Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 24 sierpnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 504/16 w przedmiocie dopuszczenia do udziału w sprawie ze skargi Powiatu S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Rady Powiatu S., dotyczących odwołania i powołania zarządu powiatu postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 21 lipca 2016 r., sygnatura akt II SA/Go 504/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odmówił dopuszczenia "P. Ł. – Starosty Powiatu S." do udziału w sprawie ze skargi Powiatu S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Rady Powiatu S. z [...] marca 2016 r., którymi odwołano P. Ł. z funkcji Starosty S. oraz wybrano nowy zarząd, w tym M. J., jako starostę.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że "P. Ł. - Starosta Powiatu S." wniósł o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu na podstawie art. 33 p.p.s.a., uzasadniając swój interes prawny tym, że na skutek oddalenia skargi pozostanie na stanowisku starosty oraz na swoich stanowiskach pozostaną rekomendowani przez niego członkowie zarządu powiatu.

Odmawiając uwzględnienia wniosku Sąd pierwszej instancji przeanalizował przepisy art. 33 p.p.s.a., wskazując na istniejące w doktrynie i orzecznictwie rozbieżności w rozumieniu użytego w tych przepisach zwrotu "postępowanie administracyjne". W szczególności stwierdził, że raz rozumie się go w szerszym znaczeniu, jako "postępowanie przed organami administracji", a innym razem w znaczeniu węższym, jako pojęcie nawiązujące do postępowania uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego. Dalej, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, Sąd pierwszej instancji opowiedział się za węższym rozumieniem zwrotu "postępowanie administracyjne", stwierdzając, że art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a nie jest "konstrukcją prawną dopuszczenia do uczestnictwa w postępowaniu tylko z uwagi na ochronę interesu prawnego, ale jest ona ograniczona do spraw ze skargi na akty (decyzje i postanowienia) podjęte w postępowaniu administracyjnym". Następnie wskazał, że przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze podjęte w trybie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz że z istoty postępowania nadzorczego wynika, że toczy się ono wyłącznie z udziałem organu nadzoru i podmiotu nadzorowanego. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest, zdaniem Sądu pierwszej instancji, uregulowanie zawarte w art. 85 ust. 3 powołanej ustawy, stosownie do którego legitymowanym do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze jest tylko powiat lub związek powiatów, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Z tego względu uznał, że przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 50 § 1 p.p.s.a. Z kolei, jak uznał, posiadanie legitymacji skargowej lub jej brak przesądzają o tym, czy dany podmiot jest lub może być uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego. Przymiot uczestnika - jak stwierdził Sąd pierwszej instancji - jest bowiem pochodny od legitymacji skargowej. Tym samym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, jeżeli określony podmiot nie może wnieść skargi, to nie może też uczestniczyć w postępowaniu sądowym. Tę część argumentacji Sąd pierwszej instancji zakończył stwierdzeniem, że w rozpoznawanej sprawie organem, którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze, jest Powiat S. reprezentowany przez starostę, w związku z czym "w postępowaniu tym nie może brać udziału inny podmiot, w tym przypadku również organ, tj. Powiat S. reprezentowany przez innego starostę. Konkludując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że "wnioskujący o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym P.Ł. - Starosta Powiatu S., który powołuje się na swój interes prawny wskazując, że wskutek oddalenia skargi pozostanie on na stanowisku Starosty S. oraz na swoich stanowiskach pozostaną rekomendowani przez niego członkowie Zarządu Powiatu, nie może zostać na płaszczyźnie samorządowych przepisów ustrojowych - ustawy o samorządzie powiatowym ani na gruncie przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - uczestnikiem postępowania w tej sprawie".

W zażaleniu na to postanowienie P. Ł. wniósł o jego zmianę i dopuszczenie go do udziału w sprawie lub o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zarzucił, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że "P. Ł. aktualny Starosta Powiatu S. nie może być uczestnikiem niniejszego postępowania, pomimo że wynik tego postępowania dotyczy jego interesu prawnego w postaci pozostawania na stanowisku Starosty Powiatu S.".

Uzasadniając zażalenie podniesiono, że zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a., udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, zaś to, że wynik postępowania w rozpoznawanej sprawie dotyczy interesu prawnego P. Ł. jest - jak to określono - oczywiste, gdyż od wyniku tego postępowania zależy, czy pozostanie on na stanowisku wynikającym z wyboru i w związku z tym, czy będzie miał pracę, czy też nie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając zażalenie zważył, co następuje.

Przed rozpoznaniem zażalenia Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za konieczne wyjaśnić, że przyjmuje, iż zaskarżone postanowienie dotyczy wyłącznie dopuszczenia P. Ł. do udziału w sprawie ze skargi Powiatu S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]. Postanowienie to nie dotyczy, jak by mogło wynikać zarówno z pewnych fragmentów jego sentencji, jak i uzasadnienia, a także wniosku P. Ł., dopuszczenia do udziału w sprawie "Powiatu S. reprezentowanego przez innego Starostę", to znaczy przez P. Ł., a nie M. J., a więc w istocie kwestii dotyczącej tego, kto powinien reprezentować Powiat S. w rozpoznawanej sprawie, mianowicie dotychczasowy starosta, czyli P. Ł., czy też wybrany na jego miejsce M. J. Na taką intencję może wskazywać pismo z 6 lipca 2016 r. podpisane przez P. Ł. jako starostę, w którym wprost twierdzi się, że z uwagi na treść art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2016 r., poz. 814) M. J. od 25 kwietnia 2016 r. nie był uprawniony do reprezentowania Powiatu S., a więc także udzielenia pełnomocnictwa radcy prawnemu, który podpisał skargę Powiatu S., oraz dodawanie we wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie i zażaleniu po imieniu i nazwisku P. Ł. nazwy jego funkcji, z której został odwołany, z czym z kolei koresponduje podobne oznaczenie adresata zaskarżonego postanowienia przez Sąd pierwszej instancji i stwierdzenie w jego uzasadnieniu, że "w postępowaniu tym nie może brać udziału inny podmiot, w tym przypadku również organ, tj. Powiat S. reprezentowany przez innego Starostę". Kwestia właściwej reprezentacji strony postępowania przed sądem administracyjnym, jakkolwiek istotna, gdyż - jak wynika z art. 183 § 2 pkt 2 i art. 271 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - mogąca decydować o nieważności postępowania, nie podlega rozstrzygnięciu lub uzupełnieniu poprzez zastosowanie art. 33 p.p.s.a. Przepis ten, w szczególności jego paragraf drugi, ma na celu umożliwienie udziału w sprawie osobie, której interesu prawnego dotyczy wynik postępowania. Tego rodzaju zagadnienie bardzo wyraźnie przez P. Ł. zostało przedstawione, gdyż we wniosku o dopuszczenie go do udziału w sprawie (niezależnie od tego, że domagał się dopuszczenia do udziału "P. Ł. - Starosty Powiatu S.") podnosi okoliczności świadczące o tym, że twierdzi, iż wynik sprawy będzie oddziaływał na jego indywidualny interes prawny związany ze stosunkiem pracy powstałym na skutek wyboru na stanowisko Starosty S. Tym samym, niewątpliwie wniosek P. Ł. dotyczył dopuszczenia go do udziału w sprawie z uwagi na jego indywidualny interes prawny i w tym zakresie Sąd pierwszej instancji zaskarżonym postanowieniem odmówił dopuszczenia go do udziału w sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmowa dopuszczenia P. Ł. do udziału w sprawie ze skargi Powiatu S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] jest zgodna z prawem. Sąd drugiej instancji nie podziela wprawdzie stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego postępowanie administracyjne, o którym mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a., to tylko postępowanie uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego. W ocenie NSA rozpoznającego zażalenie, skoro kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje nie tylko przejawy działania administracji przybierające postać decyzji i postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym uregulowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego lub Ordynacji podatkowej oraz ustawach do tych aktów odsyłających (art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a.), ale także szereg innych form działania administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 4 - 7 p.p.s.a.), to postępowanie administracyjne, o którym mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a., należy rozumieć jako postępowanie przed organem administracji, poprzedzające wydanie aktu lub podjęcie czynności podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W ocenie NSA, art. 33 p.p.s.a. nie można odczytywać w ten sposób, że dotyczy on jedynie części spraw załatwianych przez sądy administracyjne. Do takiego zaś rozumienia powołanego przepisu prowadzi przyjęcie węższego znaczenia użytego w nim sformułowania "postępowanie administracyjne".

Niemniej NSA podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, który - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia - przyjmuje też, że przeciwko dopuszczeniu P. Ł. do udziału w sprawie ze skargi Powiatu S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] przemawia natura postępowania nadzorczego, mianowicie to, że takie postępowanie toczy się z udziałem jedynie podmiotów publicznoprawnych, w szczególności powiatu (związku powiatów) i organu nadzoru. W ocenie NSA, szczególnie ważki argument Sądu pierwszej instancji to ten, w którym Sąd ten zwraca uwagę, że podmiot, który nie może wnieść skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, nie może też brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Istotnie, stanowisko polegające na przyjęciu, że podmiot, który nie może wnieść skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, może jednak wziąć udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym wszczętym na skutek skargi podmiotu legitymowanego do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego, poprzez wykorzystanie art. 33 § 2 p.p.s.a., jest niekonsekwentne.

Należy mieć na uwadze, że ustawodawca zabiega o to, aby spory pomiędzy powiatem (związkiem powiatów), a organem nadzoru dotyczące stosowania rozstrzygnięć nadzorczych były załatwiane szybko. Wyraźnym tego przejawem jest art. 80a ustawy o samorządzie powiatowym. Takie może być też między innymi ratio legis ograniczenia kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi. Zauważyć należy, że w art. 85a ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym - na zasadzie wyjątku od ogólnej reguły - dopuszczono możliwości wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze, a więc szczególny środek nadzorczy, przez osobę, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy to zarządzenie zastępcze. Mimo istniejącego podobieństwa pomiędzy zarządzeniem zastępczym a rozstrzygnięciem nadzorczym ustawodawca nie poszerzył jednak kręgu podmiotów mogących zaskarżyć ten ostatni akt o osoby, których interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Dopuszczenie zatem do udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym innych podmiotów niż skarżący powiat (związek powiatów) i organ nadzoru, z wszelkimi tego konsekwencjami, a więc możliwością kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu orzeczeń, nie byłoby konsekwentne z zamiarem ustawodawcy zapewnienia szybkiego załatwienia spraw dotyczących rozstrzygnięć nadzorczych.

Istnieją zatem podstawy aby przyjąć, że w postępowaniu ze skargi powiatu (związku powiatów) na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody art. 33 § 2 p.p.s.a. nie ma zastosowania, co zresztą znajdowałoby uzasadnienie w tym, że ciągle obowiązuje art. 85 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym stanowiący, że do postępowań ze skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej stosuje się odpowiednio.

Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., zażalenie oddalił.