Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 14 maja 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw, Sędzia WSA Beata Czyżewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 maja 2026 roku sprawy ze skargi P. J. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta [...] do załatwienia wniosku P. J. z dnia 8 października 2025 roku w pełnym zakresie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że Prezydent Miasta [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącego P. J. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ał

P. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie:

1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych i art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek i tym samym naruszenie prawa człowieka do otrzymywania informacji,

2. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ograniczenie obywatelskiego prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, w tym informacji o gospodarowaniu mieniem publicznym,

3. art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej (powoływanej dalej jako: "u.d.i.p.") poprzez nieudostępnienie żądanej informacji w pełnym zakresie, tj. dokumentów kosztowych (faktur, rachunków) potwierdzających wydatki z rezerw budżetowych,

4. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez bezprawną anonimizację danych pracowników Urzędu Miasta [...] (imion, nazwisk, podpisów oraz opisów merytorycznych) na udostępnionych szczątkowo dokumentach, podczas gdy osoby te, wykonując czynności związane z dysponowaniem środkami publicznymi, podlegają jawności jako osoby pełniące funkcje publiczne,

5. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przekroczenie ustawowego terminu na udostępnienie informacji w formie i zakresie zgodnym z wnioskiem.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o:

1. zobowiązanie organu do pełnego rozpatrzenia wniosku poprzez przekazanie kopii wszystkich dokumentów kosztowych (powyżej 500 zł) wraz z ich pełną treścią, w tym niezakrytymi opisami i danymi osób dokonujących tych opisów,

2. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na świadome i uporczywe ignorowanie linii orzeczniczej WSA w Łodzi,

4. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w dniu 8 października 2025 r. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wydatków z rezerwy budżetowej za rok 2024 (ogólnej i celowej). W odpowiedzi z dnia 22 października 2025r. organ przedstawił jedynie tabelaryczne zestawienie przesunięć księgowych, odmawiając udostępnienia faktur (pkt 2 wniosku) oraz dokonał głębokiej anonimizacji załączonych dokumentów dotyczących dofinansowania środków dla Komendy Wojewódzkiej Policji w Łodzi (Zał. 1 – Porozumienie i Zał. 2 – Dyspozycja). Skarżący dodał przy tym, że organ argumentuje, iż środki z rezerw "zasilają ogólne pule", co rzekomo uniemożliwia identyfikację konkretnych faktur. Zdaniem skarżącego, powyższa argumentacja jest sprzeczna z zasadami przejrzystości finansów publicznych. Każde przesunięcie z rezerwy celowej lub ogólnej następuje na konkretny cel i paragraf. Dokumenty kosztowe realizowane z tych środków stanowią informację publiczną. W ocenie skarżącego, udostępnienie samej "tabeli przesunięć" bez dokumentów źródłowych jest jedynie informacją o planowaniu wydatku, a nie o jego faktycznej realizacji, co stanowi pozorne wykonanie wniosku. Na przekazanych dokumentach (m.in. dyspozycji przelewu) organ dokonał wyczernienia danych pracowników urzędu oraz opisów merytorycznych. Zdaniem skarżącego, takie działanie jest rażąco sprzeczne z ugruntowanym orzecznictwem Sądu, bowiem w niemal identycznych stanach faktycznych, dotyczących tego samego organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wielokrotnie orzekał o bezprawności anonimizacji urzędników opisujących dokumenty księgowe. Sąd jednoznacznie wskazał, że osoba dokonująca opisu merytorycznego faktury, zatwierdzająca wydatek czy podpisująca dyspozycję płatności, pełni funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jawność ich tożsamości w procesie wydatkowania środków publicznych jest gwarancją konstytucyjną. Skarżący wskazał, że utrzymywanie przez organ praktyki anonimizacji i odmawiania dostępu do dokumentów źródłowych, pomimo licznych, prawomocnych wyroków zapadłych w sprawach tego samego wnioskodawcy przeciwko temu samemu organowi, wyczerpuje znamiona rażącego naruszenia prawa. Zdaniem skarżącego, organ w sposób świadomy lekceważy wiążącą moc orzeczeń sądowych, co narusza zasadę państwa prawa (art. 2 Konstytucji) oraz pogłębia stan bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania. Jednocześnie organ podniósł, że w ustawowym terminie udzielił odpowiedzi, wskazując, że środki z rezerw budżetowych nie są wydatkowane jako odrębna, wyodrębniona pula środków przypisana do konkretnych pojedynczych płatności, lecz zasilają ogólne pule planów finansowych w poszczególnych podziałkach klasyfikacji budżetowej. Wyjaśniono wnioskodawcy mechanizm funkcjonowania rezerwy budżetowej, zgodnie z którym przesunięcia z rezerw zwiększają ogólną pulę planu w określonych działach, rozdziałach i paragrafach klasyfikacji budżetowej, po dokonaniu takiego zwiększenia środki te stają się częścią ogólnego planu finansowego danej podziałki, w toku wykonywania budżetu wydatki realizowane są w ramach zwiększonego planu, bez technicznej i księgowej możliwości przypisania konkretnej części pojedynczej faktury do określonej rezerwy. W konsekwencji organ wskazał, że nie jest możliwe jednoznaczne określenie, jaka część kwoty wynikającej z danej faktury stanowiła środki pochodzące z konkretnej rezerwy budżetowej, a tym samym nie jest możliwe przedstawienie żądanych kopii dokumentów kosztowych wraz z kopiami całych stron opisowych w sposób odpowiadający tezie wniosku. Jednocześnie organ wskazał, że udostępnił dokumenty potwierdzające faktyczne wydatkowanie środków z działu rezerw, tj. porozumienia z dnia 2 kwietnia 2024 r., zlecenia wypłaty, jako potwierdzenie poniesienia kosztu przez gminę, który wprost został wydatkowany z działu rezerw.

Zdaniem organu, udzielił odpowiedzi w terminie ustawowym, wyjaśnił w sposób możliwie najpełniejszy mechanizm gospodarowania środkami z rezerwy budżetowej, udostępnił dokumenty, którymi dysponował w zakresie, w jakim możliwe było ich jednoznaczne powiązanie z wydatkowaniem środków z działu rezerw.

W ocenie organu, skarżący kwestionuje zakres lub treść udzielonej informacji, nie zaś brak działania organu. Organ podkreślił przy tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje dostęp do informacji istniejącej, znajdującej się w posiadaniu organu, nie zaś obowiązek tworzenia nowej informacji poprzez dokonywanie analitycznych wyliczeń czy rekonstrukcji księgowych, które nie funkcjonują w systemie finansowo-księgowym jednostki. Żądanie przypisania określonej części pojedynczej faktury do konkretnej rezerwy budżetowej wymagałoby stworzenia nowej informacji na podstawie wtórnej analizy danych, co wykracza poza zakres obowiązków wynikających z ustawy.

W zakresie dokonania anonimizacji, organ wyjaśnił, że udostępnione dokumenty zostały zanonimizowane wyłącznie w zakresie danych osobowych pracowników dokonujących czynności technicznych. Osoby te nie podejmowały decyzji merytorycznych w zakresie wydatkowania środków publicznych, a ich dane nie pozostają w związku z wykonywaniem funkcji publicznych w rozumieniu przepisów o dostępie do informacji publicznej. Anonimizacja była zatem konieczna dla ochrony prywatności tych osób i nie ograniczała w żadnym stopniu prawa skarżącego do informacji o sposobie wydatkowania środków publicznych.

Dodatkowo organ podniósł, że skarżący jest radnym Rady Miasta [...] oraz członkiem Komisji Budżetu i Finansów, a więc osobą, która powinna posiadać kompetencje w zakresie zasad uchwalania i wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Skarżący bowiem w ramach pełnionej funkcji uczestniczy w pracach nad projektem budżetu, analizie zmian budżetowych oraz opiniowaniu przesunięć w planie wydatków, w tym również w zakresie rezerw budżetowych. Zasady funkcjonowania rezerwy budżetowej polegające na zwiększaniu planu wydatków w określonych podziałkach klasyfikacji budżetowej, a nie na "znakowaniu" poszczególnych płatności stanowią element podstawowej konstrukcji budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Mechanizm ten jest konsekwencją systemu planowania i wykonywania budżetu, w którym rezerwa ma charakter planistyczny, a jej rozdysponowanie następuje poprzez zmianę planu finansowego, po zwiększeniu planu środki te tracą odrębną tożsamość księgową i funkcjonują jako część ogólnej puli wydatków w danej podziałce klasyfikacji budżetowej.

W tym kontekście, zdaniem organu, żądanie wskazania, jaka część konkretnej faktury została sfinansowana z określonej rezerwy, abstrahuje od konstrukcji budżetu oraz zasad rachunkowości budżetowej, które z racji pełnionej funkcji są skarżącemu znane bądź co najmniej powinny być znane. Organ podkreślił przy tym, że postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie może prowadzić do kreowania informacji w oparciu o hipotetyczne rekonstrukcje księgowe, sprzeczne z obowiązującym mechanizmem wykonywania budżetu. W ocenie organu, okoliczność, że skarżący jako radny dysponuje również odrębnymi, ustawowymi instrumentami kontroli działalności organu wykonawczego (interpelacje, zapytania, prawo wglądu w dokumenty), dodatkowo potwierdza, iż zarzut bezczynności w niniejszej sprawie nie znajduje uzasadnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że Sąd rozpoznał sprawę niniejszą na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143 – powoływanej dalej jako: "p.p.s.a."), który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, ponieważ przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność organu.

Jednocześnie należy wskazać, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa bądź też uchyla się od wydania pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach, opinii zabezpieczającej i odmowy wydania opinii zabezpieczającej.

Zgodnie zaś z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: pkt 1 - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; pkt 2 - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; pkt 3 - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Ponadto, według art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W rozpatrywanej sprawie zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy Prezydent Miasta [...] pozostaje bezczynny w sprawie wniosku skarżącego z dnia 8 października 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wydatków z rezerwy budżetowej za 2024 rok (ogólnej i celowej) w zakresie szczegółowo wskazanym w tym wniosku.

Odnosząc się do powyższych kwestii spornych przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483) obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4).

Wyjaśnić przy tym należy, że problematyka dostępu do informacji publicznej unormowana została przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902 – powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.d.i.p."). Według art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu wymienia art. 6 ust. 1 u.d.i.p.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (zob. wyrok z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2223/14, dostępny pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). W jedynym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zaś, że w u.d.i.p. nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (zob. wyrok z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14, CBOSA).

Podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

Zgodnie z art. 7 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8 (pkt 1); udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2) - czyli na wniosek; w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych; przez zainstalowane w miejscach ogólnie dostępnych, urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją; wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); udostępniania w portalu danych, o których mowa w ustawie z dnia 11 sierpnia 2001 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. poz. 1641), zwanym dalej "portalem danych" (pkt 4).

Według art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie, organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), wydając decyzję administracyjną.

Bezczynność organu na gruncie przepisów u.d.i.p. polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Jeżeli natomiast żądanie nie dotyczy informacji publicznej, wówczas organ powinien poinformować o tym autora wniosku zwykłym pismem, jeśli zaś tego nie czyni, pozostaje bezczynny.

Sąd dokonując oceny skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej bada wyłącznie to, czy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie o udostępnienie informacji publicznej, należy do kręgu podmiotów zobowiązanych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. oraz czy wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej i na tym tle ocenia sposób rozpoznania wniosku.

W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że Prezydent Miasta [...] będący adresatem wniosku, jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jeśli tylko ją posiada.

Informacje, których udostępnienia domagał się skarżący wnioskiem z dnia 8 października 2025 r., dotyczące szczegółowo w nim wskazanych kwestii z zakresu wydatków z rezerwy budżetowej za 2024 r., w tym przesunięć księgowych i kopii dokumentów kosztowych, niewątpliwie posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i pkt 5 lit. c u.d.i.p., jako informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych oraz informacje o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Jak zostało to już zaakcentowane na wstępie rozważań, pojęcie informacji publicznej jest zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych rozumiane bardzo szeroko, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Uwzględniając konstrukcję ustawową "informacji publicznej" oraz kierując się wyrażoną w art. 61 Konstytucji RP gwarancją do uzyskania tej informacji, przyjąć także należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest w szczególności treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie jednomyślnie przyjmuje się również, że informacje publiczne muszą dotyczyć sfery istniejących już faktów, a nie niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań (tak m.in. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Komentarz do art. 1, (w) I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III LEX/el; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2019 r., I OSK 238/19, CBOSA).

Nie budzi wobec tego wątpliwości, że dokumenty źródłowe dotyczące przesunięć księgowych w ramach wydatków z rezerwy budżetowej za 2024 r., kompletne porozumienia oraz kopie faktur wystawionych z tytułu realizacji tych wydatków, których udostępnienia domagał się skarżący, stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p.

W rozważanym aspekcie dodać należy, że organ byłby zwolniony z obowiązku udostępnienia przedmiotowej informacji na wniosek skarżącego, zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., tylko wówczas, gdyby została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, co w tym wypadku nie ma miejsca.

Nie budzi wobec tego wątpliwości Sądu, że organ udostępniając skarżącemu: niekompletne porozumienie z dnia 2 kwietnia 2024 r. i niekompletny dokument zlecenia wypłaty z dnia 3 kwietnia 2024 r. zrealizował wniosek skarżącego z dnia 8 października 2025 r. zaledwie częściowo, co uzasadnia postawiony w skardze zarzut bezczynności. Podkreślić przy tym należy, że organ udostępniając jedynie tabelaryczne zastawienie przesunięć księgowych, nie zrealizował wspomnianego wniosku w zakresie udostępnienia pozostałych materiałów źródłowych, na podstawie których opracowane zostało przedmiotowe zestawienie, co także uzasadnia postawiony w skardze zarzut bezczynności.

W ocenie Sądu, w okolicznościach kontrolowanej sprawy brak było również podstaw do dokonywania anonimizacji danych pracowników Urzędu Miasta [...] (imion, nazwisk, podpisów oraz opisów merytorycznych) na udostępnionych szczątkowo dokumentach (tj. porozumieniu z dnia 2 kwietnia 2024 r. i dokumencie zlecenia wypłaty z dnia 3 kwietnia 2024 r.). Zdaniem organu, za anonimizacją danych w tym zakresie przemawiał fakt, że osoby te nie podejmowały decyzji merytorycznych w zakresie wydatkowania środków publicznych, a ich dane nie pozostają w związku z wykonywaniem funkcji publicznych w rozumieniu przepisów o dostępie do informacji publicznej. Ich anonimizacja, jak wskazał organ, była zatem konieczna dla ochrony prywatności tych osób i nie ograniczała w żadnym stopniu prawa skarżącego do informacji o sposobie wydatkowania środków publicznych.

Wyjaśnić w związku z tym trzeba, że zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Według art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawodawca ustanowił zamknięty katalog wyjątków uzasadniających ograniczenia prawa do informacji publicznej składający się z czterech elementów: informacji niejawnych, innych tajemnic ustawowo chronionych, prywatności osoby fizycznej i tajemnicy przedsiębiorcy. Z powyższego wynika, że art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie informacji niejawnych odsyła wprost do przepisów o ochronie informacji niejawnych, a jeżeli chodzi o inne tajemnice - do ustaw określających takie tajemnice. Z kolei, wskazaną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przesłankę prywatności osoby fizycznej należy rozpatrywać w świetle konstytucyjnego prawa do prywatności uregulowanego w art. 47 Konstytucji RP, który to przepis nakłada na władze publiczne obowiązek ochrony chronionych prawem dóbr jednostki przed nieuzasadnioną ingerencją oraz do przepisów o ochronie danych osobowych.

W przypadku kolizji dwóch konstytucyjnych praw, tj. z jednej strony konstytucyjnego prawa do informacji, zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, z drugiej prawa do prywatności - nie można bezwzględnie przyznać priorytetu temu pierwszemu, ponieważ nie istnieje formuła zagwarantowania obywatelom dostępu do informacji za wszelką cenę. Nie można jednak również wykluczyć możliwości ingerencji w sferę prywatną za pomocą prawa do informacji publicznej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2002 r., sygn. K 11/02, OTK-A 2002, nr 4, poz. 43). Pogodzenie obu powyższych wartości konstytucyjnych może i powinno być realizowane, a jednym ze sposobów sprostania temu zadaniu jest animizacja danych. Zastosowanie tego trybu jednak nie może być automatyczne i wymaga analizy sytuacji faktycznej i prawnej podmiotu, którego dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 marca 2020 r., I OSK 165/19 (CBOSA) animizacja danych zawartych w żądanych dokumentach, jako dopuszczalna bezdecyzyjna forma ograniczenia dostępu do części żądanych danych, jest wypełnieniem obowiązków wynikających z u.d.i.p. tylko w sytuacji, gdy czynność ta nie pozbawi dokumentów waloru informacyjnego, jaki wynika ze złożonego wniosku. W przeciwnym razie należałoby wydać decyzję odmawiającą udostępnienia żądanej informacji publicznej, w całości lub w określonym zakresie, co w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie nie miało miejsca.

W ocenie Sądu, w okolicznościach kontrolowanej sprawy brak było zatem podstaw do dokonywania anonimizacji danych osobowych pracowników Urzędu Miasta podpisujących się na stronach udostępnionych dokumentów. Nie budzi wątpliwości Sądu, że pracownika podpisującego się na stronach dokumentów, w tym przypadku dokumentów dotyczących wydatków z rezerwy budżetowej za 2024 rok, należy uznać również za osobę pełniącą funkcję publiczną, a więc osobę, do której nie odnoszą się ograniczenia w prawie do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej czy ochronę danych osobowych. Za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy bowiem uznać pracowników, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania mające wpływ na podejmowanie decyzji i realizują w ten sposób, w pewnym zakresie, nałożone na tę instytucję zadania publiczne, tj. mają wpływ na sferę publiczną (vide: wyrok NSA z dnia 25 lutego 2025 r., III OSK 7482/21; CBOSA).

Wychodząc z powyższych ustaleń należało przyjąć, że przedstawienie informacji publicznej innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, nieadekwatnej do treści wniosku, niepełnej (częściowej), co ma miejsce w realiach rozpatrywanej sprawy, czyni w pełni zasadnym zarzut bezczynności organu.

14-dniowy termin, przewidziany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., liczony od dnia złożenia wniosku, w trakcie którego organ powinien udostępnić informację publiczną bądź też ustosunkować się do wniosku w prawem przewidzianym trybie, biegł od 9 października 2025 r. do 23 października 2025 r. W tym terminie organ pismem z dnia 22 października 2025 r. ustosunkował się częściowo do wniosku skarżącego, udzielając mu informacji niepełnej. Z tego też względu skarżący wywiódł skargę do tutejszego Sądu. W dacie wniesienia skargi, co jest kwestią niesporną, organ pozostawał w bezczynności.

Skoro wniosek skarżącego nie został rozpatrzony w pełnym zakresie, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Prezydenta Miasta [...] do rozpatrzenia wniosku P. J. z dnia 8 października 2025 r. w pełnym zakresie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku, o czym orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

W punkcie 2 sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., stwierdził, że Prezydent Miasta [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Zauważyć bowiem należy, że w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt: II OSK 468/13, dostępne pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do przypisania takich cech działaniom organu. Także z tych względów Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi wnioskowanej przez skarżącego grzywny i wychodząc z powyższych ustaleń skargę oddalił w tym zakresie, o czym orzekł w punkcie 3 sentencji wyroku.

W kwestii zwrotu kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł w punkcie 4 sentencji wyroku, mając na względzie dyspozycję art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzona na rzecz skarżącego kwota obejmuje zwrot wpisu od skargi.

ał