Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2026 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Fundacji E. w H. na bezczynność Burmistrza Miasta Hajnówka w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę.

Wnioskiem z 9 lutego 2026 r. skierowanym do Urzędu Miasta Hajnówka, Fundacja E. w H. (dalej: "Fundacja") zwróciła się z prośbą o udostępnienie informacji publicznej przez sporządzenie wykazu wszystkich pracowników Urzędu Miasta, którym w 2025 r. wypłacono nagrody oraz dodatki specjalne. Wykaz powinien zawierać: imię i nazwisko pracownika, zajmowane stanowisko, wysokość wypłaconej nagrody (brutto), wysokość wypłaconego dodatku specjalnego (brutto), krótkie uzasadnienie (wskazanie konkretnych osiągnięć zawodowych lub zadań), które stanowiły podstawę przyznania tych środków. Fundacja wniosła o uwzględnienie w wykazie wszystkich pracowników merytorycznych, w tym osób na stanowiskach pomocniczych i obsługi, które biorą udział w przygotowywaniu decyzji, opinii czy procesie administracyjnym (np. referenci, podinspektorzy, inspektorzy, naczelnicy), z wyłączeniem jedynie personelu technicznego wykonującego czynności czysto pomocnicze (np. pomoc administracyjna, sprzątaczki, kierowcy). Fundacja skierowała wniosek drogą komunikacji elektronicznej (e-mail) i na taki też sposób udzielenia informacji wskazała we wniosku.

W dniu 17 lutego 2026 r. pracownik sekretariatu Urzędu Miasta Hajnówka przesłała na podany adres e-mail odpowiedź na ww. wniosek. Do wiadomości załączone zostało pismo datowane na 16 lutego 2026 r. i podpisane przez Burmistrza Miasta Hajnówka (dalej: Burmistrz"), w którym wskazano, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Organ wyjaśnił, że informacja o wynagrodzeniach pracowników sfery publicznej, zrelatywizowana do konkretnych osób, nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: "u.d.i.p."). O ile informacja o wydatkowaniu środków publicznych przez podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym o wysokości środków przeznaczonych na nagrody i dodatki związane z wykopywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, stanowi informację publiczną, to wniosek o udostępnienie informacji o wysokości nagród i dodatków wypłaconych konkretnym osobom w konkretnym czasie, nie jest tożsamy z wnioskiem o udostępnienie informacji o wysokości środków z budżetu samorządu, przeznaczonych na wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych funkcji na określonych stanowiskach w ramach realizowania zadań publicznych. Organ wskazał, że wniosek taki odnosi się do kwot wypłacanych konkretnej osobie, zatem dotyka w sposób bezpośredni sfery ad personom; nie jest skierowany na uzyskanie wiedzy, w jaki sposób premiowana jest działalność na określonym stanowisku związanym z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, lecz zmierza do uzyskania wiedzy o kwotach wypłacanych konkretnym osobom. Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących konkretnego zatrudnionego pracownika nie jest, w ocenie organu, tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczonych na działalność i funkcjonowanie organu, w tym na wypłatę nagród i dodatków związanych z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. Organ powołał się na wyroki NSA: z 10 lipca 2020 r., I OSK 2623/19 oraz z 13 stycznia 2026 r. III OSK 155/25.

W dniu 27 lutego 2026 r. Fundacja wniosła do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie:

1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej: "Pakt"), w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii, obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, przez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;

2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji, przez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek;

3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, przez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji wskutek udostępnienia informacji innych od objętych zakresem wniosku.

Skarżąca Fundacja wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku.

W uzasadnieniu skargi Fundacja wskazała, że żądana informacja dotyczy wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia osób realizujących zadania publiczne. Powołując się na wyrok WSA w Kielcach z 13 maja 2021 r. II SAB/Ke 18/21 Fundacja wskazała, że informacje o nagrodach i premiach urzędników samorządowych są jawne. W wyroku tym sąd podkreślił, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdego, kto ma choćby znikomy wpływ na treść rozstrzygnięć organu administracji publicznej lub na przygotowanie tych rozstrzygnięć. Dotyczy to zatem szerokiego kręgu pracowników, w tym referentów, których praca merytoryczna składa się na finalne działania urzędu. W takim przypadku prawo do prywatności osoby fizycznej ulega ograniczeniu ze względu na jawność życia publicznego i transparentność wydatkowania pieniędzy podatników. Fundacja podkreśliła, że odmowa podania imion i nazwisk pracowników w kontekście wysokości ich nagród, stanowiłaby naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 61 Konstytucji RP.

W ocenie Fundacji, udostępniona jej w dniu 17 lutego 2026 r. informacja w postaci skanu pisma wysłanego na adres poczty elektronicznej, nie była przedmiotem wniosku, który dotyczył udostępnienia listy imion i nazwisk oraz stanowisk pracowników samorządowych, którzy w 2025 r. otrzymali nagrodę/nagrody, premie, dodatki oraz wysokości kwotowe, w odniesieniu do każdego z pracowników oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody, premii, dodatku. Doszło więc do udostępnienia informacji innej niż objętej zakresem przedmiotowym złożonego wniosku.

Końcowo Fundacja wskazała, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji upłynął (zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo jego upływu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie przekazał żądanej informacji, a więc nie zrealizował w sposób prawidłowy wniosku o udostępnienie informacji, co sprawia, że pozostaje on w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wskazanej we wniosku informacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że odpowiedź udzielona Fundacji w dniu 17 lutego 2026 r. odpowiada przepisom u.d.i.p. Organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na wniosek oraz powołał się na wyroki NSA, do których odniesiono się także w udzielonej odpowiedzi. Wskazał, że w pierwszym z nich (I OSK 2623/19) NSA stwierdził, że żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących konkretnego zatrudnionego pracownika, nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczonych na działalność i funkcjonowanie organu, w tym również na wypłatę premii i nagród związanych z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. Dla uzyskania informacji o sposobie wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość kwot wypłacanych osobom określonym z imienia i nazwiska. Z kolei w drugim z nich (III OSK 155/25) NSA podniósł, że wniosek o udostępnienie informacji o wysokości premii i nagród wypłacanych konkretnym osobom, nie dotyczy in genere jawności wydatkowania środków publicznych, lecz zindywidualizowanego świadczenia wypłacanego konkretnej osobie. NSA podzielił pogląd, zgodnie z którym informacja o wynagrodzeniach pracowników sfery publicznej, zrelatywizowana do konkretnych osób, nie jest informacją publiczną.

W związku z tym, że żądane informacje nie kwalifikowały się do uznania za informację publiczną, organ poinformował o tym w terminie przewidzianym do załatwienia wniosku, co miało miejsce 17 lutego 2026 r., a zatem nie dopuścił się bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 z późn. zm.) i obejmuje także bezczynność i przewlekłość organu w rozumieniu braku efektywnych działań administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie - art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: "p.p.s.a.").

Przy czym z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu ww. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, ani nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, a mających na celu usuniecie przeszkody do wydania decyzji (vide: T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo prawnicze Lexis Nexis, 2005). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Bez znaczenia jest również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

Rozważając natomiast wniesioną skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, sąd w pierwszej kolejności ocenia, czy określony podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej i czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Przesądzenie powyższego i tym samym uznanie że skarga jest dopuszczalna, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli, to jest do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność.

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że Burmistrz Miasta Hajnówka jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej na mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zgodnie z którym obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.

W zakresie natomiast kwalifikacji żądanych informacji należy przypomnieć, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p). Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu.

Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o ich statusie prawnym lub formie prawnej, organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, strukturze własnościowej, majątku, którym dysponują i zasadach funkcjonowania. Zatem informacja publiczna jest kategorią obiektywną i zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p jest nią każda informacja o sprawach publicznych, a ocena czy żądanie ma czy nie ma takiego waloru należy do adresata wniosku.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca Fundacja zażądała udostępnienia informacji publicznej poprzez sporządzenie wykazu wszystkich pracowników Urzędu Miasta, którym w roku 2025 wypłacono nagrody oraz dodatki specjalne. Wykaz ten miał zawierać: imię i nazwisko pracownika, zajmowane stanowisko, wysokość wypłaconej nagrody (brutto) oraz dodatku specjalnego (brutto) wraz z krótkim uzasadnieniem, zawierającym wskazanie konkretnych osiągnieć zawodowych lub zadań, które stanowiły podstawę przyznania tych środków. Nadto wniosła o uwzględnienie w wykazie wszystkich pracowników merytorycznych, w tym osób na stanowiskach pomocniczych i obsługi, które biorą udział w przygotowywaniu decyzji, opinii czy procesie administracyjnym (np. referenci, podinspektorzy, inspektorzy, naczelnicy), z wyłączeniem jedynie personelu technicznego wykonującego czynności czysto pomocnicze (np. pomoc administracyjna, sprzątaczki, kierowcy). Nie ulega zatem wątpliwości, że celem wniosku było uzyskanie informacji o wysokości nagród oraz dodatków wypłaconych wszystkim wskazanym z imienia i nazwiska pracownikom samorządowym.

W odpowiedzi na tak skonstruowany wniosek należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest upowszechnienie zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje jednak pogląd, że o ile ponad wszelką wątpliwość informacja o wydatkowaniu środków publicznych przez podmioty wykonujące zadania publiczne jest informacją publiczną, ponieważ jest informacją o działalności podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a w konsekwencji wysokość środków z budżetu państwa przeznaczanych na nagrody i premie związane z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych stanowi informację publiczną, to należy mieć jednak na uwadze, że wniosek o udostępnienie informacji o wysokości nagród i premii wypłacanych konkretnym osobom w konkretnym czasie nie jest tożsamy z wnioskiem o udostępnienie informacji o wysokości środków z budżetu państwa przeznaczanych na premie i nagrody wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych funkcji na określonych stanowiskach w ramach realizowania zadań publicznych. Wniosek taki w istocie dotyczy wskazania kwot wypłacanych konkretnej osobie – oznaczonej z imienia i nazwiska – dotyka zatem w sposób bezpośredni sfery ad personam (tak m.in. NSA w wyroku z dnia: 14 września 2010r., I OSK 1035/10, 6 grudnia 2019r., I OSK 3429/18, 10 lipca 2020 r., I OSK 2623/19, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA).

W świetle powyższego uznać należy, jak zaakcentował to NSA w ww. wyroku z 10 lipca 2020r. (I OSK 2623/19), a pogląd ten podzielił w całości NSA w wyroku z 13 stycznia 2026 r. (III OSK 155/26, CBOSA), że pytanie o informację dotyczącą świadczeń wypłacanych konkretnej osobie jest pytaniem ad personam, informacja o wypłaceniu konkretnej osobie takiego świadczenia (premia, nagroda) nie odzwierciedla wysokości środków z majątku publicznego wydatkowanych w związku z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, a wniosek o taką informację nie jest skierowany na uzyskanie wiedzy, w jaki sposób premiowana jest działalność na określonym stanowisku związanym z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, lecz zmierza do uzyskania wiedzy o kwotach wypłacanych konkretnym osobom. Wniosek o udostępnienie informacji o wysokości premii i nagród wypłacanych konkretnym osobom nie dotyczy zatem in genere jawności wydatkowania środków publicznych, lecz zindywidualizowanego świadczenia wypłacanego konkretnej osobie. Jawności wydatkowania środków publicznych dotyczyłby wniosek o wskazanie kwot wypłacanych piastunom określonych funkcji, np. członkom zarządu, nawet gdyby w realiach konkretnej sprawy nie byłoby do uniknięcia powiązanie odpowiedzi na taki wniosek z konkretnymi osobami.

Żądanie zatem ujawnienia prywatnych danych dotyczących konkretnego zatrudnionego pracownika nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, w tym również na wypłatę wynagrodzenia związanego z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. Dla uzyskania informacji o sposobie wydatkowania finansów publicznych nie jest bowiem konieczna znajomość kwot wypłacanych wszystkim osobom określonym z imienia i nazwiska.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawiony powyżej pogląd, przyjmując, że informacja o nagrodach i dodatkach – zrelatywizowana do konkretnych osób – wskazanych z imienia i nazwiska, nie jest informacją publiczną. Tym samym żądanie skarżącej Fundacji zawarte w jej wniosku z dnia 9 lutego 2026 r. nie może być traktowane jako tożsame z wnioskiem o udostępnienie informacji o wysokości środków z budżetu samorządowego przeznaczanych na nagrody, premie i dodatki pracowników związane z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych.

W konsekwencji skoro żądane we wniosku skarżącej Fundacji – informacje nie mają waloru informacji publicznej, to zasadnie organ pismem z dnia 16 lutego 2026 r. odmówił ich udostępnienia. W tym stanie rzeczy, brak było podstaw do uwzględnienia skargi i stwierdzenia bezczynności Burmistrza Miasta Hajnówka.

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi, należało stwierdzić ich niezasadność. Przede wszystkim nie doszło do naruszenia ani art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, ani art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Prawo zawarte w powołanych przepisach nie jest absolutne, gdyż w art. 19 ust. 3 Paktu wskazuje się na ograniczenia określone przez ustawę a zatem u.d.i.p. Prawo dostępu do informacji nie jest absolutne i podlega ono ograniczeniom, co wskazuje się nie tylko na gruncie prawa międzynarodowego (art. 19 ust. 3 Paktu, art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności), ale również na gruncie prawa unijnego (art. 8 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej) oraz prawa polskiego (art. 47 Konstytucji RP, art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zob. szerzej M. Mączyński, Pozycja prawna funkcjonariusza publicznego w świetle przepisów RODO [w:] Ochrona danych osobowych w prawie publicznym, pod red. M. Jędrzejczak, Warszawa 2021).

Konsekwencją niezasadności powyższych zarzutów skargi, co do naruszenia art. 19 ust. 2 Paktu oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, jest niezasadność też zarzutów, w zakresie naruszenia art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Skoro bowiem dane dotyczące nagród, premii i dodatków wypłaconych wszystkim pracownikom samorządowym - wskazanym z imienia i nazwiska, nie mają waloru informacji publicznej, a więc nie podlegały udostępnieniu. W konsekwencji, skoro Burmistrz pismem z dnia 16 lutego 2026 r. udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej Fundacji, to nie było podstaw do wydawania decyzji administracyjnej, albowiem taką wydaje się, gdy organ odmawia udostępnienia informacji, która ma charakter publiczny, a takiego charakteru – jak wskazano już wyżej – nie można przypisać wnioskowanym informacjom.

Mając na uwadze powyższe sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił uznając ją za bezzasadną.

E. Trykoszko M. Roleder M.Leszczyński