Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Daniel Sędzia WSA Robert Talaga (sprawozdawca) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Pismem z dnia 24 października 2025 roku K. K. na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. pkt 4 oraz art. 50 § 1 i art. 52 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznych, zarzucając naruszenie przepisów: art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 8 października 2025 r. w określonym terminie. Jednocześnie wniosła o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem z dnia 8 października 2025 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniosła także o orzeczenie przyznania od organu Gminy [...] na rzecz skarżącej sumy pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wniesienie skargi poprzedzało postępowanie o następującym przebiegu.

Wnioskiem z dnia 8 października 2025 r. K. K. zwróciła się do o udostępnienie informacji publicznej oraz przesłanie kserokopii pełnej dokumentacji z posiedzeń Komisji antymobbingowej w związku z prowadzonym postępowaniem przez Komisję antymobbingową powołaną w odpowiedzi na skargę Rady Pedagogicznej i część pracowników obsługi i administracji Przedszkola "[...]" w P.. Ponadto wniosła o udostępnienie i przesłanie pełnej dokumentacji związanej ze skargą złożoną w dniu 7 maja 2024 roku dotyczącej staffingu w Przedszkolu "[...]" w P. oraz dokumentu sporządzonego przez M. P. opisującego postępowanie K. K. wobec niej.

Pismem z dnia 14 października 2025 r. Gmina [...] odpowiedziała na wniosek negatywnie twierdząc, iż nie może udostępnić wnioskowanych kopii dokumentów gdyż nie stanowią one informacji publicznych. Gmina [...] uznała, "że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej" i nie jest zobligowana do wydania decyzji, a jedynie do zawiadomienia wnioskodawcy w formie zwykłego listu. Organ podkreślił, że celem u.d.i.p. nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, ale przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Ustawa ta ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. Gmina uznała, że przedmiotowy wniosek został złożony w celu uzyskania dodatkowych informacji w sprawie dotyczącej interesu indywidualnego wnioskodawcy, a nie realizacji zadań publicznych. Gmina doszła do wniosku, że żądana informacja publiczna ma na celu pozyskanie dodatkowych informacji i wykorzystanie ich w celach prywatnych, które nie stanowią informacji publicznej, a jednocześnie nie odpowiadają zarówno celowi, jak i funkcji, jakie wynikają z u.d.i.p. Ponadto Gmina [...] wskazała na "nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej" przez wnioskodawczynię.

Pismem z dnia 5 listopada 2025 roku Burmistrz Miasta i Gminy odpowiedział na skargę wnosząc o jej oddalenie z uwagi na wcześniej zaprezentowaną argumentację.

Pismem z dnia 15 stycznia 2026 roku skarżąca odniosła się do odpowiedzi na skargę sporządzoną przez Burmistrza Miasta i Gminy podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynności Burmistrz Miasta i Gminy w rozpatrzeniu wniosku K. K. z dnia 8 października 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii pełnej dokumentacji z posiedzeń Komisji antymobbingowej w związku z prowadzonym postępowaniem przez Komisję antymobbingową powołaną w odpowiedzi na skargę Rady Pedagogicznej i część pracowników obsługi i administracji Przedszkola "[...]" w P., a także, a także kserokopii dokumentu sporządzonego przez M. P. opisującą postępowanie skarżącej. W odpowiedzi na wniosek skarżącej organ przesłał pismo informujące, że w tym przypadku nie mamy do czynienia z informacją publiczną i nie może ona zostać przesłana zgodnie z wnioskiem.

Na wstępie trzeba zaznaczyć, że kwestia udostępnienia dokumentacji związanej ze skargą złożoną w dniu 7 maja 2024 roku w zakresie staffingu w Przedszkolu "[...]" w P., została wyłączona do rozpoznania pod odrębną sygnaturą (punkt II skargi).

Istota sporu między stronami sprowadza się natomiast do ustalenia, czy organ był zobowiązanych do ich udostępnienia żądanych informacji.

Zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna. Przepis ten wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje też uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz prawo do informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP (zob. wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 505/17). Z kolei art. 61 ust. 2 Konstytucji RP określa formy dostępu do niej stanowiąc, że "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu".

Ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowiąca rozwinięcie prawa do informacji publicznej wyrażonego w art. 61 Konstytucji RP, reguluje zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji w świetle u.d.i.p. są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności (m.in.) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W niniejszej sprawie niesporne jest, że adresatem wniosku skarżąca uczyniła podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie skarżąca zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy, który powołał Komisję antymobbingową Zarządzeniem nr [...] z dnia 15 kwietnia 2024 r. na podstawie art. 33 ust.1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153) w zw. z art. 943 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2025 r. poz. 277) i zakończyła swoją pracę w dniu 18 lipca 2024 r. Adresat wniosku o udzielenie informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej określonej we wniosku skarżącej z dnia 8 października 2025 roku. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej obowiązane są bowiem podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa.

Pomimo tak szerokiego ujęcia dostępu do informacji publicznej, należy jednak zauważyć, że udostępnienie informacji publicznej przez władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne nie dotyczy informacji ogólnodostępnej bądź informacji będącej już w posiadaniu wnioskującego o jej udostępnienie. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest bowiem umożliwienie osobie zainteresowanej zapoznania się z jej treścią. Prawo do informacji jako prawo dostępu do określonych wiadomości o sprawach publicznych jest skorelowane z ciążącym na władzach publicznych - posiadaczach tych informacji - obowiązkiem ich udostępnienia. Obowiązek ten może być wykonywany w różny, przewidziany ustawą sposób, także na wniosek zainteresowanego (art. 10 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p.

Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej zawiera przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w którym znalazły się m.in. informacje o danych publicznych w tym treść i postać dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Dla oceny prawnej sprawy kluczowe jest to, czy informacje, których domaga się skarżąca stanowią informację publiczną. Jeśli chodzi o informacje dotyczące wystąpienia przypadków mobbingu oraz procedur antymobbingowych są one co do zasady uznawane za dostępne, a zatem publiczne podlegające udostępnieniu przez właściwe władze publiczne, w tym także organy wszystkich szkół wyższych i uczelni. Przez pojęcie sprawy publicznej rozumie się bowiem każdy przejaw aktywności władzy publicznej (jej organów), osób pełniących funkcje publiczne i samorządów oraz już tylko niektóre działania innych osób, a to tylko takie, które wiążą się z wykonywaniem zadań publicznych. Obowiązki spoczywające na organach a związane z przeciwdziałaniem mobbingowi bez wątpienia mają charakter publiczny i wiążą się z wykonywaniem zadań publicznych.

Przyjmuje się, że przeciwdziałanie mobbingowi powinno być prowadzone w trzech podstawowych obszarach: prawa wewnętrznego organizacji, praktyki zarządzania, oraz w obszarze etyki i kultury organizacyjnej i może polegać m.in. na tworzeniu odpowiedniej organizacji pracy (poprzez postanowienia regulaminu pracy lub innych aktów organizacyjnych), w której określone zostaną kompetencje pracowników i ich służbowa podległość, sposoby podejmowania decyzji i rozwiązywania ewentualnych konfliktów (por. Maciejewska, R., Maciejewska, B., Maciejewska, N.M., Mobbing w stosunkach pracy – wybrane aspekty, Zeszyty Naukowe Polskiego Towarzystwa Ekonomicznego w Zielonej Górze, nr 8 (14)/2021, s. 76-91).

W świetle powyższej charakterystyki dane dotyczące realizacji obowiązków pracodawcy w zakresie przeciwdziałania mobbingowi stanowią, co do zasady informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Jeśli w tym zakresie występują jakieś ograniczenia dotyczą one albo tzw. dokumentacji wewnętrznej albo ochrony danych wrażliwych (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.).

W odniesieniu do pierwszego ograniczenia wskazać należy, że żądane przez skarżącą informacje dotyczą dokumentacji wewnętrznej. W orzecznictwie przyjmuje się, że organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań. Dokumenty wewnętrzne stanowią wyniki postępowań ukierunkowanych na sprawy wewnętrzne. Sens ochrony tych dokumentów i ich wyłączenia od publicznego udostępnienia polega w szczególności na tym, że jeżeli osoby je sporządzające będą świadome ich upublicznienia, mogą formułować treść dokumentu pod kątem jego późniejszego ujawnienia, a nie oddania swojego rzeczywistego stanowiska (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2023 r., III OSK 2017/22, CBOSA).

Za należące do tej kategorii danych należy uznać informacje służące wewnętrznej wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, co do sposobu załatwienia sprawy.

W rozpoznawanej sprawie jak trafnie zwrócił uwagę Burmistrz Miasta i Gminy Zgodnie z punktem 6 Regulaminu prac Komisji antymobbingowej postępowanie komisji antymobbingowej miało charakter tajny. Informacje i ustalenia z tego postępowania nie są ujawniane publicznie. Kierując się zasadą poufności, zachowania tajemnicy, chronione są przede wszystkim dane osobowe zaangażowanych w sprawę osób. Ujawnianie informacji z postępowania jest sprzeczne z Regulaminem. Biorąc pod uwagę powyższe oraz mając na uwadze fakt, iż z dniem 12 września 2024 r. skarżąca została odwołana z funkcji dyrektora placówki, brak było podstaw prawnych do udostępniania dokumentacji pracowniczej kadry Przedszkola "[...]" w P. - w tym do dokumentacji dotyczącej M. P.. Żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej". W tym względzie skład orzekający podziela powyższe stanowisko organu.

Sąd zwraca uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że akty stricte wewnętrzne, pozbawione waloru oficjalności, nie podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z 24 września 2015 r., I OSK 1681/14; wyrok NSA z 31 lipca 2014 r., I OSK 2770/13; wyrok NSA z 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12, CBOSA). A zatem, dokumentacja o udostępnienie której wnioskowała skarżąca stanowił materiał, który podlega wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej (por. wyrok TK z 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, Nr 8, poz. 122; wyrok NSA z 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/13, CBOSA).

Reasumując, na gruncie rozważanej instytucji bezczynność ma miejsce, gdy podmiot zobowiązany, w określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, nie udostępnia żądanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej jej udostępnienia (art. 16). W rozpoznawanym przypadku przebieg prac Komisji Antymobbingowej nie posiadał przymiotu oficjalności, a samo postępowanie przed Komisją ma charakter poufny. Skoro żądane informacje nie powinny podlegać udostępnieniu, skarga nie była zasadna.

Wobec powyższego Sad na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.