Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 25 października 2018 r., nr [...].

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. D. (zwanego dalej: "skarżącym") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z 15 marca 2019 r., nr [...], wydana w przedmiocie udzielenia A S.A. w [...] (zwanej dalej A) zezwolenia na usunięcie 16 drzew rosnących przy linii kolejowej nr [...] relacji [...] – [...], na terenie działki nr a, k.m.[...], obręb [...], stanowiącej współwłasność skarżącego.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 6 marca 2017 r. A wystąpiła do Prezydenta Miasta Opola o wydanie zezwolenia na usunięcie 12 sztuk drzew rosnących przy linii kolejowej nr [...] relacji [...] – [...], na odcinku leżącym na terenie miasta [...] oraz 71 sztuk drzew rosnących przy linii kolejowej nr [...] relacji [...] – [...], według sporządzonego wykazu, tj. załącznika nr 1 i nr 2 do złożonego wniosku. We wniosku A wskazało, że drzewa zgłoszone do usunięcia rosną w odległości mniejszej niż 15 m od osi skrajnego toru kolejowego, co jest niezgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie budowli i budynków, drzew lub krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót zmiennych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U z 2004 r., poz. 1227) zwanego dalej rozporządzeniem. Powołując art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1727), zwanej dalej ustawą wyjaśniło, że usytuowanie drzew i krzewów w odległości mniejszej niż 15 m powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu kolejowego i wskazało, że wnioskowane usunięcie drzew jest związane z utrzymaniem i bieżącą eksploatacją linii kolejowej, w tym zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu kolejowego, a planowany czas usunięcia drzew to okres 5 lat od uzyskania decyzji ostatecznej o ich usunięciu.

Organ pierwszej instancji ustalił, że działka nr a k.m.[...], obręb [...], na której rośnie 16 drzew wskazanych we wniosku, stanowi własność M. D. i A. D. (zwanych dalej również współwłaścicielami/właścicielami nieruchomości). Wobec tego, pismem z dnia z dnia 17 maja 2017 r. powiadomił współwłaścicieli nieruchomości o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji, jak również o wyznaczonych na dzień 29 maja 2017 r. oględzinach działki.

W oględzinach przeprowadzonych 29 maja 2017 r. uczestniczył m.in. skarżący. W ich trakcie, Komisja zieleni, działająca jako organ doradczy Prezydenta Miasta Opola, dokonała weryfikacji wniosku pod względem lokalizacji drzew, odległości ich występowania od osi skrajnego toru, ustalenia gatunków drzew oraz wielkości ich obwodów. Dane przedstawione we wniosku były zgodne z ustaleniami dokonanymi w trakcie oględzin, z tym, że jedno drzewo określono błędnie we wniosku, jako robinia akacjowa, w sytuacji gdy faktycznie jest to wierzba iwa. Natomiast dwie sztuki robinii akacjowej okazały się w rzeczywistości drzewami dwupiennymi. Nadto ustalono brak jednego drzewa gatunku dąb szypułkowy. Komisja ustaliła, że wszystkie drzewa, będące przedmiotem postępowania rosną w odległości do 15 metrów od osi skrajnego toru. Linia kolejowa przebiega po nasypie, który znajduje się o 2,5 m wyżej niż teren działki, z którego wyrastają drzewa.

Pismem z dnia 13 lipca 2017 r. organ przedstawił stronom postępowania protokół z oględzin, poinformował o ustaleniach i prawie do złożenia uwag w terminie 14 dni.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 10 sierpnia 2017 r. właściciele nieruchomości wnieśli uwagi. Domagając się oddalenia wniosku A podkreślili, że ustawa wyraźnie określa przesłanki wycięcia drzew, które nie zostały spełnione, gdyż drzewa rosnące na ich działce nie utrudniają widoczności sygnałów, nie powodują utrudnień w funkcjonowaniu i eksploatacji urządzeń kolejowych, oraz nie powodują zasp śnieżnych. Ponadto, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r., jako akt wykonawczy niższego rzędu nie może być traktowane jako wytyczne i zalecenia. Nie mówi też ono nic o drzewach i krzewach już rosnących. Zaznaczyli, że przedmiotowe drzewa zostały posadzone przez wejściem w życie stosowanych ustawy i rozporządzenia. Wskazali na możliwość przycinania drzew, jak również podnieśli, że w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości nie ma wpisanej żadnej służebności na rzecz A. Z uwagi na powyższe, właściciele działki uznali planowaną wycinkę za niedozwoloną ingerencję w prywatną własność.

Organ odniósł się do argumentów właścicieli nieruchomości w piśmie z dnia 24 października 2017 r. wskazując, że drzewa rosną w odległości mniejszej niż 15 m od skrajnego toru i naruszają minimalne odległości, które zostały uznane za stwarzające niedopuszczalne ryzyko dla bezpieczeństwa ruchu kolejowego lub prawidłowości eksploatacji urządzeń kolejowych. W takiej sytuacji, samo usytuowanie drzew w odległości mniejszej niż minimalna przesądza o wydaniu decyzji o ich usunięciu. Nadto organ poinformował o zasadach dopuszczenia odstępstwa od odległości i warunków usytuowania drzew i krzewów, wynikających z art. 57a ustawy wskazując, że postępowanie w tym przedmiocie może być wszczęte na wniosek właścicieli nieruchomości.

Odpowiednio w pismach z dnia 20 i 26 listopada 2017 r., A. D. i M. D. podtrzymali swoje stanowisko, wnosząc o oddalenie wniosku A.

Decyzją z dnia 25 października 2018 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola orzekł o usunięciu 16 sztuk drzew rosnących na terenie działki nr a, k.m.[...], obręb [...], przy linii kolejowej nr [...] relacji [...] – [...] – szczegółowo opisanych w tabeli będącej elementem rozstrzygnięcia decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ szczegółowo opisał przebieg postępowania i stwierdził, że z uwagi na wiek linii kolejowej nr [...], która została wybudowana w 1845 r., tj. 172 lat temu oraz wiek drzew, który wynosi od kilku do kilkudziesięciu lat, nie ma podstaw do zawarcia ze skarżącymi umowy ustalającej wartość odszkodowania. Zgodnie bowiem z art. 56 ust. 4 pkt 1 ustawy, odszkodowanie nie przysługuje, jeżeli posadzenie drzew lub krzewów nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej z naruszeniem przepisów ustawy. Następnie, wskazując jako podstawę prawna rozstrzygnięcia art. 56 ustawy oraz powodując się na unormowania wynikające z art. 53 ust. 1 ustawy i § 1 rozporządzenia uznał, że na podstawie zebranego materiału dowodowego, w tym głównie ustaleń z przeprowadzonych oględzin potwierdzono, że wszystkie drzewa będące przedmiotem wniosku A rosną w odległości mniejszej niż 15 m od osi skrajnego toru kolejowego. Takie drzewa należy uznać za utrudniające widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych oraz zagrażające trakcjom kolejowym w sytuacji ich obalenia się, wobec czego orzeczono o ich usunięciu. Organ podkreślił przy tym, że usunięcie drzew zaleca się przeprowadzić poza okresem lęgowym ptaków, tj. poza okresem od dnia 1 marca do dnia 15 października.

Od powyższej decyzji właściciele nieruchomości wnieśli osobno odwołania.

Nie zgadzając się z argumentacją organu M. D. zakwestionowała stanowisko, że powołane przepisy bezwzględnie nakazują wycinkę wszystkich drzew i krzewów będących w odległości od 15 m od osi toru. Powołując się na dopuszczalność odstępstwa uregulowaną w art. 57a ustawy podniosła, że podczas oględzin nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa oraz utrudnień stwarzanych przez przedmiotowe drzewa, wobec czego zostały spełnione podstawowe przesłanki zastosowania w sprawie odstępstwa od odległości usytuowania drzew. Ponadto z danych zgromadzonych podczas oględzin wynika, że niemal wszystkie drzewa stanowią drzewostan, który bez uszczerbku można dowolnie przycinać i formować tak, aby ich korony nie wpływały na jakiekolwiek utrudnienia w obrębie linii kolejowej. Odwołująca podkreśliła również, że przedmiotowe drzewa stanowią pas zieleni pełniący funkcję osłony i ochrony akustycznej, mający na celu zminimalizowanie negatywnych skutków bezpośredniego sąsiedztwa z torami kolejowymi. Wskazując, że w księgach wieczystych nie została wpisana żadna służebność na rzecz A zasugerowała również, że konieczność wycinki drzew może wynikać z lobbystycznych nacisków A związanych z planowaną modernizacją linii kolejowej, w ramach której będą prowadzone remonty oraz nowe inwestycje na terenach sąsiednich. Z uwagi na wskazane okoliczności odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wyrażenie zgody na odstąpienie od wycinki drzew.

A. D., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji podniósł, że decyzja został wydana bez przeprowadzenia wymaganego prawem postępowania, wbrew stanowi faktycznemu. Wskazał, że kierowana do niego dotychczas korespondencja dotyczyła linii kolejowej nr [...] relacji [...] – [...], co stanowi niedopuszczalne rozszerzenie zakresu postępowania. Ponadto, wbrew Konstytucji decyzja ingeruje w prawo własności bez przyznania stosownego odszkodowania, bez przeprowadzenia dowodu, że takie działanie jest niezbędne, a stan ilościowy i gatunkowy drzew odbiega od stanu faktycznego. W decyzji jest mowa o drzewach, które utrudniają widoczność sygnałów i pociągów oraz eksploatację urządzeń kolejowych, podczas gdy nic takiego nie zostało stwierdzone, a tym bardziej udowodnione. Mylenie drzew, ich lokalizacji oraz linii kolejowych świadczy, że urząd podszedł czysto formalnie, uznając bezkrytycznie i bez weryfikacji wnioski A za zasadne, w istocie nie przeprowadzając faktycznego postępowania w sprawie. Co więcej, organ niewłaściwie zastosował przepisy rozporządzenia nadając im rangę wyższą od zapisów ustawy.

Zaskarżoną decyzją z 15 marca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i rozstrzygając sprawę zezwoliło A na usunięcie 16 sztuk drzew rosnących na terenie działki nr a, k.m.[...], obręb [...], przy linii kolejowej nr [...] relacji [...] – [...] – szczegółowo opisanych w tabeli będącej elementem rozstrzygnięcia decyzji oraz ustaliło termin usunięcia drzew do dnia 15 marca 2024 r. W uzasadnianiu, na podstawie art. 83f ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody Kolegium wywodziło, że do usunięcia drzew utrudniających widoczność sygnalizatorów i pociągów, a także eksploatację urządzeń kolejowych, nie znajduje zastosowania art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, lecz art. 56 ustawy o transporcie kolejowym. Nie ma natomiast przeszkód do zastosowania w tym postępowaniu odpowiednich przepisów ustawy o ochronie przyrody - w zakresie, w jakim brak jest stosownych regulacji szczegółowych w ustawie o transporcie kolejowym, w tym art. 83d – określającego treść zezwolenia oraz art. 83c ust. 1 ustawy o ochronie przyrody – dotyczącego przeprowadzenia przed wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu oględzin w zakresie występowania w ich obrębie gatunków chronionych. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy ustawowe oraz rozporządzenia określające minimalne odległości stanowią konkretyzację zasady z art. 53 ust. 1 ustawy, będąc wyrazem oceny prawodawcy, że niezależnie od cech danego stanu faktycznego przekroczenie określonej odległości minimalnej od osi skrajnego toru, stwarza fikcję prawną zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego lub prawidłowości eksploatacji urządzeń kolejowych. Minimalne odległości dla drzew i krzewów wynikają z § 1 rozporządzenia wydanego na podstawie art. 54 ustawy i nie mogą być mniejsze niż 15 m od osi skrajnego toru kolejowego. W razie stwierdzenia, że doszło do ich przekroczenia obowiązkiem zarządcy kolejowego jest wystąpienie do właściwego organu o wydanie decyzji o usunięciu drzew lub krzewów nieprawidłowo usytuowanych. W takiej sytuacji organ wydający decyzję o usunięciu drzew na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy nie musi dokonywać ustaleń, że takie położenie drzew lub krzewów utrudnia widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powoduje zaspy śnieżne. Powinność taka powstaje dopiero, gdy wnioskowane do usunięcia drzewa położone są w odległości większej niż 15 metrów od osi skrajnego toru kolejowego. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podkreślił, że dla zastosowania odstępstwa z art. 57a ustawy muszą wystąpić w sprawie szczególne okoliczności, a nadto udzielone odstępstwo nie może powodować zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego. W sytuacji, gdy drzewa usytuowane są w odległości do 15 m od skrajnego toru, podmiot zainteresowany może ubiegać się wyłącznie o wydanie odstępstwa w trybie i na zasadach określonych w ustawie. Odwołujący, pomimo pouczenia, nie złożyli wniosku o wszczęcie postępowania na podstawie art. 57a ustawy, zaś przesłanki związane z udzieleniem odstępstwa nie podlegają ocenie merytorycznej. Postępowanie w tym przedmiocie nie zostało bowiem wszczęte i nie wydano aktu administracyjnego będącego przedmiotem kontroli instancyjnej. Zaznaczając, że powołane w odwołaniu argumenty związane z wygodą użytkowania nieruchomości, jej estetyką czy wartością co do zasady nie stanowią szczególnie uzasadnionych okoliczności mogących stanowić podstawę do odstąpienia od ww. nakazów. Jako nieuzasadniony Kolegium uznało również zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów rozporządzenia podkreślając, że przepisy rozporządzenia są przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a organy administracji nie są uprawnione do kontroli ich zgodności z aktami wyższego rzędu. W kwestii zarzutu błędnego oznaczenia numeru linii kolejowej wskazało, że również ten zarzut nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy, albowiem w sprawie dokonano oględzin właściwej nieruchomości posługując się jej poprawnym oznaczeniem geodezyjnym wskazanym we wniosku i dokonano weryfikacji danych podanych we wniosku A. Uznając, że ustalenia w zakresie określenia gatunków drzew oraz ich usytuowania względem osi skrajnego toru zostały dokonane w sposób prawidłowy i są wystarczające do merytorycznego rozpatrzenia sprawy Kolegium stwierdziło, że drzewa objęte postępowaniem usytuowane są niezgodnie z rozporządzeniem, co obliguje do wydania przedmiotowego zezwolenia. Podniosło również Kolegium, że rozstrzygnięcie w zakresie terminu usunięcia drzewa jest obligatoryjnym elementem zezwolenia na usunięcie drzew (art. 83d pkt 7 ustawy o ochronie przyrody). Z uwagi na brak wskazania terminu w decyzji organu pierwszej instancji, dokonano stosownej korekty tego rozstrzygnięcia. Zwracając uwagę na uregulowania rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 6 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. z 2016 r. poz. 2183) i wprowadzone tam zakazy niszczenia, usuwania lub uszkadzania gniazd w tzw. okresie lęgowym Kolegium wyjaśniło, że wskazany termin jest terminem maksymalnym, a termin ten jest zgodny z wnioskiem strony. Odnosząc się z kolei do kwestii odszkodowania wywiodło, że postępowanie to jest odrębne od postępowania w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew. Tym samym zasadność przyznania lub odmowy przyznania odszkodowania za usuwane drzewo nie jest przedmiotem postępowania o wydanie zezwolenia na jego usunięcie, a rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie jest (właściwie nie może być) niezbędnym elementem orzeczenia na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy. Szczegółowe kwestie związane z ustaleniem odszkodowania nie były przedmiotem postępowania, wobec czego zajęcie stanowiska w tym zakresie na obecnym etapie byłoby przedwczesne i nieuprawnione.

Zaskarżając powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, skarżący wniósł o jej uchylenie i zasądzenia kosztów postępowania. Wskazał, że błędne oznaczenie linii kolejowej, przy której znajduje się jego nieruchomość świadczy o błędnym oznaczeniu przedmiotu postępowania. Zaznaczył również, że strona wnioskującą o wycięcie drzew nie podjęła jakichkolwiek prób zawarcia umowy dotyczącej odszkodowania, wobec czego pominięcie tej kwestii w zaskarżonej decyzji prowadzi do pozbawienia prawa do odszkodowania, gdyż po wycięciu drzew sprawa ta będzie bezprzedmiotowa. Wytypowane do wycięcia drzewa są starsze od stosowanego rozporządzenia i ustawy, a organy nie wskazały dowodu oraz podstawy prawnej twierdzenia, że posadzono je niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie, gdy rozpoczęły wzrost. Ponadto, w sposób niedopuszczalny powołują się na przepisy rozporządzenia podczas, gdy w pierwszej kolejności powinny stosować ustawę. Nie uwzględniły też organy, że w trakcie oględzin nie stwierdzono, aby przedmiotowe drzewa utrudniały widoczność sygnałów, powodowały utrudnienia w funkcjonowaniu i eksploatacji urządzeń kolejowych lub powodowały zaspy śnieżne. Z kolei uzależnianie zastosowania odstępstwa, o którym mowa w art. 57a ustawy od zgody zarządcy podważa całkowicie sens istnienia tej regulacji.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Pismem z dnia 24 lipca 2020 r. swoje stanowisko w sprawie zgłosiły A, które jako uczestnik postępowania podzielił stanowisko organu i wniosły o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, z póżn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Dokonując oceny legalności, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Bierze zatem z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w tak ustalonych graniach, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także – z mocy art. 135 P.p.s.a – poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., wobec czego wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych względów niż wskazano w jej zarzutach.

Uzasadniając tak dokonaną ocenę w pierwszej kolejności należy wskazać, że zdaniem Sądu, w zaskarżonej decyzji dokonano prawidłowej wykładni oraz prawidłowo do ustalonego stanu faktycznego zastosowano przepisy art. 53 i art. 56 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2117, z późn. zm.) zwanej nadal ustawą oraz § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie budowli i budynków, drzew lub krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót zmiennych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U z 2014 r., poz. 1227 z późn. zm.), zwanego nadal rozporządzeniem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Wyjaśnić należy, że drzewa i krzewy – jako elementy składowe środowiska – podlegają ochronie na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 1614), który stanowi o konieczności uzyskania zezwolenia na ich usunięcie. Zgodnie jednak z art. 83f ust. 1 pkt 8 tej ustawy przepisów art. 83 ust. 1 nie stosuje się do drzew lub krzewów, które utrudniają widoczność sygnalizatorów i pociągów, a także utrudniają eksploatację urządzeń kolejowych albo powodują tworzenie na torowiskach zasp śnieżnych, usuwanych na podstawie decyzji właściwego organu. Do takich drzew lub krzewów znajduje zastosowanie art. 56 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym stanowiący, że w razie potrzeby usunięcia drzew lub krzewów utrudniających widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powodujących zaspy śnieżne, starosta, na wniosek zarządcy, wydaje decyzję o usunięciu drzew lub krzewów. Decyzję wykonuje zarządca.

Zwrócić należy uwagę, że przedmiotem przepisów art. 83 i następnych ustawy o ochronie przyrody jest ochrona drzew, a przedmiotem ochrony wynikającej z art. 56 ustawy o transporcie kolejowym jest bezpieczeństwo. Na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy decyzja o usunięciu drzew wydawana jest w celu wyeliminowania zagrożenia, jakie w ruchu kolejowym mogą powodować drzewa i krzewy. Inicjatorem tego postępowania jest zarządca infrastruktury kolejowej, który jest odpowiedzialny za zarządzenie infrastrukturą kolejową i utrzymanie jej w stanie umożliwiającym bezpieczne funkcjonowanie.

Zgodnie z treścią art. 53 ust. 1 ustawy, zasadą w obszarze kolejowym jest usytuowanie budowli, budynków, drzew i krzewów oraz wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych, bocznic kolejowych i przejazdów kolejowych w takich odległościach, które nie zakłócają eksploatacji oraz działania urządzeń związanych z prowadzeniem ruchu kolejowego oraz w sposób niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego. W art. 54 ustawy zawarto upoważnienie do określenia, w drodze rozporządzenia, między innymi wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów w sąsiedztwie linii kolejowej. Na jego podstawie wydane zostało rozporządzenie, które w § 1 ustalało zasadę, że na gruntach położonych w sąsiedztwie linii kolejowej drzewa i krzewy mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 15 m od osi skrajnego toru kolejowego. Podkreślić trzeba, że regulacja ta nie pozostawia wątpliwości co do tego, że usytuowanie drzew i krzewów w odległości mniejszej niż 15 m od osi skrajnego toru nie jest prawnie dopuszczalne. Zapis ten dotyczy przy tym zarówno drzew istniejących, jak i ewentualnych, nowych nasadzeń. W pierwszym przypadku oznacza on obowiązek usunięcia takich drzew, a w drugim zakaz ich sadzenia (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1613/13 i z dnia 14 marca 20147 r., sygn. akt II SA/Kr 1640/13; wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dostrzec również należy, że określając minimalne odległości od obszaru kolejowego, przepis § 1 rozporządzenia konkretyzuje zasadę z art. 53 ust. 1 ustawy i jest wyrazem oceny prawodawcy, że niezależnie od cech danego stan faktycznego przekroczenie określonej odległości minimalnej od osi skrajnego toru lub granic obszaru kolejowego stwarza niedopuszczalne i nieuzasadnione ryzyko z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego lub prawidłowości eksploatacji urządzeń kolejowych. Powyższe nie wyklucza mozliwości uznania, że także odległości większe niż minimalne mogą w określonych okolicznościach uzasadniać konieczność zmiany usytuowania obiektów, jeśli ich usytuowanie zgodnie z zasadą z art. 53 ust. 1 ustawy zakłóca eksploatację lub działanie urządzeń związanych z prowadzeniem ruchu kolejowego lub powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu kolejowego (por. wyroki: WSA w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 571/16, WSA w Olsztynie z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1358/16 i WSA we Wrocławiu z dnia 21 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 137/19).

W konsekwencji, dokonując wykładni przepisów § 1 rozporządzenia oraz art. 53 i art. 56 ust.1 ustawy podzielić należy pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowym, że o ile treść art. 56 ust. 1 ustawy odwołuje się do przesłanek, które wydają się abstrahować od kryterium odległości drzew lub krzewów względem obszaru kolejowego (przesłanki: "utrudnienia widoczności" lub "powodowania zasp śnieżnych"), to jednak nie należy zapominać, że zakres zastosowania przepisu art. 56 ust. 1 ustawy jest szerszy. Obejmuje on bowiem nie tylko sytuacje, w których drzewa lub krzewy znajdują się w odległościach większych niż odległości minimalne i usytuowanych w takim sposób, że utrudniają one widoczność lub powodują zaspy śnieżne, lecz także sytuacje, w których naruszono odległości minimalne usytuowania, które prawodawca uznał a priori za stwarzające niedopuszczalne ryzyko dla bezpieczeństwa ruchu kolejowego lub prawidłowości eksploatacji urządzeń kolejowych. Hipoteza normy prawnej zawartej w przepisie art. 56 ust.1 ustawy obejmuje dwie grupy stanów faktycznych: jedną – w której drzewa i krzewy usytuowane są w odległości mniejszej lub równej 15 m od osi skrajnego toru kolejowego oraz drugą – w której drzewa i krzewy usytuowane są w odległości większej niż 15 m od osi skrajnego toru kolejowego. W sytuacji, gdy drzewa i krzewy rosnące w sąsiedztwie linii kolejowej usytuowane są w odległości mniejszej lub równej 15 m od osi skrajnego toru kolejowego, wobec wprowadzenia fikcji prawnej, że takie ich usytuowanie powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu kolejowego, organ wydający decyzję o usunięciu drzew na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy nie musi dokonywać ustaleń, że takie usytuowanie drzew lub krzewów utrudnia widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powoduje zaspy śnieżne. Utrudnienie takie wynika bowiem bezpośrednio z naruszenia § 1 rozporządzenia i nie wymaga dowodzenia. Powinność taka powstaje dopiero w takim przypadku, gdy wnioskowane do usunięcia drzewa położone są w odległości większej niż 15 m od osi skrajnego toru kolejowego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1747/19 oraz wyżej powołane wyroki i wskazane w nich orzecznictwo).

Podsumowując powyższe, prawidłowo w niniejszej sprawie organy uznały, że naruszenie minimalnej odległości usytuowania drzew lub krzewów powoduje, że organ nie jest już zobowiązany do badania czy tego rodzaju nielegalne usytuowanie utrudnia widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powoduje zaspy śnieżne. Nie jest on również zobowiązany do dalszego badania, czy tak posadzone drzewa lub krzewy zagrażają bezpieczeństwu ruchu kolejowego lub prawidłowości eksploatacji urządzeń kolejowych. W tym zakresie oceny dokonał bowiem już sam prawodawca, statuując odpowiednie przepisy o minimalnych odległościach usytuowania drzew i krzewów w sąsiedztwie linii kolejowej.

W niniejszej sprawie z wnioskiem o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew na nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącego wystąpiły A, działające jako zarządca. Z wniosku tego, jak również z oględzin dokonanych w toku postępowania, bezspornie wynika, że drzewa objęte zaskarżonym zezwoleniem na usunięcie zlokalizowane są w odległości mniejszej niż 15 m od osi skrajnego toru kolejowego. Okoliczności tej nie kwestionuje zresztą także sam skarżący. W konsekwencji, ze względu na naruszenie wymogu wynikającego z § 1 rozporządzenia, nie było więc podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia, czy drzewa te utrudniają widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powodują zaspy śnieżne. Samo potwierdzenie faktu naruszenia wymogu z § 1 rozporządzenia było wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy. Uznając za bezzasadny zarzut skargi dotyczący prymatu przepisów ustawy nad rozporządzeniem podkreślić przy trzeba, że stosowane w sprawie rozporządzenie wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej, określonej w art. 54 ustawy, a przepis § 1 rozporządzenia, określający minimalną odległość od obszaru kolejowego, stanowi konkretyzację zasady z art. 53 ust. 1 ustawy. To powoduje, że znajdowało ono zastosowanie w sprawie.

W odniesieniu do zarzutu skargi dotyczącego wieku spornych drzew wskazać ponadto należy, że decyzję w trybie art. 56 ust. 1 ustawy wydaje się niezależnie od wieku drzew. Wiek drzewa jest cechą prawnie nieistotną dla powstania zagrożenia dla ruchu kolejowego, a celem decyzji z art. 56 ust. 1 ustawy jest wyeliminowanie zagrożenia, jakie w ruchu kolejowym mogą powodować drzewa i krzewy. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy była zatem okoliczność, że sporne drzewa zostały posadzone na działce skarżącego przed wejściem w życie przepisów stanowiących podstawę podjętego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu, nie są również zasadne zarzuty skargi dotyczące wydania decyzji w innym przedmiocie niż postępowanie, w którym została wydana oraz braku ustalenia w zaskarżonej decyzji odszkodowania za usunięcie drzew i krzewów objętych decyzją.

Dostrzec należy, że wniosek A, na podstawie którego wszczęto postępowanie dotyczył drzew rosnących zarówno wzdłuż linii kolejowej nr [...], jak i linii kolejowej nr [...]. W załączonym wykazie, prawidłowo oznaczono drzewa znajdujące się na działce skarżącego (nr a), jako rosnące wzdłuż linii kolejowej nr [...], relacji [...] – [...], na odcinku Gminy [...]. Rozstrzygnięcie wydanych w sprawie decyzji również prawidłowo odnosiło się do terenu działki skarżącego wzdłuż linii nr [...]. Nie można zatem uznać, aby samo błędne oznaczanie linii kolejowej jako nr [...] w pismach kierowanych do skarżącego w toku postępowania mogło mieć jakiś wpływ na wynik sprawy. Wszystkie one prawidłowo wskazywały bowiem oznaczenie geodezyjne działki skarżącego objętej postępowaniem, a na działce tej dokonano oględzin z udziałem skarżącego. Skarżący wiedział zatem, jakiej nieruchomości dotyczyło przedmiotowe postępowanie, którego zakres był zgodny z wnioskiem A.

W kwestii odszkodowania, zdaniem Sądu, zgodzić należy się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że nie mieściło się ono w granicach niniejszej sprawy. Rację ma Kolegium twierdząc, że postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania, o którym mowa w art. 56 ust. 3 i ust. 4 ustawy, jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie jest elementem decyzji podejmowanej na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy. Powyższe wynika z art. 56 ust. 2 ustawy, który wskazuje, że ustalenie rzeczonego odszkodowania następuje w drodze umowy i dopiero w przypadku jej braku ustala je starosta. Stąd też, kwestia przyznania skarżącemu odszkodowania nie mogła być przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie.

Także oceniając legalność zaskarżonej decyzji w części dotyczącej wykładni art. 57a ustawy, zdaniem Sądu brak jest podstaw do kwestionowania stanowiska organów wyrażonego w tym zakresie.

Sąd podziela pogląd, że regulacja art. 57a ust. 1 ustawy, dopuszczająca w szczególnie uzasadnionych przypadkach wyrażenie zgody na odstępstwo od odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 54 ustawy, a więc także od odległości z § 1 rozporządzenia, ma charakter wyjątkowy i z tego względu podlega wykładni ścisłej. Wykładnia językowa i funkcjonalna przepisów art. 53 ust. 1, art. 54, art. 57 ust. 1, art. 57a ust. 1 ustawy uzasadnia wniosek, że ustawodawca kładzie nacisk na zapewnienie bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Odstępstwo od odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów jest bowiem możliwe tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego ani zakłócać działania urządzeń służących do prowadzenia tego ruchu (art. 57a ust.1 ustawy). Niewątpliwie zwrot "w przypadkach szczególnie uzasadnionych" jest zwrotem o charakterze nieostrym i jego zakres zastosowania jest możliwy do wypełnienia tylko w konkretnym stanie faktycznym (ad casum). Argument w postaci ochrony jaką zapewniają drzewa przed hałasem przejeżdżających pociągów nie stanowi jednak "przypadku szczególnie uzasadnionego" w rozumieniu art. 57a ust. 1 ustawy. Jednocześnie, zgodnie z art. 57a ust. 2 ustawy, zgoda na odstępstwo wymaga uzgodnienia z zarządcą. Uzgodnienie to jest konieczne z uwagi na przesłankę odstępstwa, jaką jest brak zagrożenia dla bezpieczeństwa prowadzenia ruchu kolejowego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 861/18).

W niniejszej sprawie, jak słusznie dostrzeżono w zaskarżonej decyzji. Przesłanki z art. 57a ust. 1 ustawy nie podlegały jednak ocenie merytorycznej z uwagi na brak złożenia przez właścicieli nieruchomości wniosku o wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Dostrzec trzeba, że w piśmie z dnia 24 października 2017 r., dokładnie wyjaśniającym warunki i zasady odstępstwa uregulowanego w art. 57a ustawy, organ pierwszej instancji poinformował skarżącego oraz M. D. o tym, że postępowanie w tym przedmiocie wszczynane jest na wniosek właściciela nieruchomości. Organ jednoznacznie wskazał, że w niniejszej sprawie istnieje możliwość uzyskania odstępstwa od konieczności usunięcia drzew wyrastających na działce w bezpośrednim sąsiedztwie linii kolejowej, po przeprowadzeniu opisanego postępowania, wszczętego na ich wniosek, jak również zwrócił się z prośba o zajęcie przez nich stanowiska w terminie 7 dni. Pomimo to, ani skarżący, ani M. D., nie złożyli wniosku o wszczęcie takiego postępowania. W szczególności nie wyrazili woli zastosowania odstępstwa w swych pismach z dnia 20 i 26 listopada 2017 r. Co więcej skarżący nie podał również konkretnie żadnych szczególnych okoliczności uzasadniających zastosowanie art. 57a ustawy, które podlegałyby rozważeniu przez organy. Nie było zatem podstaw do dokonania ustaleń co do zastosowania w niniejszej sprawie wskazanego przepisu.

Mając na uwadze powyższe, co do zasady, udzielenie w niniejszej sprawie zezwolenia na usunięcie drzew rosnących na terenie działki nr a, stanowiącej współwłasność skarżącego, należy uznać za uzasadnione. Jednakże – zdaniem Sądu – podejmując rozstrzygnięcie, stosownie do wymogów wynikających z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czewrca 19860 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2020 r. poz.256), zwanej dalej "k.p.a.", organy nie wyjaśniły i nie uzasadniły w sposób wystarczający kwestii związanej z wyznaczeniem terminu usunięcia drzew

Dostrzec trzeba, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przyjął, że w odniesieniu do treści zezwolenia na usunięcie drzew, wydawanego na podstawie art. 56 ustawy, odpowiednie zastosowanie znajduje art. 83d ustawy o ochronie przyrody określający jakie elementy powinno zawierać zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów. Prawidłowo uznając na tej podstawie za obligatoryjny element rozstrzygnięcia określenie terminu usunięcia drzew, który został wskazany jako część składowa zezwolenia w art. 83d ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, w pkt 2 sentencji decyzji ustalił taki termin. W uzasadnieniu decyzji pominął jednak całkowicie tę część rozstrzygnięcia i nie wyjaśnił podstaw ustalenia terminu, w tym przede wszystkim tego, dlaczego ustalił termin tak długi, bo do dnia 15 marca 2024 r., tj. aż 5-letni. Powyższe ma istotne znaczenie zważywszy na to, że organ pierwszej instancji rozpoznając sprawę całkowicie pominął tę część rozstrzygnięcia i w ogóle nie określił terminu usunięcia drzew. W uzasadnieniu wskazał jedynie, że usunięcie drzew zaleca się przeprowadzić poza okresem lęgowym ptaków, tj. poza okresem od dnia 1 marca do 15 października.

W ocenie Sądu, takie działanie organów stanowiło o istotnym naruszeniu wskazanych powyżej przepisów postępowania. Świadczy ono o braku rozważenia istotnej kwestii, jaką z punktu widzenia bezpieczeństwa obrotu prawnego jest precyzyjne określenie przyznawanych w decyzji uprawnień lub nakładanych obowiązków.

W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Z kolei ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach – wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a. – i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji, gdyż w tym zakresie wymykają się one spod kontroli. Tylko postępowanie przeprowadzone w opisany wyżej sposób stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.). W myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 k.p.a., organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, co wyraża się w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 § 1 k.p.a., doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i powinno służyć przekonaniu strony do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy.

Zaznaczyć w tym miejscu przyjdzie, że w piśmiennictwie podkreśla się, że organ określając termin wykonania nakazu powinien uwzględnić realia konkretnej sprawy i wyznaczyć stosowny termin wykonania nałożonych obowiązków (por. A. Despot-Mładanowicz [w:] A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012, wyd. 1, s. 598). W kontekście tego poglądu stwierdzić trzeba, że w przypadku zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów wydawanego na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy, organy określając termin jego realizacji niewątpliwie winny wyważyć interes wnioskodawcy, jak również interes publiczny przemawiający za zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu kolejowego oraz interes właścicieli nieruchomości objętej zezwoleniem – związany z gwarancją stanu pewności, co do przewidywalnego terminu realizacji zezwolenia. Pośrednio obliguje do tego także art. 7 k.p.a., z którego wynika obowiązek uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy administracji nie sprostały powyższym obowiązkom, naruszając omówione przepisy postępowania w zakresie wyznaczenia terminu usunięcia drzew. W tym zakresie organ pierwszej instancji nie podjął w ogóle rozstrzygnięcia – przez co nie rozpoznał sprawy w całości, a organ odwoławczy choć takie rozstrzygnięcie zawarł w decyzji, to w ogóle nie uzasadnił swojego stanowiska. W szczególności nie wyjaśnił, poza lakonicznym stwierdzeniem, ze jest on zgodny z wnioskiem, podstaw ustalenia tak długiego, bo 5-letniego terminu. Tymczasem, nawet jeśli taki termin został wskazany we wniosku A, to obowiązkiem organu było rozważenie w tym zakresie interesów wszystkich stron postępowania, tj. także właścicieli nieruchomości. Niezbędnym było, dla wykazania przeprowadzonego procesu dedukcji i dania mu wyrazu w sporządzonym uzasadnieniu wyjaśnienie, dlaczego uwzględniono wskazany przez A termin i dopuszczono do istnienia tak długiego stanu niepewności dla właścicieli nieruchomości, a także możliwości występowania tak długiego zagrożenia dla bezpieczeństwa funkcjonowania ruchu kolejowego. Nadto organy winny uwzględnić okoliczności związane z ochroną przyrody, takie jak wskazana w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji okoliczność dotycząca okresu lęgowego ptaków. Wszystkie te kwestie winny zostać ustalone, a następnie rozważone i wyjaśnione zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji w celu rozpoznania sprawy w sposób wyczerpujący i w tych samych granicach z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Brak dokonania takich ustaleń i oceny, która znalazłaby wyraz w uzasadnieniu, świadczy o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchyleniem kontrolowanych decyzji, gdyż mogącym mieć wpływ na treść zapadłych rozstrzygnięć.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. także utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, jako wydane z naruszeniem art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik spawy.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie podejmowania ponownych rozstrzygnięć.