Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie NSA Jerzy Stelmasiak del. WSA Małgorzata Miron Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 523/11 w sprawie ze skargi Gminy M. na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powołania dyrektora Ośrodka Kultury i Sportu w M. oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 523/11 oddalił skargę Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powołania dyrektora Ośrodka Kultury i Sportu w M.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Zachodniopomorski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Burmistrza M. z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie powołania dyrektora Ośrodka Kultury i Sportu w M. Zarządzeniem tym Burmistrz M. w dniu [...] lutego 2009 r. działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.) w § 1 powołał E. S. na stanowisko Dyrektora Ośrodka Kultury i Sportu w M. z dniem [...] lutego 2011 r. na czas określony, tj. do dnia 31 sierpnia 2011 r.

Jak podkreślił organ nadzoru, wypełniając delegację zawartą w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej Rada Miejska w M. w § 8 ust. 2 Statutu Ośrodka Kultury i Sportu w M. stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie reorganizacji instytucji kultury w M., postanowiła, iż dyrektora powołuje i odwołuje Burmistrz Miasta. W celu wyłonienia kandydata na dyrektora przeprowadza się konkurs. W oparciu o powyższe organ wykonawczy Gminy M. był zobowiązany do zarządzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Ośrodka Kultury i Sportu w M. Burmistrz M. przed podjęciem kwestionowanego zarządzenia nie przeprowadził konkursu na to stanowisko. Skoro warunkiem koniecznym do skutecznego podjęcia kwestionowanego zarządzenia było spełnienie wymogu przeprowadzenia konkursu, jego niespełnienie powodowało konieczność stwierdzenie nieważności tego zarządzenia.

Na opisane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł Burmistrz M. Zdaniem Burmistrza zaskarżony akt nie stanowi w istocie zarządzenia w rozumieniu określonego rodzaju oświadczenia woli Burmistrza podlegającego władczemu nadzorowi administracyjnemu Wojewody na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Bezpodstawne jest założenie organu nadzoru, iż każdy akt burmistrza, poza decyzjami, jest zarządzeniem. Tego rodzaju twierdzenie stałoby w sprzeczności z przepisami ustawy o samorządzie gminnym. Na potwierdzenie tego stanowiska przytoczono pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 23/10. Ocenie Wojewody w przedmiotowej sprawie zostało poddane w istocie cywilnoprawne oświadczenie woli Burmistrza, które zostało nazwane "zarządzeniem" bez oparcia w ustawie. Była to czynność z zakresu prawa pracy, dotyczyła bowiem nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania w rozumieniu art. 68 § 1 Kodeksu pracy na stanowisko dyrektora instytucji kultury. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowi podstawę do nawiązania stosunku pracy z powołania. Skoro powołanie na stanowisko dyrektora instytucji kultury jest ewidentnie czynnością pracodawcy z zakresu prawa pracy, a nie – organu administracji publicznej, to nie powinna podlegać nadzorowi administracyjnemu Wojewody na podstawie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, który dotyczy sfery działalności publicznoprawnej gminy.

Dodatkowo Burmistrz wskazał, że skoro w art. 16 ust. 1 ustawy o działalności kulturalnej przewidziano jedynie alternatywną możliwość, a nie obowiązek organizowania konkursu na dyrektora instytucji kultury, to obowiązek taki nie może być wbrew ustawie wprowadzony na mocy aktu niższego rzędu, jakim jest statut instytucji kultury. Tym bardziej, że z art. 16 ust. 2 wynika, iż powinno to być dokonane w formie rozporządzenia ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, która została zrealizowana w rozporządzeniu Ministra Kultury z dnia 19 października 2004 r. w sprawie ustalenia listy samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje obligatoryjnie w drodze konkursu (Dz.U. Nr 242, poz. 2422). W powołanym rozporządzeniu Ośrodek Kultury i Sportu w M. nie został wymieniony, a zatem ustawodawca nie przewidział kompetencji do nałożenia takiego obowiązku.

W tym kontekście należy, zdaniem Burmistrza, uznać, że § 8 ust. 2 statutu Ośrodka Kultury i Sportu w M. jest sformułowany nieprawidłowo, ponieważ nie odpowiada w pełni treści ustawy z dnia 25 października 1991 r. modyfikując w sposób nieuprawniony jego treść, przez co stanowi istotne naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. W takiej sytuacji Burmistrz, podobnie jak organ nadzoru czy sąd administracyjny powinien kierować się wprost przepisami ustawy, które przewidują jedynie możliwość, a nie obowiązek przeprowadzenia konkursu na dyrektora instytucji kultury.

Reasumując, w ocenie Burmistrza uzasadnienie Wojewody przedstawione w zaskarżonym akcie, iż akt prawny niższego rzędu o charakterze szczególnym ma pierwszeństwo przed innymi mającymi charakter ogólny stanowi niedopuszczalny sposób wykładni prawa. W istocie Wojewoda zaakceptował wkroczenie Rady Miejskiej w M. w kompetencje ustawodawcy i przyjął, że przepisy prawa miejscowego mają pierwszeństwo przed przepisami ustawowymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga wniesiona przez Gminę M. jest nieuzasadniona, wobec czego oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Uznając, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego odpowiada prawu, w pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że nie znajduje uzasadnienia zarzut skargi, iż akt objęty rozstrzygnięciem nadzorczym nie jest w istocie zarządzeniem w rozumieniu takiego oświadczenia woli Burmistrza M., które podlegałoby władczemu nadzorowi wojewody w rozumieniu art. 91 ust. 1 usg. Zarządzenie Nr [...] Burmistrza M. zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej i jest aktem administracyjnym podlegającym ingerencji nadzorczej wojewody. Skoro bowiem art. 15 powołanej ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie przewiduje do powołania dyrektora formy decyzji administracyjnej, to organ wykonawczy gminy realizuje swoje władcze uprawnienia, wynikające zarówno z tego przepisu jak i z przepisów ustrojowych - art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym – w formie zarządzenia (por. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2010 r. I OSK 805/10).

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego sprzeczności aktu prawa miejscowego jakim jest Statut Ośrodka Kultury Sportu w M. z ustawą o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, w kwestii obowiązku przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora instytucji kultury, Sąd wskazał, że instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora (art.13 ust.1 przywołanej wyżej ustawy). W punkcie 3 ust. 2 art. 13 zawarto wymóg określenia w statucie organów zarządzających i doradczych oraz sposobu ich powoływania. Z jego brzmienia wywieść należy, że - wbrew twierdzeniom skarżącej - statut winien określać, czy kandydata na stanowisko dyrektora powołuje organizator oraz, czy wyłania się go w drodze konkursu. Statut instytucji kultury, jako akt prawa miejscowego o charakterze szczególnym zawiera regulacje prawne korzystające z pierwszeństwa przed innymi, mającymi charakter ogólny. Toteż wyprzedza niejako w stosowaniu przepisy ustaw. Dlatego nie istnieje kolizja pomiędzy przepisami statutu Ośrodka Kultury i Sportu w M. (§ 8 ust.2) oraz ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (art. 16 ust. 1) w zakresie ustalenia, że w celu wyłonienia kandydata na dyrektora Ośrodka, powoływanego następnie i odwoływanego przez Burmistrza Miasta, przeprowadza się konkurs.

W świetle powołanych wyżej okoliczności – w ocenie Sądu - uznać należało, że zarządzenie Burmistrza M. nr [...] o powołaniu E. B. S. na stanowisko dyrektora Ośrodka Kultury i Sportu w M. z pominięciem postępowania konkursowego zostało wydane z naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności tego aktu, co nastąpiło zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Zachodniopomorskiego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina M., reprezentowana przez radcę prawnego, podnosząc następujące zarzuty:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów:

- art. 87 oraz art. 94 Konstytucji RP,

- art. 13 ust. 2 pkt 3 oraz art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej,

- art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym;

2. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Zachodniopomorskiego. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz Gminy kosztów postępowania sądowego, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Zachodniopomorski, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Skarga kasacyjna Gminy M. nie ma uzasadnionych zarzutów i tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie (należy przy tym podnieść wadliwość sformułowania tego zarzutu, bo błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie stanowią odrębne postaci naruszenia prawa) ani przepisu art. 87 Konstytucji RP ani przepisu art. 94 Konstytucji. Pierwszy ze wskazanych przepisów - art. 87 (nie wskazano, o którą jednostkę redakcyjną chodzi) określa źródła powszechnie obowiązującego prawa RP, stanowi również, że takimi źródłami na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są akty prawa miejscowego. Przepis art. 97 Konstytucji stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji skarga kasacyjna uzasadnia uznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż statut Ośrodka Kultury i Sportu w M., jako akt prawny o charakterze szczególnym, ma pierwszeństwo stosowania przed aktami o charakterze ogólnym i tym samym powołanie dyrektora tego Ośrodka powinno być poprzedzone przeprowadzeniem konkursu. Takie rozumowanie prowadziło do stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza M. z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie powołania dyrektora. Stanowisko Sądu I instancji należy uznać za prawidłowe. Oczywiście ma rację skarżący stwierdzając, że organ, wypełniając delegację ustawową do wydania określonego aktu, nie może wkraczać w materię regulowaną ustawą. Taka sytuacja jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.) kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury można wyłonić w drodze konkursu. W samorządowych instytucjach kultury mających znaczenie dla kultury narodowej, wskazanych w wykazie określonym przez ministra właściwego do spraw kultury w drodze rozporządzenia, wyłanianie kandydata na stanowisko dyrektora wymaga przeprowadzenia konkursu (od którego to wymogu można odstąpić w wyjątkowych sytuacjach za zgodą właściwego ministra). W rozporządzeniu Ministra Kultury z dnia 19 października 2004 r. w sprawie ustalenia listy samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje obligatoryjnie w drodze konkursu (Dz.U. Nr 242, poz.2422) nie wymieniono Ośrodka Kultury i Sportu w M. W tej sytuacji powołanie jego dyrektora mogło nastąpić na ogólnych zasadach, zgodnie z art. 16 ust. 1 pow. ustawy, a zatem także w drodze konkursu na zasadach i w trybie określonym w statucie tej instytucji kultury. W odniesieniu do gminnych instytucji kultury, w myśl art. 13 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, statut nadaje organizator (w tym przypadku rada gminy), który określa w nim m.in. organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania. Materia powoływania dyrektorów gminnych instytucji kultury nie jest, wbrew temu co twierdzi Gmina, wyczerpująco uregulowana w ustawie. Z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy z 1991 r. należy wywieść, że to właśnie statut powinien określać czy kandydata na stanowisko dyrektora powołuje samodzielnie burmistrz czy też wyłania się go w drodze konkursu. W statucie w § 8 ust. 2 Rada Gminy M. wprowadziła wymóg przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora gminnej instytucji kultury. Uchwalając statut z takim wymogiem Rada działała zgodnie z art. 16 ust. 1 oraz art. 13 ust. 2 pkt 3 pow. ustawy i – działając zgodnie z ustawowym upoważnieniem – nie naruszyła pow. przepisów Konstytucji. Słusznie zatem przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, że Burmistrz podejmując zarządzenie o powołaniu dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w M. z pominięciem postępowania konkursowego naruszył prawo, a tym samym stwierdzenie nieważności tego zarządzenia miało podstawy prawne. Argumentacja skarżącej kasacyjnie Gminy opiera się na nieuprawnionej, błędnej wykładni art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, prowadzącej do uznania, że ust. 2, mający charakter wyjątku od zasady określonej w ust. 1 art. 16, ogranicza możliwość wyłaniania dyrektora samorządowej instytucji kultury w drodze konkursu tylko do instytucji wymienionych w rozporządzeniu Ministra Kultury w sytuacji, gdy ust. 2 -6 odnoszą się jedynie do instytucji umieszczonych na ustalonej w rozporządzeniu liście wybranych samorządowych instytucji kultury, mających znaczenie dla kultury narodowej a w art. 13 ust. 2 określono elementy, które mają być uregulowane w statucie instytucji kultury.

Zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.591 ze zm.) również musi być uznany za nieuzasadniony. Opiera się ona uznaniu, że zarządzenie Burmistrza M. nie jest aktem podlegającym nadzorowi wojewody a jedynie aktem z zakresu prawa pracy. Kwestia charakteru aktów powołania na stanowiska dyrektorów (kierowników) gminnych jednostek organizacyjnych była, zarówno w orzecznictwie NSA jak i SN, sporna. Ostatecznie utrwalone zostało stanowisko o ich podwójnym charakterze jako aktów publicznoprawnych a zarazem aktów wywołujących skutki w sferze prawa pracy. W wyroku NSA z 17 marca 2010 r., sygn. II OSK 23/10, powoływanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Sąd odstąpił od wykształconej linii orzeczniczej a jego stanowisko nie znalazło aprobaty w orzecznictwie sądowym. Nie chodzi przy tym o to, czy każdy akt burmistrza, nie będący decyzją ma postać zarządzenia. Chodzi o akty powołania na stanowisko dyrektora gminnej instytucji kultury a te mają charakter publicznoprawny, są aktami podjętymi w sprawie z zakresu administracji publicznej, podejmowane są na podstawie przepisów prawa publicznego, w wykonaniu zadań publicznych przypisanych gminie i realizowanych za pomocą środków publicznych. W orzecznictwie utrwalone jest także stanowisko, iż katalog zarządzeń organu wykonawczego w gminie, podlegających nadzorowi wojewody, nie może być zawężany do aktów wprost tak nazwanych w ustawie o samorządzie gminnym. Zasadnie powołał się Wojewódzki Sąd Administracyjny na bogate orzecznictwo dotyczące aktów powołania dyrektora szkoły (można tu także przytoczyć wcześniejsze orzecznictwo dotyczące innych kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym urzędów stanu cywilnego), posiadanie bowiem władczych kompetencji nie może być uznane za przesadzające o charakterze aktu powołania na stanowisko dyrektora gminnej jednostki organizacyjnej. Z treści art. 90 i art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie można wywodzić, że zarządzenia wójta, poza porządkowymi, nie podlegają nadzorowi. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonym w uchwale z 27 września 1994 r., W 10/93, OTK 1994/2/46), "akty prawne (uchwały) organów gminy odpowiadające prawnej charakterystyce aktów administracji, nawet jeżeli mają na celu wywołanie skutków w sferze prawa cywilnego, mogą być kontrolowane i kwestionowane w trybie nadzoru, w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym", a "...jeżeli akt woli organu gminy otrzymał formę prawną aktu władczego wydawanego na podstawie przepisów – m.in. kompetencyjnych – prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych nim stosunków prawnych oraz ewentualnych skutków – także w dziedzinach regulowanych prawem cywilnym - podlega procedurze nadzoru zwanego administracyjnym." Konkludując, podwójny charakter aktów powołania na stanowisko dyrektora instytucji kultury z jednej strony, przesądza o objęciu go nadzorem wojewody a w konsekwencji kontrolą sądu administracyjnego, a z drugiej, o możliwości poddania sporów z tego tytułu kontroli sądów powszechnych (sądów pracy). Taką wykładnię potwierdza nowelizacja ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej z dnia 31 sierpnia 2011 r. (Dz.U. Nr 207, poz. 1230). W obecnym brzmieniu (od 1 stycznia 2012 r.) ust. 7 art. 15 stanowi obecnie, że "w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy". W innych zatem, uregulowanych ustawą, sprawach trybu i zasad powoływania dyrektora instytucji kultury mają zastosowanie przepisy prawa administracyjnego skutkujące publicznoprawnym charakterem aktu powołania na to stanowisko, wywołującego skutki także w sferze prawa pracy.

W skardze kasacyjnej podniesiono także zarzut naruszenia przepisów postępowania – art.145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wiążąc go w uzasadnieniu z niedostrzeżeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia prawa polegającego na zbyt ogólnikowym uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Także ten zarzut nie może być uznany za zasadny. Naruszenie prawa wynikające z pominięcia, uprawnionej na gruncie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, regulacji statutowej, nie może być uznane za nieistotne naruszenie prawa. Chociaż zatem uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego mogłoby być szersze, to jednak zawierało wszelkie niezbędne elementy i ten brak nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy.

Zważywszy, że skarga kasacyjna nie miała uzasadnionych podstaw, w oparciu o przepis art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.