Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia WSA del. Leszek Kamiński /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1888/06 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie

Wyrokiem z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1888/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez M. Z. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z [...]r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Burmistrz Miasta M. decyzją z dnia [...]r., ustalił warunki zabudowy działki nr [...] położonej w M/ przy ul. M. dla inwestycji polegającej na rozbudowie i adaptacji budynku byłej przychodni zdrowia [...] na potrzeby [...] w M. przy ul. [...].

Po rozpoznaniu odwołania M. Z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...]r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji, zostało dokonane stosowne uzgodnienie z Zarządem Województwa M. w W. w zakresie wpływu na drogę wojewódzką nr [...] i ruch kołowy, a nadto inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, nie można więc odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Skargę na tę decyzję wniosła M. Z., podnosząc, że jej działka jest zalewana wodami opadowymi z działki, na której znajduje się zabytkowy budynek przychodni. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu [...]r. pełnomocnik skarżącej sprecyzował zarzuty skargi podnosząc zarzut naruszenia przez organ art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 8 lutego 2007 r., uchylając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku obszernie zacytowano i omówiono przepisy prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie, nadto przepisy procedury administracyjnej, ze szczególnym uwzględnieniem skutków prawnych nieprawidłowo sformułowanego wniosku. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego do wniosku należało załączyć projekt urbanistyczny inwestycji uzupełniony stosownym opisem, gdyż charakterystyka urbanistyczna projektowanej inwestycji musi pozwalać na stwierdzenie, czy zamierzenie spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa, czyli czy można ją dostosować do parametrów, cech i wskaźników istniejącej już w danym miejscu zabudowy.

Na tle tak przeprowadzonej analizy prawnej Sąd Wojewódzki ocenił, że złożony przez inwestora wniosek był niekompletny przez co nie odpowiada przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie zamieszczono w nim danych charakteryzujących wpływ planowanej inwestycji na środowisko. Sąd Wojewódzki stwierdził, iż wymieniony w art. 52 ust. 2 pkt 2c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zespół danych charakteryzujący wpływ na środowisko planowanej inwestycji jest wprawdzie elementem fakultatywnym, lecz staje się on, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, obowiązkowy, w przypadku, gdy zamierzenie nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Brak rozważań organu dotyczących kwestii oddziaływania na środowisko nie pozwalał, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, podjąć decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż nie sposób odpowiedzieć na pytanie czy inwestycja jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa.

Nadto Sąd Wojewódzki uznał, że przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu nie spełnia warunków rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie zostały wyznaczone granice obszaru analizowanego, skutkiem czego wyniki przeprowadzonej analizy nie mogły stanowić podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy planowanej inwestycji.

W efekcie tych rozważań Sąd Wojewódzki doszedł do wniosku, że organy naruszyły prawo materialne i procesowe w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1/ art. 52 ust. 1 i 2 oraz art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

2/ art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

3/ art. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 3 pkt 39 ustawy Prawo ochrony środowiska

4/ § 1, 3 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

5/ art. 8, art. 12 § 1 k.p.a.

6/ art. 16 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia przez skład w którym zasiadał tylko 1 sędzia, a 2 jego członków nie było sędziami;

7/ art. 141 § 4 gdyż uzasadnienie wyroku ogranicza się do cytowania przepisów prawa, a ustalenia w nim zawarte pozostają w sprzeczności z materiałem dowodowym sprawy, a w skutku naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie że organy obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną analiza warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dokonana w postępowaniu organu I instancji została dokonana prawidłowo, w oparciu o prawidłowo sporządzony załącznik graficzny. Sąd dokonał błędnej interpretacji lub niewłaściwie zastosował § 3 i 9 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury, gdyż zdaniem Kolegium nie zostały one naruszone przez organy w postępowaniach. Ponadto Sąd naruszył art. 52 i 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 1 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury, twierdząc, że wnioskodawca powinien dołączyć do wniosku projekt urbanistyczny, mimo, że żaden przepis nie wymaga tego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono też, że Sąd nie wskazał, w jaki sposób adaptacja istniejącego budynku przychodni zdrowia [...] na potrzeby hospicjum połączona z jego rozbudową może oddziaływać na środowisko, w kontekście podnoszonego przez skarżącą oddziaływania zamierzonej inwestycji na jej nieruchomość skoro kwestionuje zalewanie wodami opadowymi jej budynku z powodu istniejącego budynku przychodni zdrowia. Zdaniem Kolegium taka ocena nie mieści się w rozumieniu ustawowego pojęcia oddziaływania na środowisko. Podniesiono też, że adaptacja i rozbudowa byłej przychodni nie prowadzi do zmiany aktualnego przeznaczenia budynku, gdyż hospicjum i przychodnia zdrowia są ujmowane jako usługi zdrowia. Skarżące Kolegium powołało się też na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 252/05, w którym stwierdzono, że organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, do którego należy wszechstronna ocena, czy projektowany obiekt odpowiada warunkom wynikającym z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych (LEX Nr 191978), czyli, zdaniem Kolegium, podnoszone przez Sąd ustalenia powinny zapaść na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył ,co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi, czyli wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną oparto na wymienionych wyżej podstawach, te zaś w znacznej części należało uznać za usprawiedliwione.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005/6/120).

Oceniając zarzuty skargi kasacyjnej w przedstawionej wyżej kolejności, wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej, uznać przede wszystkim należało, że postępowanie przeprowadzone przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie nie jest dotknięte wadą skutkującą jego nieważność. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał bowiem za usprawiedliwioną podstawy skargi zarzucającej obrazę art. 16 § 1 p.p.s.a. przez wydanie orzeczenia przez skład, w którym zasiadał tylko jeden sędzia, a dwóch jego członków nie było sędziami. Zarzut ten, sformułowany jako powodujący nieważność postępowania, oparty na twierdzeniu, iż prawidłowo powołany asesor nie jest sędzią w rozumieniu p.p.s.a., postawiony został jednak bez żadnego głębszego uzasadnienia, gdyż za takowe nie można poczytywać wskazania tylko na sprzeczność z przepisami rozdziału VIII Konstytucji RP.

Stosownie bowiem do art. 26 § 2 p.p.s.a. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego może, za zgodą Kolegium Sądu, powierzyć asesorowi pełnienie czynności sędziowskich w tym sądzie na czas określony, nieprzekraczający 5 lat. Powierzenie pełnienia czynności sędziowskich uprawnia asesora do orzekania zarówno na rozprawach, jak i na posiedzeniach niejawnych.

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stoi na stanowisku, że powierzenie pełnienia czynności sędziowskich uprawnia asesora do orzekania zarówno na rozprawach, jak i na posiedzeniach niejawnych. W zakresie powierzonych mu zadań asesor jest sędzią. Jeżeli zatem p.p.s.a. posługuje się pojęciem sędziego dla określenia składu Sądu w art. 16 § 2 i art. 120, to pojęcie to jest równoznaczne z pojęciem asesora, który z mocy aktu mianowania i powierzenia mu pełnienia czynności sędziowskich jest właśnie sędzią. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1341/05, podobnie też wyrok z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1447/07, których tezy Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnie orzekającym podziela uznając, iż nie ma dostatecznej podstawy do tego, aby wyroki z udziałem asesorów, którym powierzono pełnienie funkcji sędziego w sądzie administracyjnym podlegały unieważnieniu.

Do odmiennej konkluzji nie można też dojść po analizie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt SK 7/06, odnoszącego się do asesorów powołanych do pełnienia funkcji w sądach powszechnych. W tym przypadku Trybunał Konstytucyjny przesądził, że czynności asesorów sądowych, o których mowa w art. 135 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.), nie podlegają wzruszeniu na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji.

Nie znajdują też uzasadnienia zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd zasad ogólnych k.p.a. Sąd Wojewódzki, dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu administracyjnego nie stosuje bowiem przepisów k.p.a., gdyż postępowanie przed sądami administracyjnymi regulowane jest wyłącznie przepisami p.p.s.a.

Za trafny należało natomiast uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Jeśli Sąd kwestionuje ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracyjny, to w uzasadnieniu wyroku należy odnieść się do tych ustaleń. W niniejszej sprawie stwierdzenia i wnioski, jakie zawarł Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zostały jednak oparte na ustaleniach znajdujących się w aktach sprawy, w szczególności na treści załącznika graficznego do analizy funkcji oraz cech zabudowy oraz załącznika do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zawierającego wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W załączniku graficznym organ wskazał granice analizowanego terenu, oznaczając je małymi literami alfabetu (a-h) opisując je w legendzie do mapki, na której linie te wrysowano. Sąd Wojewódzki przyjmując w uzasadnieniu wyroku, iż nie zostały wyznaczone granice obszaru analizowanego, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki, przeoczył tę okoliczność, chociaż prawidłowo zacytował wymaganie przepisu co do szerokości obszaru analizowanego.

Sąd Wojewódzki przeoczył również, iż w załączniku do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zawierającego wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 2.5.1.1 oraz 2.5.1.2) znalazły się odniesienia do wymagań w zakresie ochrony środowiska, wskazano tam bowiem na treść art. 73 ust 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U Nr 62, poz. 627 ze zm.) nakazującego zarówno w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jak i w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględniać w szczególności ograniczenia wynikające z:

1) ustanowienia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin,

2) utworzenia obszarów ograniczonego użytkowania lub stref przemysłowych,

2a) wyznaczenia obszarów cichych w aglomeracji oraz obszarów cichych poza aglomeracją,

3) ustalenia w trybie przepisów ustawy - Prawo wodne warunków korzystania z wód regionu wodnego i zlewni oraz ustanowienia stref ochronnych ujęć wód, a także obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych.

Jak podano również w tym załączniku teren, którego dotyczy zmiana zagospodarowania nie jest położony w zasięgu takich obszarów, z czego wyprowadzono wniosek, iż zamierzenie inwestycyjne nie oddziałuje na środowisko w zakresie określonym powyższymi przepisami.

I chociaż prawidłowo Sąd Wojewódzki zauważył, że we wniosku znajdującym się w aktach brak było danych charakteryzujących wpływ na środowisko, gdyż rubrykę tę istotnie pozostawiono niewypełnioną, to wadliwie ocenił, że uchybienie to miało wpływ na rozstrzygnięcie, w którym (a mowa o załączniku do decyzji) kwestie te omówiono i przesądzono. Z wyżej wymienionych względów należało uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Niewłaściwie tez Sąd Wojewódzki zinterpretował przepis art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z treści którego wyprowadzono tezę, że organ naruszył prawo, gdyż nie zażądał od wnioskodawcy dołączenia do wniosku projektu urbanistycznego. Ani przepis, z którego wyprowadzono tę tezę, ani też przepisy rozporządzenia, o którym była mowa wcześniej, nie zawierają takiego wymagania. Przepisy rozporządzenia wykonawczego wymagają wprawdzie oceny (a zatem i podania przez wnioskodawcę) wielu elementów urbanistycznych i nierzadko, chociażby ze względu na położenie czy wymiary działki i konieczność odniesienia się do wskaźników wymienianych w rozporządzeniu, będzie zachodziła potrzeba dokładnego oznaczenia zamierzenia inwestycyjnego w załączniku graficznym, to jednak nie można z analizowanych przepisów wyprowadzić wniosku, do którego doszedł Sąd Wojewódzki, określając konieczność dołączenia do wniosku projektu urbanistycznego lecz nie wskazując żadnego przepisu odrębnego, z którego obowiązek taki by wynikał.

Zgodnie z treścią ust. 3 tego przepisu nie można uzależnić wydania decyzji od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Oznacza to, że również w procesowej warstwie sprawy organ nie może stawiać żądań niewynikających z konkretnego przepisu. Zgodnie bowiem z zasadą wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP (a także w art. 6 k.p.a.), organy administracji publicznej działać mogą wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Proceduralne wymagania stawiane przez organy administracji publicznej muszą zaś znajdować podstawę w konkretnym przepisie prawa.

Zastrzec jednak należy, że o ile nie można wymagać od wnioskodawcy formułowania wniosku w określony sposób (chyba że przepis nakłada obowiązek sformułowania żądania według określonego wzorca), to w sytuacji, gdy wnioskodawca, bez wezwania, dołączy projekt urbanistyczny zawierający rozwiązania odpowiadające jego potrzebom w zakresie cech urbanistycznych i położenia obiektu na działce, a projekt taki będzie wypełniał obowiązki wynikające z przepisów prawa, wówczas rzeczą organu, po ewentualnym wyjaśnieniu w oparciu o przepis art. 9 k.p.a. konsekwencji tak sformułowanego wniosku (który w razie uwzględnienia i ujęcia w treści decyzji określonych rozwiązań będzie wiązał organy budowlane), jest rozstrzygnięcie sprawy przez wydanie stosownej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Nie można zatem przepisu art. 52 ust. 2 pkt 2 lit b i c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymieniających w sposób wyczerpujący zakres charakterystyki inwestycji, rozumieć tak, że zobowiązuje on organ do nadania tej charakterystyce formy projektu urbanistycznego, o ile wymagania takiego nie określają przepisy odrębne. Dla nałożenia bowiem na wnioskodawcę określonego obowiązku wymagane jest, zgodnie z przytoczonymi wyżej zasadami, wskazanie przepisu, z którego taki obowiązek wypływa. Z tych względów zarzut naruszenia przepisu art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędną wykładnię uznać należało za usprawiedliwiony.

Z powyższych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.