Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2010 r. sprawy ze skargi O S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego O S.A. kwotę 474 zł (czterysta siedemdziesiąt cztery złote), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

II SA/Go 636/10

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium

Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania O S.A., od decyzji Burmistrza z dnia [...] lutego 2010r. znak [...] w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w obrębie

[...] (działki [...]), której użytkownikiem wieczystym jest skarżąca spółka na działki [...] uchyliło zaskarżoną decyzją w części dotyczącej warunku ustanowienia służebności w ten sposób, że warunek określony w zaskarżonej decyzji w następujący sposób: ,,w przypadku zbywania nowopowstałej działki o numerze ewidencyjnym [...] należy ustanowić służebność drogową poprzez działkę o numerze ewidencyjnym [...]" otrzymał brzmienie "podział dokonywany jest pod warunkiem, że przy zbywaniu działek powstałych w wyniku podziału zostanie ustanowiona dla działki o numerze ewidencyjnym [...] służebność drogowa w celu zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej". W pozostałym zakresie decyzja organu pierwszej instancji została

utrzymana w mocy.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: decyzją z dnia [...] września 2009 r.,nr [...] Burmistrz zatwierdził podział nieruchomości położonej w [...], oznaczonej numerem ewid. działki [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym O S.A. na dwie działki [...] wskazując jako jej podstawę prawną art. 95 pkt 6, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej u.g.n.), Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziału nieruchomości (Dz.U. z 2004 r., nr 268, poz. 2663) oraz decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady.

Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wskazano, iż wniosek o podział nie zawierał wszystkich wymaganych dokumentów. W szczególności wskazano, na brak na mapie projektowanej do wydzielenia działki oznaczenia projektowanej do wydzielenia działki nr [...], mapa oraz wykaz zmian ewidencyjnych nie zostały oznaczone jako załączniki do decyzji. Podkreślono, iż wskazana przez organ pierwszej instancji decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2008 r. nie wymienia działki podlegającej podziałowi, a nadto z mapy z projektem podziału wynika, że podział wykonano na podstawie decyzji lokalizacyjnej Wojewody z dnia [...] czerwca 1996 r. znak: [...]. Nadto wskazano, iż decyzja nie odnosi się do zapewnienia skarżącej dostępu do drogi publicznej.

3. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] lutego 2010r. Burmistrz zatwierdził podział przedmiotowej nieruchomości na działki [...] stwierdzając w treści decyzji, iż w "przypadku zbywania nowopowstałej działki o numerze ewidencyjnym [...] należy ustanowić służebność drogową poprzez działkę o numerze ewidencyjnym [...]". W jej uzasadnieniu wskazano, iż projekt podziału jest zgodny z decyzją Wojewody z dnia [...] czerwca 1996 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej na terenie województwa. Nadto, iż dojazd do działki ewidencyjnej nr [...] zostanie zapewniony przez działki stanowiące własność Skarbu Państwa pozostające w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad oznaczonych numerami [...] oraz ustanowioną służebnością drogowa na działce [...] po podziale oraz przez działkę [...].

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca spółka zarzuciła, iż dokonany podział nie uwzględnia uwag zgłaszanych we wcześniejszych etapach postępowania, jak również zaleceń decyzji kasacyjnej z dnia [...] grudnia 2009 r. W ocenie skarżącej decyzja Burmistrza zatwierdzająca podział działki [...] odcina nieruchomość od drogi krajowej i nie zapewnia dostępu do drogi publicznej. Decyzja Wojewody z dnia [...] czerwca 1996r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej na terenie województwa oraz decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji budowa autostrady w zakresie rozwiązań wykraczających poza linie rozgraniczające autostrady, nie wymieniają działki [...] jako przeznaczonej pod inwestycję budowy autostrady, a bez tej działki w ogóle nie ma mowy o zapewnieniu działce [...] dostępu do drogi publicznej. Powyższa działka wymieniona jest w uzasadnieniu decyzji Burmistrza w ciągu działek, które konieczne są do zapewnienia dostępu do drogi publicznej.

Dalej skarżąca wywodziła, że za spełnienie warunku uzyskania przez działkę [...] dostępu do drogi publicznej uważa się także sprzedaż wydzielonej działki gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Tymczasem brak jest jakiegokolwiek oznaczenia na załączonej do decyzji mapie tejże drogi wewnętrznej, ani opisu w decyzji sposobu, który pozwoliłby na określenie jej wydzielenia z działki [...]. Organ nie jest konsekwentny również w oznaczeniach na mapie drogi, która ma zapewnić działce [...] dostęp do drogi publicznej. Na mapie działka [...] została opisana jako służebność drogowa, a nie została w ten sposób określona działka [...], na której ustanowiona ma zostać służebność na rzecz działki [...].

Skarżąca podniosła także, że nawet gdyby przyjąć, że działka [...] ma stanowić drogę wewnętrzną, to z żadnej strony nie posiada ona dostępu do drogi publicznej, gdyż z uzasadnienia decyzji, ani też z załączonej do niej mapy nie wynika, aby miała dostęp do nowobudowanej autostrady, a z drugiej strony przylega bezpośrednio do działki nr [...]. która stanowi własność prywatną D.Z. i nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie uznało, iż ponieważ postępowanie toczy się z wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w szczególnym trybie, tj. w oparciu o art. 95 u.g.n. to nie podlegał on badaniu pod kątem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie wyłącza to jednak stosowania pozostałych zasad dokonywania podziałów nieruchomości, w tym art. 93 ust. 3 u.g.n. Dalej wskazano, iż że organ zatwierdzający podział nieruchomości jest związany liniami rozgraniczającymi teren określonymi w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady. Oznacza to, że w przypadku dokonywania podziału nieruchomości w celu wydzielenia z niej części przeznaczonej pod przyszłą autostradę, organ ma po pierwsze obowiązek dokonania podziału takiej nieruchomości, po drugie zaś nie może uwzględniać w takim przypadku stanowiska właściciela czy użytkownika wieczystego dotyczącego przebiegu granic powstających w wyniku podziału działek gruntu. Z tych względów organ zatwierdzający podział nieruchomości był zobowiązany orzec zgodnie z wnioskiem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad opartym na decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 1996 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady na terenie województwa.

Uchylenie decyzji w części dotyczącej warunku ustanowienia służebności i zastąpienie go innym, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynikało z tego, że organ zatwierdzający podział nieruchomości nie ma podstaw do decydowania jakie nieruchomości ma obciążać służebność drogowa. Przepisy o podziałach nieruchomości nie przyznają bowiem organom administracji publicznej uprawnień do ustanawiania takich służebności, stąd służebność jako ograniczone prawo rzeczowe może powstać albo na mocy umowy zawartej pomiędzy stronami, albo na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. W tej sytuacji, mając na uwadze, że wymóg zapewnienia dostępu do drogi publicznej każdej z nowowydzielonych działek obowiązuje również wówczas, gdy podział dokonywany jest niezależnie od ustaleń planu miejscowego, należało dokonać podziału pod warunkiem, że przy zbywaniu działek powstałych w wyniku podziału zostanie ustanowiona dla działki o numerze ewidencyjnym [...] służebność drogowa w celu zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej, bez wskazywania nieruchomości, na których ta służebność ma być ustanowiona. Orzeczenie o podziale "pod warunkiem" ma to znaczenie, że w przypadku niezapewnienia dostępu do drogi publicznej w drodze ustanowienia służebności dla działki [...] przy zbywaniu nowopowstałych działek, czyli niedopełnienia warunku, zaistnieją podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości w trybie art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.).

5. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej ewentualnie uchylenia decyzji organów obu instancji. Decyzjom tym zarzucono:

- naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. przez pozostawienie decyzji, która jest niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały a wynikający z faktu, iż przez dokonany podział przedmiotowych nieruchomości, nie zapewnia działce [...] dostępu do drogi publicznej,

- naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7, 77, 80 k.p.a. przez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia całego

materiału dowodowego a w konsekwencji uznanie, iż podział przedmiotowych

nieruchomości, zapewnia działce [...] dostęp do drogi publicznej,

- naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne uzasadnienie decyzji i wskazanie, iż dojazd do działki [...] zostanie zapewniony przez działkę [...] co wynika z decyzji Wojewody nr [...] z dnia [...] marca 2008r., podczas gdy decyzja ta nie wskazuje w ogóle działki o takim numerze,

naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 93 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 2

pkt. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną

wykładnię i uznanie, iż proponowany podział nieruchomości zapewnia działce [...] dostęp do drogi publicznej,

naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. § 3 ust. 2 pkt 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. o sposobie i trybie dokonywania podziałów

nieruchomości przez nieoznaczenie propozycji sposobu zapewnienia dostępu

projektowanych do wydzielenia działek gruntu do drogi publicznej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż O S.A. od początku postępowania zarzucał, że przedmiotowa decyzja Burmistrza zatwierdzająca podział działki [...] odcina nieruchomość od drogi krajowej, i jak wynika z załączonego do decyzji zatwierdzającej podział geodezyjnego opracowania, nie zapewnia w sposób właściwy nieruchomości O S.A. dostępu do drogi publicznej, gdyż z sentencji decyzji wynika, że w przypadku zbywania nowopowstałej działki o numerze ewidencyjnym [...] należy ustanowić służebność drogową poprzez działkę o numerze ewidencyjnym [...]. Zapis ten nie jest jednak zgodny z późniejszymi wyjaśnieniami organu zawartymi w uzasadnieniu do decyzji i mapy załączonej do skarżonej decyzji zatwierdzającej podział. Nadto decyzja Wojewody z dnia [...] czerwca 1996 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej na terenie województwa oraz decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji budowa autostrady w zakresie rozwiązań wykraczających poza linie rozgraniczające autostrady nie wymieniają działki o numerze ewidencyjnym [...] jako przeznaczonej pod inwestycję budowy autostrady, a bez tej działki w ogóle nie ma mowy o zapewnieniu działce [...] dostępu do drogi publicznej. Powyższa działka wymieniona jest w uzasadnieniu decyzji Burmistrza w ciągu działek, które konieczne są do zapewnienia dostępu do drogi publicznej.

Dalej Spółka wywodziła, że organ wydający skarżoną decyzję podnosi, że za spełnienie warunku uzyskania przez działkę [...] dostępu do drogi publicznej uważa się także sprzedaż wydzielonej działki gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Tymczasem brak jest jakiegokolwiek oznaczenia na załączonej do decyzji mapie tej drogi wewnętrznej ani opisu w decyzji sposobu, który pozwoliłby na określenie jej wydzielenia z działki [...]. Nie można też w warunkowej decyzji o podziale nieruchomości wskazywać, że w przyszłości dla działek gruntu wydzielonych wskutek podziału zostaną ustanowione służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich w stosunku do nieruchomości podlegającej podziałowi, w tym przypadku na działce [...] (własność prywatna D.Z.).

Podniesiono także, iż zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 5 ustawy o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym decyzja o lokalizacji autostrady powinna zawierać również wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

6. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów, w tym wypadku decyzji administracyjnej, zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Zgodnie z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skargę należy uznać za zasadną, ale nie w pełnym zakresie jej zarzutów i wniosków, w szczególności wystąpienia w sprawie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji (art. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności rozważono dopuszczalność przeprowadzenia postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami skoro wydzielenie działek miało nastąpić pod autostradę płatną drogę publiczną. W tej mierze w aktualnym stanie prawnym obowiązuje odrębna regulacja szczególna dotycząca zasad przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, którą jest ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2008, nr 193, poz. 1194 ze zm.). Z dniem 10 września 2008 r. ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie tej ustawy i innych ustaw (Dz. U. nr 154, poz. 958), uchylony został jej rozdział 2, regulujący kwestie lokalizacji dróg publicznych. Wprowadzony natomiast został rozdział 2a, regulujący postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych, które kończy się wydaniem jednej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ustawa ta, jako regulacja szczególna, zawiera samodzielne unormowanie dotyczące procedury dokonywania podziału nieruchomości. W sprawach dotyczących wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej przewidziano w art. 11i ustawy odpowiednie stosowanie przepisów prawa budowlanego, w zakresie nieuregulowanym ustawa szczególną. Zgodnie z jej art. 44, w okresie obowiązywania niniejszej ustawy do lokalizacji autostrad oraz do nabywania nieruchomości pod autostrady nie stosuje się art. 21-37 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 110, poz. 1192 ze zm., dalej ustawa o autostradach płatnych) to jest przepisów o lokalizacji oraz nabywaniu gruntów pod autostrady. Jednakże w dacie jej obowiązywania została wydana decyzja nr Wojewody nr [...] z dnia [...] czerwca 1996 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej na terenie województwa obejmującą między innymi, działkę nr [...] podlegającą podziałowi (załącznik nr 1 do decyzji , k. 63 akt sądowych). Zgodnie z wówczas obowiązującym brzmieniem przepisów art. 21 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady, na wniosek Prezesa Agencji, wydaje wojewoda. Wniosek o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji powinien zawierać:

1) mapę w skali 1:5000, przedstawiającą istniejące uzbrojenie terenu, proponowany przebieg autostrady, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych i ustanowienia stref ochronnych,

2) wymagane odrębnymi przepisami zezwolenia i stanowiska właściwych organów.

Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady, wydana zgodnie ze wskazaniami lokalizacyjnymi, powinna zawierać w szczególności:

1) wymagania dotyczące powiązania z innymi drogami publicznymi,

2) linie rozgraniczające teren,

3) warunki techniczne realizacji,

4) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska i ochrony dóbr kultury.

Zgodnie z jej art. 25 ust. 1 przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym nie miały zastosowania w sprawach określonych w rozdziale dotyczącym lokalizacji autostrad. Zgodnie z jej art. 37 w sprawach nie uregulowanych przepisami Rozdział 5 - nabywanie nieruchomości pod autostrady, stosuje się przepisy u.g.n.

7. Rozważając na tym tle relacje między ustawą o gospodarce nieruchomościami i ustawą o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w zakresie dotyczącym prowadzenia postępowania podziałowego należy wskazać, iż zgodnie z art. 41 ust.1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wskazania lokalizacyjne udzielone do dnia wejścia w życie ustawy pozostają w mocy w zakresie dotyczącym ustalenia przebiegu autostrady, a w pozostałym zakresie, jeżeli ich treść nie jest sprzeczna z przepisami niniejszej ustawy. Zgodnie z ust. 2 tej ustawy decyzje o ustaleniu lokalizacji autostrady wydane do dnia wejścia w życie ustawy pozostają w mocy. Zgodnie z ust. 3 tego art. decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydane do dnia wejścia w życie ustawy, a dotyczące dróg objętych niniejszą ustawą, pozostają w mocy do dnia 31 grudnia 2020 r., chyba że uprawniony podmiot złoży przed upływem tego terminu wniosek o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na podstawie niniejszej ustawy.

Na podstawie art. 42 ust. 1 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną przepisy niniejszej ustawy stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu. Zgodnie z art. 43 ust.1 decyzje o ustaleniu lokalizacji drogi, decyzje o pozwoleniu na budowę drogi, decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz inne decyzje wydane na podstawie niniejszej ustawy pozostają w mocy. Natomiast na podstawie ust. 2 tego artykułu do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia utraty mocy przez niniejszą ustawę decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli w przedmiotowym przypadku procedury działowej, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

8. Odnosząc się do poszczególnych zagadnień związanych z postępowaniem działowym należy uznać, iż decyzja o podziale przedmiotowej działki jest zgodna z prawem, gdyż wynika ona z ostatecznej decyzji Wojewody nr [...] z dnia [...] czerwca 1996 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej na terenie województwa oraz powołanych w niej przepisów, wyżej wskazanych przepisów wydanej i przeprowadzonej we właściwym trybie. Nie jest to zresztą kwestionowane, gdyż zasadniczym przedmiotem sporu pozostają skutki działu związane z uprawnieniem skarżącej jako użytkownika wieczystego do dostępu do drogi publicznej.

Jednakże w prowadzonym postępowaniu zaistniały inne uchybienia. Mianowicie z przeprowadzonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a., dowodów z dokumentów wynika istotna wątpliwość co do relacji wydanych w sprawie decyzji do postępowania toczącego się z wniosku z dnia [...] lutego 1998 r., Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad w tym samym przedmiocie, to jest podziału działki nr [...] z udziałem ówczesnych użytkowników nieruchomości. Z dokumentów znajdujących się na k. 52-60 akt sądowych wynika, iż postępowanie to nie zostało zakończone (decyzja wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] listopada 1998 r. ma charakter kasacyjny). Choć o tym postępowaniu mowa jest w aktach administracyjnych zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji nie zajęły w tej mierze żadnego stanowiska, co należy uznać za uchybienie mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Ze względu na spoczywający na organach obowiązek sprawdzenia przesłanek negatywnych niniejszego postępowania w szczególności konieczne było ustalenie, czy postępowanie to zakończyło się decyzją ostateczną rozważenie związku obu postępowań (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) lub też innej relacji, która mogłaby mieć wpływ na wynik niniejszej sprawy.

9. Kolejna kwestia dotyczy stron postępowania. Postępowanie o podział

nieruchomości jest postępowaniem administracyjnym wobec czego jego stronami, poza wnioskodawcą, są tylko takie osoby, którym stosownie do art. 28 k.p.a. przysługuje interes prawny. Przyjmuje się, iż do tego kręgu należą podmioty prawa własności i prawa użytkowania wieczystego dzielonej nieruchomości. Nie są nimi natomiast właściciela albo użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. W niniejszej sprawie za stronę postępowania został uznany jedynie użytkownik wieczysty dzielonej nieruchomości - skarżąca spółka oraz użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości (D.Z.). Trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze dostrzegło kwestię braku interesu prawnego D.Z. do udziału w niniejszym postępowaniu (postanowienie z dnia [...] czerwca 2010 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego). Jednak organy obu instancji pominęły kwestię udziału właściciela - Skarbu Państwa i organu uprawnionego do jego reprezentacji w tej sprawie. Stanowi to o naruszeniu w niniejszym postępowaniu art. 28 k.p.a. w sposób mogący prowadzić do pozbawienia strony możliwości udziału w postępowaniu dotyczącym jego prawa.

10. W kwestii zarzutów objętych skargą należy wskazać, iż niezbędnym warunkiem dopuszczalności dokonania podziału jest zapewnienie wydzielanym działkom gruntu dostępu do drogi publicznej. Kryterium zapewnienia dostępu do drogi publicznej pozostaje w sferze zapewnienia możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, skoro dostęp do drogi publicznej jest warunkiem dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy w przypadku braku planu miejscowego, jak również wymogiem dopuszczalności realizacji inwestycji budowlanych. Zapewnienie dostępu do drogi publicznej wiąże się więc z faktem, iż wydzielona działka gruntu może się stać w przyszłości odrębną nieruchomością, a wtedy jej samodzielne zagospodarowanie bez dostępu do drogi publicznej nie będzie możliwe. Zapewnienie dostępu do drogi publicznej przejawia się przede wszystkim w przyleganiu wydzielonej działki gruntu do działki drogowej drogi publicznej z możliwością uzyskania do niej zjazdu, co stanowi wtedy dostęp bezpośredni. Możliwe jest również zapewnienie dostępu do drogi publicznej w sposób pośredni, poprzez wydzielenie w ramach podziału nieruchomości działki gruntu pod drogę wewnętrzną mającą połączenie z drogą publiczną, do której to drogi wewnętrznej będą przylegać pozostałe działki gruntu wydzielone w ramach podziału, i wtedy dostęp ten będzie oparty na ustanowieniu służebności drogi koniecznej na drodze wewnętrznej dla każdej z wydzielonych działek gruntu albo na zbyciu udziału w prawie do działki drogi wewnętrznej podmiotowi, na rzecz którego dokonuje się zbycia działki gruntu przylegającej do drogi wewnętrznej. Pośredni dostęp do drogi publicznej może być również zapewniony bez wydzielania działki gruntu pod drogę wewnętrzną, poprzez ustanowienie służebności dla działek gruntu nieprzylegających do drogi publicznej na działkach gruntu, które do takiej drogi przylegają.

Ten sposób pośredniego zapewnienia dostępu do drogi publicznej wiąże się jednak ze zbyciem wydzielonej działki gruntu na rzecz innego podmiotu, co oznacza, iż prawne zapewnienie tego dostępu następuje dopiero przy zbywaniu wydzielonych działek gruntu, w wyniku którego to zbycia działki te stają się odrębnymi nieruchomościami. Nie można bowiem ustanowić służebności drogi koniecznej dopóty, dopóki właścicielem lub użytkownikiem wieczystym wszystkich wydzielonych w ramach podziału działek gruntu pozostaje ten sam podmiot, ponieważ podmiot ten ma dostęp do drogi publicznej ze wszystkich wydzielonych działek gruntu w ramach wykonywania ich własności lub prawa użytkowania wieczystego.

W ustosunkowaniu się do zarzutów strony skarżącej należy zatem podkreślić, iż na etapie ewidencyjnego podziału nieruchomości należy zatem określić jedynie faktyczną możliwość zapewnienia tego dostępu do drogi publicznej poprzez wydzielenie drogi wewnętrznej z zastrzeżeniem w decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości warunku ustanowienia określonej służebności drogowej lub zbycia udziału w prawie do działki drogi wewnętrznej albo też poprzez zastrzeżenie w omawianej decyzji ustanowienia służebności drogi koniecznej na innych działkach gruntu, jeżeli nie wydzielono drogi wewnętrznej. Zastrzeżeń tych dokonuje się w decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości zgodnie z art. 99 u.g.n. Polega to na określeniu w formie graficznej, w kolorze czerwonym lub w formie opisowej we wstępnym projekcie podziału nieruchomości przedkładanym do wniosku propozycji sposobu zapewnienia dostępu projektowanych do wydzielenia działek gruntu do drogi publicznej. Pozwala to organowi orzekającemu na ocenę spełnienia ustawowego wymogu istnienia faktycznych możliwości zapewnienia dostępu do drogi publicznej tym działkom gruntu projektowanym do wydzielenia, które nie będą przylegać do drogi publicznej (por. Jaworski, Prusaczyk, Tułowiecki, Wolanin [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2009, s. 471).

Jednakże opis ten nie jest wiążący przy zbywaniu wydzielonych działek gruntu na odrębną własność lub w odrębne prawo użytkowania wieczystego, skoro w chwili zbywania wydzielonych działek gruntu ich właściciel lub użytkownik wieczysty może postanowić o innym sposobie zapewnienia dostępu tym działkom do drogi publicznej aniżeli sposób opisany we wstępnym projekcie podziału nieruchomości. Dlatego w samej decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości umieszcza się jedynie zastrzeżenie konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielonym działkom gruntu, bez wskazywania na konkretne rozwiązania projektowe w tym względzie (ibidem). Ustawowe zastrzeżenie niedopuszczalności dokonania podziału nieruchomości, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, należy więc odnieść do chwili, w której działki te będą zbywane. Mogą być zatem wydzielone w ramach podziału nieruchomości, bez zapewnienia im prawnie odrębnego dostępu do drogi publicznej na etapie zatwierdzenia podziału, ale ich zbycie na odrębną własność lub w odrębne prawo użytkowania wieczystego jest możliwe tylko przy jednoczesnym zapewnieniu przez zbywcę prawnego dostępu do drogi publicznej.

11. W świetle powyższych wywodów należy uznać trafność redakcji przez organ drugiej instancji rozważanego zastrzeżenia co do zasady (dokonanego bez konieczności wymienienia konkretnych nieruchomości, które w przyszłości miałby zostać obciążone służebnością na rzecz nieruchomości władnącej). Jednakowoż zawarcie przedmiotowego i obligatoryjnego zastrzeżenia wymaga dokonania analizy faktycznej i prawnej stanu nieruchomości oraz nieruchomości sąsiednich, na których miałaby zostać ustanowiona służebność. W tym zakresie rozważania organu drugiej instancji są lakoniczne i nie zawierają odniesienia do dokumentów stanowiących podstawę działu oraz opisujących stan prawny nieruchomości sąsiednich. W szczególności trafnie strona skarżąca podnosi, iż droga konieczna wedle przedstawionego w formie graficznej na mapie dołączonej do wykazu zmian ewidencyjnych z dnia [...] lutego 2010 r. rysunku przebiega przez nieruchomości stanowiące własność lub będących w użytkowaniu osób trzecich – D.Z. (dz. nr [...], po podziale działki nr [...]) oraz Skarbu Państwa (dz. nr [...] oraz [...]). Z mapy dołączonej do wykazu zmian ewidencyjnych z dnia [...] sierpnia 2009 r. wynika, że działki nr [...] oraz [...] stanowią drogę dojazdową do drogi publicznej. Jednakże poza rysunkiem nie zgromadzono w postępowaniu administracyjnym żadnych dokumentów określających zarówno status prawny, jak i obecną funkcję tych nieruchomości. Nie zostało także rozważone, czy działki przez które ma prowadzić droga konieczna zostały objęte treścią decyzji lokalizacyjnych (dotyczy to w szczególności działki nr [...]). W tych okolicznościach stan prawny oraz faktyczny wymaga sprawdzenia pod kątem możliwości ustanowienia przez nie dostępu skarżącej do drogi publicznej, ewentualnie istnienia możliwości innego sposobu zapewnienia tego dostępu.

W szczególności zadaniem organu drugiej instancji było odniesienie się do zarzutów strony skarżącej dotyczących prawnej możliwości realizacji dostępu w danym stanie faktycznym. Uzasadnienie decyzji w tym zakresie nie zawiera analizy dokumentów zgromadzonych w sprawie, wykonania przez organ pierwszej instancji wskazówek zawartych w decyzji kasacyjnej z dnia [...] grudnia 2009 r., ani też odniesienia się do zarzutów strony.

Należy także wskazać, iż z akt sprawy II SA/Go 759/10, toczącej się przed tutejszym sądem ze skargi D.Z., dotyczącej podziału działki nr [...] wynika, iż działki nr [...] oraz [...] są zalesione. W aktach tych znajduje się także decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] dotycząca zmiany części ostatecznej decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 1996 r. Z treści tej decyzji wynika nadto, iż wymieniona decyzja Wojewody była już wcześniej zmieniana. Okoliczności te nie zostały rozważone przez organ drugiej instancji a mogą mieć one wpływ na wynik sprawy.

12. Z tych względów należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom art. 93 ust. 3 w zw. z art. 99 u.g.n. w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. Natomiast brak jest w sprawie okoliczności wskazujących na tym etapie postępowania na wystąpienie przesłanek jej nieważności. Stąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w pkt l wyroku. W ponowionym postępowaniu konieczne będzie ustalenie konsekwencji prawnych i wyeliminowanie uchybień opisanych w pkt 8 i 9 niniejszego uzasadnienia w zakresie przedmiotu i podmiotów postępowania oraz opisanych w pkt 10 i 11 w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego dostępu dzielonej nieruchomości do drogi publicznej.

O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego na podstawie art. 200 oraz 205 § 1 i 2 p.p.s.a.