Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Wojewody na rzecz G. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...], nr [...], znak: [...] Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił G. K. pozwolenia na budowę: budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi (wodociągowo-kanalizacyjną, c.o., gazu i elektryczną), budynku gospodarczego z wewnętrzną instalacją elektryczną, instalacji zewnętrznych (wodociągowej, kanalizacji sanitarnej z bezodpływowym zbiornikiem na ścieki, gazowej, energetycznych linii kablowych WLZ), utwardzenie dojść, dojazdów i miejsc postojowych oraz budowę zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej nr 2376L (ul. N.) na nieruchomość - na działce nr ewid. 88/4 przy ul. N. 325 w L.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Zarząd Dróg i Mostów w L., będący zarządcą drogi powiatowej nr 2376L. Organ ten nie zgodził się z wydanym przez Prezydenta Miasta pozwoleniem na budowę wskazując, że będąca jego przedmiotem inwestycja koliduje z przygotowywaną przez niego inwestycją celu publicznego, polegającą na budowie nowego odcinka ul. N., od ul. R. do ul. Ż. w L., wraz z łącznikami projektowanej ulicy z urządzoną ulicą N. Lokalizację jednego z tych łączników przewidziano bowiem w obrębie działki nr 88/4 przy ul. N. w L.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...], nr [...] – zaskarżoną w niniejszej sprawie – uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W ocenie organu odwoławczego Prezydent Miasta naruszył w niniejszej sprawie dyspozycję art. 10 § 1 k.p.a., albowiem nie zawiadomił o wszczęciu postępowania właściciela działki nr ewid. 1/3, stanowiącej pas drogowy ul. N. w L., na której projektowany jest zjazd indywidualny do nieruchomości inwestora. Właścicielem tej działki, jak wyjaśnił Wojewoda, jest Miasto L., a zarządcą usytuowanej na niej drogi - Zarząd Dróg i Mostów w L. Organ II instancji wytknął ponadto, że wskazana działka nie została uwzględniona w sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej oraz wyszczególniona w obszarze oddziaływania inwestycji, a jej właściciel, będący stroną przedmiotowego postępowania, nie został wymieniony w rozdzielniku do tej decyzji pod pozycją "otrzymują".

Organ odwoławczy zakwestionował również złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w zakresie dotyczącym działki nr 1/3. Wskazał, że wprawdzie G. K. we wspomnianym oświadczeniu powołał pismo Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w L. z dnia [...], uzgadniające w zakresie branży drogowej zaprojektowany na tej działce zjazd z drogi powiatowej nr 2376L na nieruchomość inwestora oraz udzielające inwestorowi zgody na dysponowanie tą działką na cele budowlane związane z budową zjazdu, jednak skoro w złożonym w późniejszym czasie odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej Dyrektor Zarządu Dróg i Mostów w L. nie zgodził się z udzielonym pozwoleniem na budową, to - zdaniem Wojewody - należy przyjąć, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania na cele budowlane działką nr 1/3. Udzielona mu wcześniej zgoda mogła bowiem zostać cofnięta do czasu wydania decyzji ostatecznej.

G. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego, domagając się jej uchylenia. Jednocześnie skarżący wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu mających istotne znaczenie dla sprawy okoliczności oraz naruszeniu jego słusznego interesu poprzez nieuwzględnienie faktu, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji Zarząd Dróg i Mostów w L. wydał pisemną zgodę na realizację przedmiotowej inwestycji. Zdaniem skarżącego, wykazał on zatem, iż posiada prawo do dysponowania na cele budowlane działką nr 1/3. Późniejsze działania Zarządu Dróg i Mostów w L., zmierzające do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...], skarżący ocenił natomiast jako nadużycie prawa.

Skarżący nie zgodził się również z zarzutem Wojewody, jakoby organ I instancji naruszył w niniejszej sprawie art. 10 § 1 k.p.a. Stanowisko to uznał wręcz za irracjonalne wskazując, że skoro działka nr 1/3 stanowi własność Miasta L., orzekający w I instancji Prezydent tego miasta jest podmiotem tożsamym z rzekomo pozbawioną możliwości czynnego udziału w sprawie stroną.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również np. stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo, że skarżący wnosił o jego uchylenie.

Rozpoznając sprawę według powyżej wskazanych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga G. K. zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej podniesione, a dających podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Należy wyjaśnić, że wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa dającym podstawę do stwierdzenia jej nieważności stanowiło - stosownie do art. 119 pkt 1 p.p.s.a. - przesłankę umożliwiającą Sądowi rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda L. uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą G. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego wraz z instalacjami wewnętrznymi i zewnętrznymi, a także na utwardzenie dojść, dojazdów i miejsc postojowych oraz budowę zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej nr 2376L (ul. N.) na objętą planowaną inwestycją działkę nr ewid. 88/4 przy ul. N. 325 w L. Wymaga podkreślenia, że ww. decyzja kasatoryjna organu II instancji została podjęta po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez Zarząd Dróg i Mostów w L.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej jako "Pr. bud.") pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Ponadto, stosownie do art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. "b" powołanej ustawy, projekt budowlany (będący niezbędnym załącznikiem wniosku o pozwolenie na budowę - art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego), powinien zawierać, stosownie do potrzeb, oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych.

W myśl zaś art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (ust. 4).

Mając na uwadze treść powyższych przepisów należy stwierdzić, że skoro będące przedmiotem sprawy zamierzenie budowlane obejmowało budowę zjazdu indywidulanego z drogi powiatowej nr 2376L (ul. N.) na stanowiącą teren planowanej inwestycji działkę nr 88/4, uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę uwarunkowane było wcześniejszym uzgodnieniem z zarządcą tej drogi możliwości takiego połączenia oraz udzieleniem mu przez tego zarządcę zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu. Bezspornym jest natomiast, że zarządcą tejże drogi jest Zarząd Dróg i Mostów w L., który w drodze decyzji z dnia [...], nr [...] udzielił G. K. takiego zezwolenia, a w piśmie z dnia 25 czerwca 2013 r., znak: OU-UD.4333.108.2013 uzgodnił w zakresie branży drogowej projekt budowy przedmiotowego zjazdu. Należy podkreślić, że odpisy powyższej decyzji oraz powołanego pisma zostały przez inwestora załączone do złożonego wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę projektu budowlanego (k. 31-34 projektu).

W tej sytuacji nie budzi wątpliwości, że Zarząd Dróg i Mostów w L. występował w niniejszej sprawie w roli organu współdziałającego. Zgodnie natomiast z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, organ ustawowo powołany do współdecydowania w określonej sprawie indywidualnej nie może jednocześnie korzystać z uprawnień strony w tej samej sprawie w postępowaniu (głównym) przed organem właściwym do wydania decyzji. Bierze on bowiem udział w procesie decyzyjnym, działając władczo i jednostronnie oraz wydając akt administracyjny indywidualny w procesowej formie postanowienia (decyzji). Postępowanie główne nie dotyczy zatem interesu prawnego lub obowiązku organu współdziałającego. Tak samo żądanie zajęcia stanowiska nie następuje ze względu na interes prawny lub obowiązek tego organu. Podobnie zresztą organ właściwy do wydania decyzji nie staje się także stroną postępowania prowadzonego przed organem współdziałającym (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, publ. ONSA 2001 Nr 1, poz.17 oraz z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, publ. ONSA 2003 Nr4, poz. 115, a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 940/04, LEX nr 175358 i z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2465/05, LEX nr 243787 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 58/08, LEX nr 409945).

W związku z powyższym należy stwierdzić, że Zarządowi Dróg i Mostów w L. nie przysługiwał status strony w przedmiotowym postepowaniu w sprawie udzielenia G. K. pozwolenia na budowę. Brak po stronie Zarządu Dróg i Mostów w L. uprawnień strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., z uwagi na jego udział w postępowaniu w roli organu współdziałającego, ma – w ocenie Sądu – charakter oczywisty, co oznacza, że złożone przez ten podmiot odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] było niedopuszczalne i winno skutkować wydaniem przez organ odwoławczy postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. Rozpoznając zaś merytorycznie ten niedopuszczalny środek odwoławczy i w konsekwencji uchylając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję organu I instancji, Wojewoda rażąco naruszył prawo, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi wadę skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 532/07, LEX nr 505878).

Z tych względów Sąd, działając na postawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt II sentencji, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 powołanej ustawy.