Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Miasta P. na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie programu ochrony powietrza I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Sejmiku Województwa na rzecz skarżącego Miasta P. kwotę (...),- zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. zwraca Miastu P. kwotę (...) zł (...) tytułem nadpłaconego wpisu od skargi, IV. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana.

Sejmik Województwa W. uchwałą z dnia (...) grudnia 2012 r., nr (...), przyjął "Program ochrony powietrza dla stref A., Miasto L., strefy g. – w. oraz strefy p. – z". W uchwale określono m.in. wzory tabel sprawozdawczych dotyczących działań podejmowanych w celu ograniczenia zanieczyszczenia (tabele 7 – 11 Załącznika Nr 1 do programu) oraz określono zadań naprawczych, jakie ma podejmować miasto P. (tabela 18 Załącznika Nr 1 do programu). Jako podstawę prawną podjęcia uchwały wskazano art. 84 ust. 1 oraz art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 28 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1232) oraz art. 11 ustawy z dnia 13 kwietnia 2012 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 460)

Uzasadniając powyższą uchwałę wskazano, że zgodnie z art. 84 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w celu doprowadzenia do przestrzegania standardów jakości środowiska w przypadkach wskazanych ustawą lub przepisami szczególnymi, w drodze aktu prawa miejscowego, tworzone są programy, przy czym zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 13 kwietnia 2012 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, do postępowania w przedmiocie przyjęcia ww. Programu oraz samego Programu stosuje się przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu sprzed dnia 28 maja 2012 r., a także rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać programy ochrony powietrza (Dz. U. Nr 38, poz. 221). Następnie przytoczono treść art. 91 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym sejmik województwa, w terminie 15 miesięcy od dnia otrzymania wyników oceny poziomów substancji w powietrzu i klasyfikacji stref, w których poziom substancji w powietrzu przekracza poziom docelowy, po zasięgnięciu opinii właściwych starostów, określa, w drodze uchwały, program ochrony powietrza, mający na celu osiągnięcie poziomów docelowych substancji w powietrzu.

Jak podkreślono, program ochrony powietrza w zakresie benzo-alfa-pirenu dla stref: A., Miasto L., strefy g.-w. oraz strefy p.-z. został określony z uwagi na przekroczenie poziomu docelowego benzo-alfa-pirenu, co wykazano w ocenie poziomów substancji w powietrzu, dokonanej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. W ramach prowadzonego postępowania projekt został przedstawiony do zaopiniowania właściwym organom, jak również zapewniony został udział społeczeństwa w postępowaniu, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 03 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwo w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Uzasadniając uchwałę odniesiono się również do negatywnej opinii projektu uchwały wniesionej w dniu (...) października 2012 r. przez Prezydenta Miasta P. W piśmie tym wskazano na niedpuszczalność cedowania odpowiedzialności oraz kompetencji w zakresie działań naprawczych na Prezydenta Miasta P., oraz podkreślono, że Prezydent może odpowiadać za działania naprawcze w zakresie emisji z obiektów znajdujących się w zasobach miasta. Sejmik Województwa nie podzielił jednak powyższej argumentacji podnosząc, że rozwiązania przyjęte w programie ochrony powietrza spełniają wymagania określone w przepisach rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać programy ochrony powietrza. Ponadto podkreślono, że w myśl art. 84 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo ochrony środowiska w programie ochrony powietrza ustala się podmioty, do których skierowane są obowiązki określone w programie. Odnosząc się do podnoszonej w piśmie z dnia (...) października 2012 r. kwestii możliwości określenia przez Sejmik Województwa rodzajów lub jakości paliw dopuszczonych do stosowania na terenie woj. wielkopolskiego podkreślono, że zastosowanie tego instrumentu prawnego wymaga odrębnej uchwały, podjętej na podstawie art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska, zatem nie może być przedmiotem analizy na etapie określania Programu ochrony powietrza. Wyjaśniono również, że negatywna opinia w przeciwieństwie do uzgodnienia, stanowi formę współdziałania organu administracji publicznej, która nie wiąże organu występującego ojej wydanie.

W uzasadnieniu uchwały wskazano dodatkowo, że przyjęty Program ochrony powietrza w zakresie benzo-alfa-pirenu dla stref: A., Miasto L., strefy g.-w. oraz strefy p. – z., zawiera elementy wskazane w art. 84 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz spełnia wymagania określone w przepisach rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać programy ochrony powietrza. Sama uchwała stanowi akt prawa miejscowego, który zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze województwa.

Pismem z dnia (...) marca 2013 r. Miasto P. wezwało Sejmik Województwa do usunięcia naruszenia prawa i interesu prawnego powstałego wskutek podjęcia uchwały Nr (...) z dnia (...) grudnia 2012 r. w sprawie "Programu ochrony powietrza w zakresie benzo-alfa-pirenu dla stref: A., Miasto L., strefy g.-w. oraz strefy p.-z.".

W uzasadnieniu pisma zakwestionowano zawartą w programie tabelę 18 (działanie pierwsze) Załącznika Nr 1 do powołanej powyżej uchwały z dnia (...) grudnia 2012 r. wyjaśniając, że kotłownie objęte programem ochrony powietrza (indywidualne systemy grzewcze) nie wymagają żadnych uregulowań formalno-prawnych w zakresie ochrony powietrza. Dla kotłowni i palenisk domowych, których moc wynosi ok. 15-30 kW, nie jest wymagane pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza. Ich eksploatacja nie wymaga też zgłoszenia. Stąd dopóki nie wykaże się, że poszczególne kotły i paleniska domowe negatywnie oddziałują na jakość powietrza, nie ma żadnej możliwości nałożenia na prowadzącego instalację obowiązku zastąpienia starego kotła na paliwo stałe nowym o znacznie wyższej sprawności, zmiany nośnika energii lub korzystania z energii cieplnej dostarczanej przez dostawcę zewnętrznego. Jak wyjaśniono, właścicielami lub zarządcami budynków są osoby fizyczne, wspólnoty mieszkaniowe, spółdzielnie, podmioty gospodarcze i Miasto. W obecnym stanie prawnym Prezydent Miasta P. może odpowiadać za podjęcie działań tylko i wyłącznie w stosunku do obiektów należących do Miasta. Nie posiada on prawnych instrumentów działania w stosunku do obiektów nie należących do Miasta. Dodatkowo podniesiono, że realizacja zadań wynikających z Programu wiąże się z koniecznością poniesienia znaczących kosztów finansowych przez Miasto P. ponieważ nie ma możliwości pozyskania zewnętrznych środków finansowych w wysokości 100% ponoszonych nakładów.

Wskazane źródła pozyskiwania środków zewnętrznych na finansowanie działań naprawcz. również na obsługę administracyjną potencjalnych beneficjentów. Wprowadzenie Prezydenta jako organu pośredniczącego w pozyskaniu dotacji celowej generuje dodatkowe ogniwo w administracji co przyczynia się do rozrostu biurokracji. Stąd, w ocenie Miasta, zakwestionowane regulacje powinny zostać skreślone albo w dopuszczalnym prawnie zakresie zmienione dla zapewnienia zgodności z obecnym stanem prawnym.

Jak podkreślono, jedynym instrumentem prawnym, który mógłby się przyczynić do wyeliminowania niskiej emisji jest art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na środowisko lub na zabytki określić dla terenu województwa bądź jego części rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania, a także sposób realizacji tego obowiązku i kontroli tej realizacji. W obecnym stanie prawnym, tylko zakaz spalania paliw stałych w kotłach i paleniskach domowych na terenie miasta może przywrócić jakość powietrza do stanu wymaganego przepisami prawa.

Dodatkowo wskazano, że w dokumencie nie uwzględniono zapisu § 1 ust. 1 pkt. 2b rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać programy ochrony powietrza (Dz. U. nr 38 poz. 221) to znaczy tego, że w przypadku benzo-alfa-pirenu szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać programy ochrony powietrza mające na celu osiągnięcie poziomów docelowych substancji w powietrzu powinny być realizowane tam, gdzie to możliwe technicznie i uzasadnione ekonomicznie. Proponowana skala działań naprawczych - w tym przewidziane nakłady finansowe są niewspółmierne do skali występowania problemu w mieście.

W piśmie zakwestionowano również tabele 7 – 11 Załącznika Nr 1 do uchwały z dnia (...) grudnia 2012 r., podnosząc, że informacje określone jako wymagane w ankietach będących wzorem druków mających na celu przekazywanie usystematyzowanych informacji w sprawozdaniach są bardzo nieczytelne. Zawierają zbyt szczegółowe dane, których pozyskanie nie jest możliwe bez przeprowadzania wnikliwej ankietyzacji, a ta z kolei jest nieuzasadniona ekonomicznie i ma małą skuteczność. Dodatkowo przetransponowanie danych będących w posiadaniu Prezydenta w postaci pozwoleń na budowę i wyciągnięcie z nich informacji o nowych budynkach, to jest o powierzchni użytkowej, funkcji, rodzaju zastosowanego ogrzewania, wiąże się z koniecznością przejrzenia i poddania analizie kilku tysięcy dokumentów. Uzyskany efekt w postaci zestawienia ww. danych nie przekłada się na uzyskanie wymaganego efektu ekologicznego, to jest poprawy jakości powietrza.

Uchwałą z dnia (...) kwietnia 2013 r., nr (...) Sejmik Wojewódzka postanowił nie uwzględnić wezwania Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa.

W uzasadnieniu tej uchwały wyjaśniono, zaproponowane w Programie rozwiązania spełniają wymagania określone w przepisach rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać programy ochrony powietrza, które miało zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z dyspozycją § 3 pkt 7 powołanego powyżej rozporządzenia część opisowa programu ochrony powietrza zawiera harmonogram rzeczowo-finansowy realizacji poszczególnych zadań ze wskazaniem organów administracji i podmiotów, do których są skierowane zadania. Ponadto podkreślono, że art. 84 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo ochrony środowiska nakazuje wskazać podmioty, do których skierowane są obowiązki określone w programie ochrony powietrza. Przedmiotowy Program w działaniu pierwszym (tab. 18) wskazuje Prezydenta miasta jako jednostkę realizującą działanie naprawcze polegające na obniżeniu emisji z indywidualnych systemów grzewczych w wyniku eliminacji nisko sprawnych urządzeń. Działanie to obejmuje m.in. utworzenie systemu zachęt finansowych do wymiany nieefektywnych urządzeń grzewczych wraz z określeniem możliwości technicznych, finansowych oraz społecznych warunkujących wdrożenie działań modernizacyjnych. Przedmiotowe działanie naprawcze może być realizowane w ramach Programu Ograniczania Niskiej Emisji. Zgodnie z rozdziałem 12.2. Programu koszty uzyskanego efektu ekologicznego wyniosłyby 184 mln zł, co jest niewspółmierne do osiągniętego efekty ekologicznego. Stąd też nie wyznaczono obligatoryjnych zadań mających na celu doprowadzenie bezo-alfa-pirenu do poziomu docelowego. Skala działań wskazanych do realizacji jest spójna z działaniami określonymi uchwałą nr (...) Sejmiku Województwa w sprawie Aktualizacji Programu ochrony powietrza dla strefy A. Jak wyjaśniono, brak instrumentów prawnych do bezpośredniego wymuszenia wymiany kotłów, zmiany nośnika energii cieplnej dostarczanej przez dostawcę zewnętrznego powinno motywować Miasto P. do podejmowania działań i inicjatyw kształtujących wybory konsumenckie mieszkańców Poznania, w celu polepszenia jakości powietrza.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego możliwości określenia przez Sejmik Województwa rodzajów lub jakości paliw dopuszczonych do stosowania na terenie woj. wielkopolskiego podniesiono, że zastosowanie tego instrumentu prawnego wymaga odrębnej uchwały, podjętej na podstawie art. 96 ustawy Prawo ochrony Środowiska. Ponadto regulacje istniejące w ramach aktualnego stanu prawnego, nie dają jednoznacznych możliwości wprowadzenia ograniczeń w stosowaniu paliw, w oparciu powołany powyżej przepis. Wskazano na brak możliwości egzekucji przez Sejmik Województwa zapisów wynikających z ewentualnej uchwały w sprawie określenia rodzajów lub jakości paliw dopuszczonych do stosowania na terenie województwa, konkludując, że kwestia powyższa mogłaby być jedynie przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego w trybie przewidzianym ustawą. Wobec powyższego, zastosowanie art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska w procedurze określenia Programu, uznano za niedopuszczalne.

W kwestii konstrukcji oraz zakresu przedmiotowego tabel 7 – 11 Programu, stanowiących wzory ankiet sprawozdawczych w przedmiocie ograniczania emisji należy wyjaśniono, że przyjęte rozwiązania wynikają z obowiązków nałożonych na Zarząd Województwa dotyczących sprawozdawczości z realizacji przyjętych programów ochrony powietrza. Wskutek powyższego, przedmiotowe ankiety muszą zawierać dane, których pozyskanie umożliwi przedstawienie sprawozdania sporządzonego zgodnie z przepisami obowiązującego w aktualnym stanie prawnym rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 września 2012 r. w sprawie zakresu i sposobu przekazywania informacji dotyczących zanieczyszczenia powietrza (Dz. U. z 2012, poz. 1034).

W dniu 8 maja 2013 r. Miasto P. wniosło skargę na uchwałę Sejmiku Województwa, określającą "Program ochrony powietrza dla stref A, Miasto L., strefy g. – w. oraz strefy p. – z." w zakresie tabeli 18 (działanie pierwsze) Załącznika Nr 1 do uchwały oraz tabel 7 – 11 Załącznika Nr 1 do uchwały, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w powyższym zakresie.

W skardze powtórzono argumenty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wskazując w szczególności, że wymienione w tabeli 18 działania naprawcze naruszają § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lutego w sprawie szczególnych wymagań, jakim powinny odpowiadać programy ochrony powierza, jak również nie uwzględniają przepisu § 1 ust. 1 pkt 2b powołanego powyżej rozporządzenia, zgodnie z którym programy ochrony powietrza powinny być realizowane tam, gdzie jest to możliwe technicznie i uzasadnione ekonomicznie. Wskazano na znaczne koszty finansowe związane z realizacją Programu, których pokrycie w całości nie jest możliwe ze środków zewnętrznych oraz podniesiono, że obecne stężenie benzo-alfa-pirenu nieznacznie przekracza dopuszczalną normę.

W skardze podtrzymano również argumenty dotyczące konieczności podjęcia uchwały, o jakiej mowa w art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz zakwestionowano tabelę 7 – 11 Załącznika nr 1 do uchwały podnosząc, że w sprawozdaniu powinny być ujęte jedynie inwestycje, które zostały faktycznie zrealizowane, a nie inwestycje na rzecz których wydano pozwolenie na budowę oraz przyjęto zgłoszenie robót budowlanych. Jak podkreślono, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszeniu zamiaru wykonania robót budowlanych można ustalić jedynie zamiar, a nie faktyczne wykonanie czynności. Wskazano, że żaden organ nie dysponuje danymi dotyczącymi robót wykonanych na podstawie zgłoszenia oraz wskazano, że zarówno we wniosku o pozwolenie na budowę, jak i w zgłoszeniu nie podaje się informacji, które mają być ujęte w sprawozdaniu składanym na podstawie przyjętego formularza. Dodatkowo podniesiono, że formularze zawierają zbyt szczegółowe dane, które w świetle obowiązujących przepisów nie mogą być pozyskane.

W dalszej części skargi wskazano na spełnienie przesłanek warunkujących jej wniesienie oraz podkreślono, że sądy administracyjne w podobnych sprawach stwierdzają nieważność uchwał Sejmiku.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Podczas rozprawy w dniu 29 listopada 2013 r. pełnomocnik organu poinformował Sąd, że w dniu (...) listopada 2013 r. została podjęta uchwała Sejmiku Województwa w sprawie Programu ochrony Powietrza dla strefy wielkopolskiej, którą zmieniono zaskarżoną uchwałę z dnia (...) grudnia 2012 r. Obecnie zaskarżona uchwała będzie obowiązywała tylko i wyłącznie w stosunku do Miasta P. Równocześnie pełnomocnik wskazał, że uchwała z dnia (...) listopada 2013 r. nie została jeszcze wydrukowana w dzienniku urzędowym, przedłożyła jednak kopię wydrukowaną z BIP. Mając powyższe na względzie pełnomocnik zwrócił się do Sądu o rozważenie możliwości zawieszenia postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uchwała została zaskarżona w terminie przewidzianym w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), mianowicie w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżąca posiada legitymację skargową, bowiem zaskarżona uchwała narusza jej interesy prawne.

Dalej zauważyć należy, iż stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Przedmiotem tej kontroli odnośnie aktów prawa miejscowego (a do takich zgodnie z art. 84 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska należy uchwała w przedmiocie przyjęcia programu ochrony powietrza) jest zbadanie, czy organy stanowiące, w toku ich podejmowania nie naruszyły prawa w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Kontroli tej sąd dokonuje według stanu prawnego istniejącego w dniu podjęcia zaskarżonego aktu prawa miejscowego.

Sądowa kontrola legalności działania organów administracji publicznej sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to obowiązek wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze.

Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji Sąd uznał ja za zasadną.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż ustawa z dnia 27 kwietnia 2011 r. Prawo ochrony środowiska, której przepisy stanowiły podstawę prawną dla podjęcia przedmiotowej uchwały została znowelizowana ustawą z dnia 13 kwietnia 2012 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 460 z 2012 r., dalej określana jako ustawa nowelizująca z dnia 13 kwietnia 2012 r.). Nowelizacja powyższa, która weszła w życie z dniem 28 maja 2013 r. (art. 13 ustawy nowelizującej) objęła szereg przepisów, w tym między innymi art. 91 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Przepis ten w brzmieniu obowiązującym przed 28 maja 2012 r. stanowił w ust. 5, iż dla stref, o których mowa w art. 89 ust. 1 pkt 4, sejmik województwa, w terminie 15 miesięcy od dnia otrzymania wyników oceny poziomów substancji w powietrzu i klasyfikacji stref, o których mowa w art. 89 ust. 1, po zasięgnięciu opinii właściwych starostów, określa, w drodze uchwały, program ochrony powietrza, mający na celu osiągnięcie poziomów docelowych substancji w powietrzu, zaś w ust. 6, iż starosta jest obowiązany do wydania opinii w terminie miesiąca od dnia otrzymania projektu uchwały w sprawie programu ochrony powietrza, o którym mowa w ust. 5.

Po nowelizacji art. 91 ust. 5 ustawy prawo ochrony środowiska uzyskał brzmienie, zgodnie z którym dla stref, o których mowa w art. 89 ust. 1 pkt 4, zarząd województwa, w terminie 15 miesięcy od dnia otrzymania wyników oceny poziomów substancji w powietrzu i klasyfikacji stref, o których mowa w art. 89 ust. 1, opracowuje i przedstawia do zaopiniowania właściwym wójtom, burmistrzom lub prezydentom miast i starostom projekt uchwały w sprawie programu ochrony powietrza, mającego na celu osiągnięcie poziomów docelowych substancji w powietrzu. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio. Zgodnie ze znowelizowanym ust. 6 tegoż artykułu wójt, burmistrz lub prezydent miasta i starosta są obowiązani do wydania opinii w terminie miesiąca od dnia otrzymania projektu uchwały w sprawie programu ochrony powietrza, o którym mowa w ust. 5.

Porównanie treści obu wskazanych powyżej regulacji pozwala na stwierdzenie, iż ustawodawca w sposób istotny zmodyfikował tryb uchwalania programu ochrony powietrza poprzez rozszerzenie kręgu podmiotów, którym należy przedstawić projekt programu do zaopiniowania o właściwe organy wykonawcze gmin położonych na obszarze objętym danym programem.

Pomimo wprowadzenia przez ustawodawcę ustawa nowelizująca z dnia 13 kwietnia 2012 r. szeregu zmian w przepisach ustawy Prawo ochrony środowiska dotyczących przyjmowania programów ochrony powietrza zaskarżona uchwała podjęta została w dniu (...) grudnia 2013 r., a więc już w okresie obowiązywania znowelizowanych przepisów, w oparciu o regulacje obowiązujące do dnia 27 maja 2012 r. W szczególności w toku procedury uchwalania przedmiotowego aktu prawa miejscowego nie uzyskano opinii wszystkich właściwych wójtów, burmistrzów i prezydentów miast ograniczając się jedynie do przekazania projektu uchwały właściwym starostom i prezydentom miast (por. uchwała Sejmiku Województwa z dnia (...) września 2012 r., Nr (...)), a pomijając zdecydowana większość wójtów i burmistrzów reprezentujących jednostki samorządu terytorialnego leżące w obszarze objętym programem.

Jak wynika z uzasadnienia zarówno przywołanej wyżej uchwały Sejmiku Województwa z dnia (...) września 2012 r., Nr (...), jak i uzasadnienia zaskarżonej uchwały z dnia (...) grudnia 2012 r. praktyka taka nie stanowiła niedopatrzenia, lecz wynikała z oceny, iż do procesu stanowienia prawa miejscowego znajdzie zastosowanie art. 11 ustawy nowelizującej z dnia 13 kwietnia 2012 r., zgodnie z którym do spraw wszczętych, a nie zakończonych przed dniem wejścia wżycie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

Takie stanowisko Sejmiku Województwa uznać należy za błędne. Zauważyć bowiem trzeba, iż regulacja intertemporalna zawarta w art. 11 ustawy nowelizującej znajduje zastosowanie wyłącznie do spraw indywidualnych załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, a nie do procesu tworzenia prawa miejscowego jakim jest program ochrony powietrza.

Ustawą z dnia 13 kwietnia 2012 r. zmieniono bowiem nie tylko przepisy dotyczące przesłanek, i trybu podejmowania uchwał dotyczących programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych, weryfikacji realizacji tych programów i planów działań i sankcjonowania naruszeń w tym zakresie (art. 1 pkt 1 do 14, 18, 19 i 20 ustawy nowelizującej z dnia 13 kwietnia 2012 r.), lecz także wprowadzono zmiany w przepisach dotyczących postępowań prowadzonych w sprawach indywidualnych (art. 1 pkt 15-17 tej ustawy). Do tych wyłącznie zmian, a nie do trwających procedur przyjmowania prawa miejscowego stosował się zatem art. 11 ustawy nowelizującej.

Za przyjęciem powyższej wykładni przemawia okoliczność, iż ustanowienie aktu prawa miejscowego nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co nie pozwala stosować do procedury stanowienia prawa miejscowego przepisów dotyczących spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia wżycie ustawy.

Regulacje intertemporalne dotyczące prawa miejscowego zawierał zaś art. 7 ustawy nowelizującej stanowiący w ust. 1, iż programy ochrony powietrza oraz plany działań krótkoterminowych, o których mowa odpowiednio w art. 91 oraz art. 92 ustawy zmienianej w art. 1 9to jest ustawy prawo ochrony środowiska), przyjęte przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stają się programami ochrony powietrza oraz planami działań krótkoterminowych w rozumieniu odpowiednio art. 91 oraz art. 92 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą i zostaną dostosowane do wymagań określonych w przepisach ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą w terminie 18 miesięcy od dnia jej wejścia w życie, zaś w ust. 2, iż dla stref, o których mowa w art. 87 ustawy zmienianej w art. 1, w których przekraczane są poziomy dopuszczalne oraz poziomy docelowe, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nie opracowano programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych, o których mowa odpowiednio w art. 91 oraz art. 92 ustawy zmienianej w art. 1, właściwe organy opracują i przyjmą programy ochrony powietrza oraz plany działań krótkoterminowych w rozumieniu odpowiednio art. 91 oraz art. 92 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą w terminie 18 miesięcy od dnia jej wejścia w życie.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach zawartych w ustawie, zaś zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa (art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej). Powyższe w powiązaniu z zasadą, iż Rzeczpospolita Polska jest państwem prawnym prowadzi do wniosku, iż akty prawa miejscowego, jako źródła powszechnie obowiązującego prawa winny być wydawane w trybie przewidzianym w ustawach obowiązujących w czasie ich podejmowania, a nie w czasie kiedy organ samorządu terytorialnego wszczął procedurę zmierzająca do podjęcia takowego aktu.

W świetle powyższych rozważań oczywistym jawi się, iż jedynie programy ochrony powietrza przyjęte przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stają się programami ochrony powietrza oraz planami działań krótkoterminowych w rozumieniu odpowiednio art. 91 oraz art. 92 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą i zostaną dostosowane do wymagań określonych w przepisach ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą w terminie 18 miesięcy od dnia jej wejścia w życie, zaś w przypadku planów, które na dzień wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej nie zostały przyjęte – czyli nie została podjęta uchwała właściwego organu w sprawie ich podjęcia zastosowanie znajdą przepisy nowe, z uwzględnieniem art. 7 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej.

Pośrednim argumentem przemawiającym za taką interpretacją analizowanych przepisów ustawy nowelizującej jest nadto okoliczność, iż w sytuacji gdy ustawodawca chce umożliwić organom stanowiącym prawo miejscowe ustanowienie odpowiednich przepisów w oparciu o uchylone regulacje rangi ustawowej czyni to wprost, czego przykładem jest chociażby art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871 z 2010 r.), gdzie wprost wskazano, iż do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Skoro analogicznej regulacji zabrakło w przepisach ustawy nowelizującej z dnia 13 kwietnia 2012 r., to uznać należy, iż zamiarem ustawodawcy było poddanie uchwalania nie przyjętych do dnia wejścia w życie tej ustawy programów ochrony powietrza wymogom nowej regulacji.

Zauważyć wreszcie należy, iż skoro ustawodawca w art. 7 ust. 1 ustawy nowelizującej z 13 kwietnia 2013 r. wprowadził obowiązek dostosowania w terminie 18 miesięcy od dnia jej wejścia w życie programów ochrony powietrza przyjętych przed ta datą, to nieracjonalnym byłoby jednoczesne dopuszczenie przez niego do uchwalania już po wejściu w życie przedmiotowej nowelizacji nowych programów ochrony powietrza nieodpowiadających już w momencie ich podejmowania aktualnie obowiązującym przepisom.

Reasumując uznać należy, iż Sejmik Województwa błędnie przyjął, iż do przyjęcia przedmiotowego programu ochrony powietrza zastosowanie znajdował stan prawny sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 13 kwietnia 2012 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw i co za tym idzie pominął w procesie opiniowania tego aktu wójtów i burmistrzów właściwych gmin.

Powyższe stanowiło istotne naruszenie trybu sporządzania przedmiotowego planu ochrony powietrza samodzielnie uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

O istotności stwierdzonego naruszenia prawa przesądza okoliczność, iż pozbawiając właściwych wójtów i burmistrzów prawa do zaopiniowania projektu uchwały w sprawie programu ochrony powietrza zarząd województwa ograniczył ich kompetencje wynikające wprost z przepisów ustawy i uniemożliwił im zgłoszenie uwag, które potencjalnie mogłyby mieć wpływ na kształt przyjętej regulacji.

Niezależnie powyższych uchybień dotyczących trybu uchwalania przedmiotowego programu zauważyć należy, iż wadliwa ocena co do znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów spowodowała nadto niezgodne z prawem uchwalenie programu dla stref (Miasto L., strefa g.-w. i strefa p.-z.), które na dzień przyjmowania uchwały w sprawie programu ochrony powietrza w zakresie benzo-alfa-pirenu, to jest na dzień (...) grudnia 2012 r. już prawnie nie funkcjonowały.

Wskazać bowiem należy na, iż art. 87 ustawy Prawo ochrony środowiska do dnia 27 maja 2012 r. stanowił w ust. 2, iż strefę stanowi 1) aglomeracja o liczbie mieszkańców większej niż 250 tysięcy, 2) względnie obszar jednego lub więcej powiatów położonych na obszarze tego samego województwa, niewchodzący w skład aglomeracji, zaś w ust. 3 delegował na ministra właściwego do spraw środowiska kompetencję do określenia, w drodze rozporządzenia, strefy, z uwzględnieniem ich nazw i kodów.

W stanie prawnym obowiązującym od 28 maja 2012 r. i nadal art. 87 ust. 2 ustawy prawo ochrony środowiska stanowi zaś, iż strefę stanowi: 1) aglomeracja o liczbie mieszkańców większej niż 250 tysięcy; 2) miasto o liczbie mieszkańców większej niż 100 tysięcy; 3) pozostały obszar województwa, niewchodzący w skład miast o liczbie mieszkańców większej niż 100 tysięcy oraz aglomeracji.

W związku ze zmianą ustawy Minister Środowiska wydał rozporządzenie z dnia 2 sierpnia 2012 r. (Dz. U. poz. 914 z 2012 r.), które weszło w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (§ 3 rozporządzenia), czyli z dniem 25 sierpnia 2012 r. W rozporządzeniu tym prawodawca wskazał, że w województwie wielkopolskim znajdują się trzy strefy obejmujące: miasto na prawach powiatu P. (aglomeracja p.), miasto na prawach powiatu K. (miasto o liczbie mieszkańców powyżej 100 000) oraz strefa w. obejmująca pozostały obszar województwa.

Zgodnie z zaś art. 10 ustawy nowelizującej, dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 86 ust. 1 i 2, art. 87 ust. 3, art. 90 ust. 3, art. 91 ust. 10 i 11 oraz art. 94 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1 zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 86 ust. 1 i 2, art. 87 ust. 3, art. 90 ust. 3, art. 91 ust. 10 oraz art. 94 ust. 3 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż przez 24 miesiące od dnia wejścia w życie ustawy.

W tym stanie prawnym brak było podstawy prawnej dla przyjmowania w dniu (...) grudnia 2012 r. programu ochrony powietrza dla stref Miasto L., strefa g.-w. i strefa p.-z., skoro od dnia (...) sierpnia 2012 r. brak było podstawy prawnej dla wyodrębniania tych stref.

Kolejnym uchybieniem stwierdzonym przez Sąd w zaskarżonym programie było sformułowanie go w sposób, który czynił go niewykonalnym przez adresatów. Powyższe stanowiło ewidentne i rażące naruszenie zasady państwa prawnego, albowiem prawodawca, w tym także prawodawca lokalny, nie może ustanawiać przepisów nakładających na adresatów norm obowiązki, których nie mogą oni zrealizować.

Z taką sytuacją mamy do zaś czynienia w niniejszej sprawie.

W kwestionowanej przez stronę skarżącą tabeli 18 określającej harmonogram rzeczowo finansowy działań naprawczych dla P. wskazano między innymi, iż Prezydent Miasta winien podjąć działania zmierzające do obniżenia emisji z indywidualnych systemów grzewczych opalanych paliwami stałymi (głównie węglem) obejmujące między innymi utworzenie systemu zachęt finansowych do wymiany nieefektywnych urządzeń grzewczych na terenie intensywnej zabudowy mieszkaniowej, prowadzenie działań zmierzających do podłączenia do sieci cieplnej 400 tys. m2 w zabudowie wielorodzinnej i 150 tys. m2 w zabudowie jednorodzinnej, prowadzenie działań zmierzających do zastąpienia niskosprawnych kotłów na paliwa stałe na piece gazowe dla 360 tys. m2 dla zabudowy jednorodzinnej i 340 tys. m2 dla zabudowy wielorodzinnej oraz prowadzenia działań zmierzających do wymiany niskosprawnych kotłów na paliwa stałe na piece retortowe dla 240 tys. m2 w zabudowie jednorodzinnej.

Na utworzenie systemu zachęt finansowych przewidziano czas do czerwca 2013 r., zaś na realizację całości zadania do roku 2020 oraz określono wymagany efekt redukcji benzo-alfa-pirenu w kilogramach na rok, ze wskazaniem oczekiwanych wyników redukcji dla poszczególnych lat realizacji programu, w tym w szczególności ze wskazaniem, iż efektywna redukcja ma mieć miejsce od roku 2015.

Jako szacunkową wysokość kosztów realizacji zadania wskazano kwotę 146,35 miliona złotych.

Analogiczne zapisy nakładające określone obowiązki na wójtów, burmistrzów i prezydentów innych miast zamieszczono także w tabelach nr 18, 45, 72, 73, 74, 105, 106, 107, 108 i 109.

Dokonując analizy wskazanych powyżej tabel przypomnieć należy, iż programy ochrony powietrza są aktami prawa miejscowego i co za tym idzie zawierają treść normatywną sprowadzająca się do nałożenia na adresatów określonych nakazów i zakazów, a jednocześnie realizowanie zawartych w nich norm prawnych sankcjonowane jest przez art. 315a ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska zgodnie z którym, w przypadku niedotrzymania terminów realizacji zadań określonych w programach ochrony powietrza organ za to odpowiedzialny podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 500 000 zł.

Wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jakoby w przedmiotowym programie nie wyznaczono obligatoryjnych zadań mających na celu doprowadzenie bezo-alfa-pirenu do poziomu docelowego stwierdzić należy, iż sposób skonstruowania tabel nr 18, 45, 72, 73, 74 105, 106, 107, 108 i 109 pozwala na stwierdzenie, iż nakładają one na adresatów obowiązek wprowadzenia systemów zachęt ekonomicznych do wymiany kotłów na paliwo stałe oraz obowiązek uzyskania w określonych w tabelach terminach kontentego wskaźnika efektu redukcji benzo-alfa-pirenu.

Nałożenie na organy wykonawcze gmin (wójtów, burmistrzów, prezydentów miast) obowiązków określonych w tabelach nr 18, 45, 72, 73, 74, 105, 106, 107, 108 i 109 zaskarżonego programu ochrony powietrza nie uwzględnia usytuowania tych organów w strukturze jednostek samorządu terytorialnego i przysługujących im w ramach tej struktury kompetencji.

Należy bowiem zauważyć, iż wprowadzenie systemu zachęt finansowych do wymiany urządzeń grzewczych, czy też podejmowanie wieloletnich działań zmierzających do podłączenia setek tysięcy metrów powierzchni mieszkalnych do sieci cieplnych, czy też wreszcie wymiany w tysiącach budynków jedno i wielorodzinnych kotłów na paliwa stałe na piece gazowe i retortowe, co skutkować będzie koniecznością ponoszenia przez gminy idących w dziesiątki, a nawet setki milionów złotych kosztów i przyjęcia wieloletnich zobowiązań, niewątpliwie wykracza poza kompetencje wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), albowiem nie stanowi prostego gospodarowania mieniem komunalnym.

W świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym wprowadzanie tego rodzaju wieloletnich systemów zachęt finansowych i podejmowanie generalnych działań zmierzających do zastępowania indywidualnego ogrzewania budynków ogrzewanie z sieci, względnie wymiany kotłów na bardziej efektywne i ekologiczne uznać należy za przyjęcie przez daną jednostkę samorządu terytorialnego określonego programu gospodarczego, co zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie gminnym należy do wyłącznej kompetencji rady gminy.

Ustawa o samorządzie gminnym nie charakteryzuje wprawdzie bliżej programów gospodarczych, o których mowa w ust. 2 pkt 6, to jednak nie uniemożliwia to radzie gminy wyjście poza krąg problemów stricte ekonomicznych i uchwalenie, na podstawie tego przepisu, programu gospodarczego, którego celem będzie osiągnięcie określonych skutków z zakresu ochrony środowiska. Taki program obejmujący system zachęt finansowych dla wymiany pieców, względnie zmiany ogrzewania z indywidualnie zapewnianego na sieciowe stanowić może niewątpliwie element strategii rozwoju gminy i określenia hierarchii koniecznych wydatków inwestycyjnych w dłuższym okresie czasu niż objęty jednorocznym planowaniem budżetowym. Uchwalenie programu i związane z tym przeznaczenie środków majątkowych na jego realizację należy przy tym niewątpliwie do wyłącznej kompetencji rady.

Z powyższego wynika, iż nie dopuszczalnym jest nałożenie na organy wykonawcze gminy obwarowanych sankcją administracyjną obowiązków, na zrealizowanie których nie mają one wpływu.

Pamiętać bowiem należy, iż choć wójt (burmistrz, prezydent miasta) posiada inicjatywę uchwałodawczą w gminie, to jednak nie ma bezpośredniego wpływu na wynik głosowania rady gminy.

Biorąc pod uwagę, iż powyższa wadliwość przedmiotowego programu ma charakter istotnego naruszenia prawa, a nadto dotyczy programu jako całości, a nie tylko fragmentu zaskarżonego przez Miasto P. i dotyczącego aglomeracji p., uznać należy, iż uzasadniała ona stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej uchwały.

Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia niniejszej sprawy wskazać należy, iż zgodnie z art. 84 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w programie, w tym w programie ochrony powietrza ustala się:

1) obszar objęty zakresem jego obowiązywania;

2) naruszone standardy jakości środowiska wraz z podaniem zakresu naruszenia;

3) podstawowe kierunki i zakres działań niezbędnych do przywracania standardów jakości środowiska;

4) harmonogram rzeczowo-finansowy planowanych działań;

5) podmioty, do których skierowane są obowiązki ustalone w programie;

6) w razie potrzeby dodatkowe obowiązki podmiotów korzystających ze środowiska, związane z ograniczaniem oddziaływania na środowisko, polegające na:

a) obowiązku prowadzenia pomiarów wielkości emisji lub poziomów substancji lub energii w środowisku,

b) obowiązku przekazywania, ze wskazaną częstotliwością, wyników prowadzonych pomiarów oraz informacji dotyczących przestrzegania wymagań określonych w posiadanych pozwoleniach,

c) ograniczeniu czasu obowiązywania posiadanych przez dany podmiot pozwoleń, nie krócej jednak niż do 2 lat;

7) obowiązki organów administracji, polegające na przekazywaniu organowi przyjmującemu program informacji o wydawanych decyzjach mających wpływ na realizację programu;

8) sposób kontroli oraz dokumentowania realizacji programu i jego efektów.

Z treści powyższego przepisu wynika wyraźnie, iż ustawodawca rozróżnia podmioty, do których skierowane są obowiązki ustalone w programie (pkt 5) od organów administracji, na które mogą być nakładane obowiązki polegające na przekazywaniu organowi przyjmującemu program informacji o wydawanych decyzjach mających wpływ na realizację programu (pkt 7).

Podmioty, do których kierowane są obowiązki ustalone w programie nie muszą być przy tym organami administracji, czy też podmiotami prawa publicznego.

W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza, iż o ile obowiązki sprawozdawcze o jakich mowa w art. 84 ust. 2 pkt 7 i pkt 8 ustawy prawo ochrony środowiska mogą być nakładane na organy wykonawcze gminy, o tyle obowiązki wykraczające poza zakres kompetencji tych organów winny być nakładane na będące podmiotami praw i obowiązków jednostki samorządu terytorialnego, nie na poszczególne, konkretne organy tych jednostek.

Za generalną dopuszczalnością nakładania w programach ochrony powietrza obowiązków polegających na wprowadzeniu systemu zachęt ekonomicznych dla działań skutkujących obniżeniem poziomu zanieczyszczeń w powietrzu przemawia treść regulacji wspólnotowych, w tym w szczególności art. 23 ust. 1 akapit 4 zdanie drugie w zw. z art. 24 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (Dz.U.UE.L.2008.152.1) zgodnie z którym programy ochrony powietrza mogą, w zależności od indywidualnych przypadków, obejmować skuteczne działania niezbędne do kontrolowania i, w razie konieczności, ograniczania działalności, która przyczynia się do wystąpienia ryzyka przekroczenia wartości dopuszczalnych lub docelowych, a niewątpliwie za takie skuteczne działanie uznać należy przekonanie obywateli w drodze zachęt ekonomicznych do rezygnacji z generujących znaczne zanieczyszczenie powietrza systemów grzewczych.

Za kolejne istotne naruszenie prawa jakiego dopuścił się Sejmik Województwa przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały uznać należy sformułowanie jej w sposób, w którym poszczególne zapisy odnoszą się bezpośrednio i jedynie do poszczególnych gmin, w tym Miasta P., Miasta L., Gminy K. (tabela nr 109), Gminy P. (tabela nr 105), Gminy Z. (tabela nr 106), Gminy Z. (tabela nr 107) i Gminy W. (tabela nr 108).

Taki sposób sformułowania przepisów zaskarżonej uchwały nie spełnia wymogu abstrakcyjności i generalnego charakteru normy prawa miejscowego i co za tym idzie uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2010 r., sygn. II OSK 1159/10, i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Łodzi z dnia 14 marca 2012 r., sygn. II SA/Łd 99/12 – dostępne w Centralnej Bazie orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Dalej zauważyć należy, iż opracowywanie i przyjęcie programu ochrony powietrza nie ma charakteru dowolnego, uzależnionego od woli organu administracji, ale może mieć miejsce wtedy, gdy przepis ustawy lub innego aktu prawnego wyraźnie taki obowiązek przewiduje, co wynika wprost z art. 84 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowiącego, iż w przypadkach wskazanych ustawą lub przepisami szczególnymi, w celu doprowadzenia do przestrzegania standardów jakości środowiska, w drodze aktu prawa miejscowego, tworzone są programy.

Przesłanki tworzenia programów ochrony powietrza określone są w art. 91 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Biorąc pod uwagę, iż dla benzo-alfa-pirenu normatywnie określone zostały jedynie poziomy docelowe substancji w powietrzu (por. Załącznik nr 2 l.p. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu oraz Załącznik nr 3 l.p. 2 poprzedzającego je rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 marca 2008 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu), do substancji tej znajdzie zastosowanie ust. 5 tego artykułu stanowiący od 28 maja 2012 r., iż zarząd województwa, w terminie 15 miesięcy od dnia otrzymania wyników oceny poziomów substancji w powietrzu i klasyfikacji stref, o których mowa w art. 89 ust. 1, opracowuje i przedstawia do zaopiniowania właściwym wójtom, burmistrzom lub prezydentom miast i starostom projekt uchwały w sprawie programu ochrony powietrza, mającego na celu osiągnięcie poziomów docelowych substancji w powietrzu. Zauważyć przy tym należy, iż również w brzmieniu obowiązującym przed zmianami wprowadzonymi ustawą nowelizującą z dnia 13 kwietnia 2012 r. art. 91 ust. 5 stanowił, iż sejmik województwa, w terminie 15 miesięcy od dnia otrzymania wyników oceny poziomów substancji w powietrzu i klasyfikacji stref, o których mowa w art. 89 ust. 1, po zasięgnięciu opinii właściwych starostów, określa, w drodze uchwały, program ochrony powietrza, mający na celu osiągnięcie poziomów docelowych substancji w powietrzu.

Zarówno w stanie prawnym obowiązującym przed 28 maja 2012 r., jak i po tej dacie przesłanką dla opracowania i przyjęcia programu ochrony powietrza mającego na celu osiągnięcie poziomów docelowych w zakresie benzo-alfa-pirenu, było zatem otrzymanie wyników oceny poziomów tej substancji w powietrzu i klasyfikacji stref.

Pomimo takowego jednoznacznego wymogu w przedstawionej sądowi dokumentacji procesu opracowywania i przyjmowania zaskarżonego programu ochrony powietrza brak jest wskazanych powyżej wyników oceny poziomów substancji w powietrzu dokonanej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o jakiej mowa w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, co uniemożliwia Sądowi dokonanie jednoznacznej oceny, czy w sprawie faktycznie zaistniały przesłanki ustawowe do opracowania i przyjęcie zaskarżonego programu ochrony powietrza.

Wobec wystąpienia wcześniej opisanych uchybień uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego Sąd nie podejmował jednakże działań zmierzających do uzupełnienia w tym zakresie materiału dowodowego w sprawie, albowiem nie miałoby to istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Kolejną stwierdzoną przez Sąd z urzędu wadliwością zaskarżonego programu ochrony powietrza jaka jest posługiwanie się w stosunku do benzo-alfa-pirenu pojęciem poziomu dopuszczalnego (np. tabela nr 15 na s. 71 programu). W przywołanej powyżej tabeli nr 15 aglomerację poznańską pod względem występowania benzo-alfa-pirenu w latach 2009 i 2010 zakwalifikowano jako strefę C, uprzednio definiując na stronie 70 strefę C jako strefę, w których poziom choćby jednej substancji przekracza poziom dopuszczalny powiększony o margines tolerancji. Powyższe posługiwanie się w stosunku do benzo-alfa-pirenu pojęciem przekroczenia poziomu dopuszczalnego jest wadliwe bowiem dla tej substancji prawodawca jak wykazano powyżej nie ustalił w ogóle poziomu dopuszczalnego, a wyłącznie poziom docelowy.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących tabel 7 – 11 Załącznika Nr 1 do uchwały z dnia 17 grudnia 2012 r. zauważyć zaś należy, iż rozpatrywanie ich na obecnym etapie postępowania musi być uznane za przedwczesne.

Tabele te umieszczone w części ogólnej zaskarżonego programu dotyczą bowiem obowiązków sprawozdawczych organów realizujących poszczególne zadania określone w programie, względnie monitorujących realizację tych zadań. Co za tym idzie treść faktycznie nałożonych na poszczególne organy zadań sprawozdawczych (czyli normatywna treść uchwały w tym zakresie) wyinterpretowana może zostać dopiero z zestawienia tabel o nr od 7 do 11, stanowiących ogólne wzory dokumentów sprawozdawczych, z poszczególnymi działaniami naprawczymi i określonymi dla tych działań naprawczych wskaźnikami wykorzystywanymi dla monitoringu ich realizacji.

Inaczej rzecz ujmując tabele nr 7 - 11 zaskarżonego programu nie konstytuują samodzielnie jakichkolwiek obowiązków po stronie organów będących adresatami programu, a stanowią jedynie wzory dokumentów sprawozdawczych, w oparciu o które adresaci obowiązków wynikających z poszczególnych działań naprawczych sporządzać będą informacje umożliwiające monitorowanie realizacji tych działań naprawczych i osiągnięcie przewidzianych przez nich celów.

Jako przykład wskazać w tym zakresie można działanie 1 z tabeli 18 programu określone jako "Obniżenie emisji z indywidualnych systemów grzewczych w wyniku eliminacji niskosprawnych urządzeń na paliwa stałe", które to działanie samodzielnie określa wymagany efekt redukcji oraz sposób monitoringu działania, wskaźniki w oparciu o które monitoring ten ma być prowadzony i terminy składania sprawozdań. Dopiero zatem zestawienie wskaźników w oparciu o które monitoring realizacji danego działania naprawczego ma być prowadzony określa w jakim zakresie odnośnie tego działania koniecznym będzie zrealizowanie obowiązku sprawozdawczego wg wzorów określonych w tabelach nr 7 -11 programu.

W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza, iż wobec wskazanej powyżej wadliwości unormowań programu dotyczących nałożenia obowiązków wynikających z poszczególnych działań naprawczych przedwczesnym byłoby dokonywanie oceny zgodności z prawem zadań sprawozdawczych dotyczących tychże sprzecznie z prawem określonych obowiązków.

Jedynie ogólnie zauważyć należy, iż samo nałożenie na organy administracji w ramach programu obowiązków sprawozdawczych, w tym dotyczących działań innych podmiotów niż te organy znajduje co do zasady uzasadnienie w regulacji art. 84 ust. 2 pkt 8 ustawy Prawo ochrony środowiska zgodnie z którym, w programie ustala się między innymi sposób kontroli oraz dokumentowania realizacji programu i jego efektów. Sformułowanie tego przepisu, w tym w szczególności użycie formy "ustala się", przy jednoczesnym braku jakiegokolwiek zapisu wskazującego na fakultatywność (np. "ustala się w razie potrzeby"), jednoznacznie wskazuje, iż ustalenie sposobu kontroli oraz dokumentowania realizacji programu i jego efektów jest jego obligatoryjnym elementem, przy czym wobec faktu, iż jest to element aktu prawa miejscowego oczywistym jawi się, iż dotyczy on obowiązków dokumentacyjno-sprawozdawczych nie organu ustanawiającego dany akt prawa miejscowego, lecz jego adresatów.

Za oczywiście bezzasadne uznać natomiast należy te zarzuty skargi, które sprowadzają się do zarzucenia Sejmikowi Województwa Wielkopolskiego naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać programy ochrony powietrza.

Zauważyć bowiem trzeba, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez Naczelny Sąd administracyjny i inne sądy administracyjne obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego. Z regulacji tej wyraźnie wynika, iż jedynie zgodność z ustawą, a nie z aktem wykonawczym jest kryterium oceny legalności aktu prawa miejscowego dokonywanej przez Sąd.

Jedynie na marginesie powyższych rozważań zauważyć należy, iż § 5 w/w rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lutego 2008 r. wyraźnie określał, iż dotyczy programów o jakich mowa w § 1 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a, a więc programów mających na celu osiągnięcie poziomów dopuszczalnych substancji w powietrzu (§ 1 ust. 1 pkt 1) oraz mających na celu osiągnięcie poziomów docelowych substancji w powietrzu odnośnie ozonu (§ 1 pkt 2 lit. a). Taki sposób sformułowania tej jednostki redakcyjnej wyraźnie wykluczał z zakresu jej stosowania programy mające na celu osiągnięcie w powietrzu poziomów docelowych substancji w postaci arsenu, kadmu, niklu i benzo(a)pirenu jako wskaźnika wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych (§ 1 pkt 2 lit. b), a więc między innymi program będący przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie.

Dalej zauważyć należy, iż zarówno powoływany przez stronę skarżącą § 5 w/w rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lutego 2008 r., jak i formalnie znajdujący w sprawie zastosowanie na podstawie art. 10 ustawy nowelizujacej z 13 kwietnia 2012 r. § 5 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych zostały wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej.

Przywołany powyżej § 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. stanowi, iż część wyszczególniająca obowiązki i ograniczenia wynikające z realizacji programu ochrony powietrza określa:

1) organy administracji publicznej właściwe w sprawach:

a) przekazywania organowi określającemu program ochrony powietrza informacji o wydawanych decyzjach, których ustalenia zmierzają do osiągnięcia celów programu ochrony powietrza,

b) wydania aktów prawa miejscowego,

c) monitorowania realizacji programu ochrony powietrza lub poszczególnych zadań programu ochrony powietrza;

2) podmioty korzystające ze środowiska i ich obowiązki ustalone w programie ochrony powietrza.

Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie art. 91 ust. 10 ustawy Prawo ochrony środowiska zgodnie z którym Minister właściwy do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać programy ochrony powietrza oraz plany działań krótkoterminowych, formę sporządzania i niezbędne części składowe programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych, a także zakres zagadnień, które powinny zostać określone i ocenione w tych programach i planach, biorąc pod uwagę cele tych programów i planów oraz konieczność zapewnienia ochrony zdrowia ludzi i ochrony środowiska.

Powyższa delegacja ustawowa w żadnym razie nie upoważniała Ministra Środowiska do modyfikowania zakresu programu ochrony powietrza wynikającego w wprost z ustawy, a jedynie do uszczegółowienia wymagań w ustawie wskazanych i wskazania niezbędnych części składowych programów ochrony powietrza.

W § 5 rozporządzenia Minister Środowiska wykroczył poza tą delegację, albowiem ograniczył część wyszczególniającą obowiązki i ograniczenia wynikające z realizacji programu ochrony powietrza jedynie do organów administracji publicznej i podmiotów korzystających ze środowiska, w sytuacji gdy ustawodawca w art. 84 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska wyraźnie wskazał, iż poza obowiązkami nakładanymi na organy administracji publicznej oraz na podmioty korzystające ze środowiska dopuszczalne jest także określenie innych podmiotów do których skierowane są obowiązki określone w programie.

Ze sposobu sformułowania art. 84 ust. 2 ustawy Prawo Ochrony środowiska stanowiącego, że w programie ustala się:

1) obszar objęty zakresem jego obowiązywania;

2) naruszone standardy jakości środowiska wraz z podaniem zakresu naruszenia;

3) podstawowe kierunki i zakres działań niezbędnych do przywracania standardów jakości środowiska;

4) harmonogram rzeczowo-finansowy planowanych działań;

5) podmioty, do których skierowane są obowiązki ustalone w programie;

6) w razie potrzeby dodatkowe obowiązki podmiotów korzystających ze środowiska, związane z ograniczaniem oddziaływania na środowisko, polegające na:

a) obowiązku prowadzenia pomiarów wielkości emisji lub poziomów substancji lub energii w środowisku,

b) obowiązku przekazywania, ze wskazaną częstotliwością, wyników prowadzonych pomiarów oraz informacji dotyczących przestrzegania wymagań określonych w posiadanych pozwoleniach,

c) ograniczeniu czasu obowiązywania posiadanych przez dany podmiot pozwoleń, nie krócej jednak niż do 2 lat;

7) obowiązki organów administracji, polegające na przekazywaniu organowi przyjmującemu program informacji o wydawanych decyzjach mających wpływ na realizację programu;

8) sposób kontroli oraz dokumentowania realizacji programu i jego efektów.

wyraźnie wynika bowiem, iż ustawodawca odróżnia podmioty, do których skierowane są obowiązki ustalone w programie (art. 84 ust. 2 pkt 5) od podmiotów korzystających ze środowiska (art. 84 ust. 2 pkt 6).

Pominięcie w § 5 rozporządzenia z 11 września 2012 r. kategorii podmiotów o jakich w art. 84 ust. 2 pkt 5 uznać zatem należy za nieuprawnioną ingerencję organu stanowiącego przepisy wykonawcze w materię uregulowaną już w ustawie.

Analogicznie ocenić należy wskazanie w rozporządzeniu jako obligatoryjnego określenia w programie podmiotów korzystających ze środowiska i ich obowiązków, w sytuacji gdy ustawodawca wprost w art. 84 ust. 2 pkt 6 wskazał, iż określenie dodatkowych obowiązków podmiotów korzystających ze środowiska ma charakter fakultatywny (następuje "w razie potrzeby").

Zauważyć w tym miejscu należy, iż zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo ochrony środowiska ilekroć w ustawie jest mowa o podmiocie korzystającym ze środowiska rozumie się przez to:

a) przedsiębiorcę w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, a także osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego oraz osoby wykonujące zawód medyczny w ramach indywidualnej praktyki lub indywidualnej specjalistycznej praktyki,

b) jednostkę organizacyjną niebędącą przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej,

c) osobę fizyczną niebędącą podmiotem, o którym mowa w lit. a, korzystającą ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia.

Ograniczenie części wyszczególniającej ograniczenia i zadania wynikające z realizacji programu ochrony powietrza jedynie do organów administracji i podmiotów korzystających ze środowiska stałoby zatem w sprzeczności z regulacjami unijnymi, które w zakresie swojej regulacji wdrażała ustawa nowelizująca z 13 kwietnia 2012 r., w tym w szczególności z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy, która w art. 23 stanowi, iż plany ochrony powietrza mogą zawierać środki zgodne z art. 24 (dotyczącym planów działań krótkoterminowych), a więc mogą, w zależności od indywidualnych przypadków, obejmować skuteczne działania niezbędne do kontrolowania i, w razie konieczności, ograniczania działalności, która przyczynia się do wystąpienia ryzyka przekroczenia wartości dopuszczalnych lub docelowych, lub progów alarmowych w tym mogą obejmować środki w odniesieniu do ruchu drogowego, prac budowlanych, statków na kotwicy oraz wykorzystywania zakładów i produktów przemysłowych oraz ogrzewania domowego. Wskazane w wyliczeniu tym dziedziny w odniesieniu do ogrzewania domowego, czy też ruchu drogowego nie dotyczą zaś podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawodawstwa polskiego.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej jakoby jedynym instrumentem prawnym, który mógłby się przyczynić do wyeliminowania niskiej emisji jest art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na środowisko lub na zabytki określić dla terenu województwa bądź jego części rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania, a także sposób realizacji tego obowiązku i kontroli tej realizacji zauważyć należy, iż art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska dotyczy innej niż program ochrony powietrza instytucji prawnej.

Podkreślić przy tym trzeba, iż w przeciwieństwie do opracowania i przyjęcia programu ochrony powietrza – co ma charakter obligatoryjny w przypadku zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 91 ustawy Prawo ochrony środowiska, przyjęcie uchwały w przedmiocie określenia dla terenu województwa bądź jego części rodzajów lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania ma charakter fakultatywny, na co wskazuje sformułowanie "sejmik województwa może". Żaden przepis prawa nie uzależnia przy tym dopuszczalności uchwalenia programu ochrony powietrza od uprzedniego, czy też równoległego przyjęcia uchwały o jakiej mowa w art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Co za tym idzie nieskorzystanie przez Sejmik Województwa z uprawnienia do władczego określenia w drodze aktu prawa miejscowego rodzajów lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania na obszarze województwa lub jego części nie ma jakiegokolwiek wpływu na ocenę legalności odrębnego aktu prawa miejscowego jakim jest podjęta na podstawie art. 91 ust. 5 tej samej ustawy uchwała o przyjęciu programu ochrony powietrza.

Różnicę pomiędzy instytucjami prawnymi określonymi w art. 91 i 96 ustawy o ochronie środowiska trafnie zauważa przy tym Sejmik Województwa wielokrotnie podkreślając, iż świadomie zrezygnował ze stosowania wobec obywateli środków o charakterze przymusu administracyjnego wskazanych w art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska, uznając za bardziej efektywne środki nieprzymusowe polegające na nałożeniu na jednostki samorządu terytorialnego obowiązku stworzenia systemu zachęt ekonomicznych skłaniających obywateli do dobrowolnych działań zmierzających do obniżenia emisji z indywidualnych systemów grzewczych opalanych paliwami stałymi.

Odnosząc się do złożonego na rozprawie w dniu 29 listopada 2013 r. wniosku o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego ze względu na podjęcie przez Sejmik Województwa w dniu (...) listopada 2013 r. uchwała w sprawie Programu ochrony Powietrza dla strefy wielkopolskiej, którą zmieniono zaskarżoną uchwałę z dnia (...) grudnia 2012 r., wskazać należy, iż wniosek ten nie mógł zostać uwzględniony, albowiem warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego publikacja, a nie jedynie podjęcie przez uprawniony organ. Zatem pomimo podjęcia w dniu (...) listopada 2013 r. przez Sejmik uchwały uchylającej w części uchwałę z dnia (...) grudnia 2012 r. na moment orzekania przez Sąd w systemie aktów prawnych pozostawała jako obowiązująca uchwała z dnia (...) grudnia 2012 r. w jej pierwotnym kształcie, która w takim też kształcie musiała zostać poddana kontroli sądowoadministracyjnej.

O wykonalności zaskarżonej uchwały orzeczono w oparciu o przepis art. 152 P.p.s.a. Zauważyć w tym miejscu należy, iż rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 152 ustawy, stanowi obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę i należy je umieścić w wyroku niezależnie od tego, czy wcześniej wstrzymano wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności w drodze postanowienia (por. teza 1 do art. 152 w B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III). Z uwagi na naturę aktu prawa miejscowego i tego, że jego wykonywanie może także oznaczać w przyszłości (już po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny) stosowanie zawartych w nim norm w jednostkowych sytuacjach faktycznych, sąd uprawniony jest do określenia, że akt ten nie może być wykonany w okresie nieprawomocności wydanego wyroku. W przeciwieństwie do zawartej w art. 61 § 3 P.p.s.a. regulacji dotyczącej wstrzymania wykonania w całości lub w części aktu lub czynności do czasu rozpoznania skargi przez Sąd I instancji, art. 152 P.p.s.a. nie przewiduje przy tym wyłączenia z zakresu swojego stosowania przepisów prawa miejscowego. Z tych też powodów Sąd nie podzielił stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2000 roku, sygn. I OPS 1/00, która to uchwała wydana została pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z 11 maja 1995 roku r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i jako taka - wobec odmiennego obecnie ukształtowania odnośnych regulacji postępowania sądowoadmnistracyjnego wynikających chociażby z jego dwuinstancyjności - nie może znajdować obecnie bezpośredniego zastosowania.

O kosztach postępowania na podstawie art. 200 i 206 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez skarb państwa kosztów pomocy udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).