Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 2095/15 w sprawie ze skargi K. K. i M. S. na decyzję Szefa Inspektoratu Uzbrojenia z dnia [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. K. na rzecz Szefa Inspektoratu Uzbrojenia kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 2095/15, oddalił skargę K. K. i M. S. na decyzję Szefa Inspektoratu Uzbrojenia z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Szef Inspektoratu Uzbrojenia w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., wydaną na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), w związku z art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782, dalej: u.d.i.p.), po rozpatrzeniu wniosku K. K. i M. S., odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 2 tego wniosku, tj. w zakresie dotyczącym "korespondencji Inspektoratu Uzbrojenia (IU) oraz jednostek organizacyjnych, które IU zastąpił z Instytutem Technicznym Wojsk Lotniczych (ITWL) dotyczącej zawarcia i realizacji umowy nr DZSZ/153/IX-50/UZ/PRZ/Z/2009/536 z dnia 28 czerwca 2010 r. podpisanej między Termą a Skarbem Państwa – Ministrem Obrony Narodowej oraz umowy nr DZSZ/152/IX-50/UZ/NEG/Z/2009/578 z dnia 11 sierpnia 2010 r. zawartej pomiędzy Skarbem Państwa – Ministrem Obrony Narodowej". Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Szef Inspektoratu Uzbrojenia decyzją z dnia [...] października 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 17 oraz art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że korespondencja dotycząca przedmiotowych umów obejmuje ponad 17 segregatorów. W przeważającej większości dokumenty zgromadzone w tych segregatorach sporządzone są w wersji papierowej, bez żadnego podziału czy kwalifikacji na korespondencję prowadzoną z konkretnym wykonawcą (w wersji elektronicznej znajdują się jedynie informacje, których umieszczenie jest obowiązkowe na stronach internetowych Zamawiającego, zgodnie z procedurą przedstawioną w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. Nr 19, poz. 907 z późn. zm.). W ramach całej dokumentacji znajduje się korespondencja IU oraz jego poprzedników zarówno z wybranym wykonawcą, tj. Instytutem Technicznym Wojsk Lotniczych (ITWL), jak i z pozostałymi podmiotami i instytucjami uczestniczącymi w postępowaniu. Z uwagi na znaczną liczbę takich uczestników wybranie z całej obszernej dokumentacji jedynie tych dokumentów, które dotyczą korespondencji prowadzonej z ITWL, dodatkowo obwarowane koniecznością przeanalizowania dokumentów pod kątem zastrzeżeń dotyczących tajemnicy przedsiębiorstwa oraz informacji zastrzeżonych w ww. umowach, wymaga kilkutygodniowego zaangażowania co najmniej 2 pracowników merytorycznych, a tym samym wiąże się z dużymi utrudnieniami w bieżącej pracy Inspektoratu Uzbrojenia. Zatem żądaną informację organ zakwalifikował jako informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Dla jej otrzymania wnioskodawcy powinni wykazać, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skoro wnioskodawcy żądają informacji, które mogą być wykorzystane przez nich jako pełnomocników procesowych firmy [...] w sprawie z powództwa cywilnego przeciwko Skarbowi Państwa, to nie sposób uznać aby ta ostatnia przesłanka zachodziła.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. K. i M. S. zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że dokumentacja wskazana w pkt 2 wniosku stanowi informację publiczną przetworzoną, podczas gdy ww. dokumentacja stanowi informację publiczną prostą, do której dostęp nie jest uzależniony od szczególnej istotności dla interesu publicznego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przestawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) ją oddalił. Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej: u.d.i.p.) nie zawiera definicji pojęcia "informacji przetworzonej", jednakże w judykaturze przyjmuje się, że charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych, niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać, np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie zgromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. wyrok NSA z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14 – Lex nr 1770329). Podzielając w pełni ten pogląd, Sąd zgodził się z organem, iż w niniejszej sprawie ma miejsce wymieniona wyżej sytuacja. Żądana korespondencja obejmuje bowiem bardzo obszerny materiał zgromadzony w formie papierowej w 17 segregatorach. W ramach całej dokumentacji znajduje się korespondencja Inspektoratu (oraz jego poprzednika – Departamentu Zaopatrzenia Sił Zbrojnych) zarówno z wykonawcą wskazanym we wniosku, tj. Instytutem Technicznym Wojsk Lotniczych, jak i z pozostałymi podmiotami i instytucjami uczestniczącymi w przedmiotowych postępowaniach. Sąd wskazał, że z uwagi na znaczną liczbę uczestników tych postępowań, przeszukanie i wydobycie z całego zasobu dokumentacji jedynie tych dokumentów, które zgodnie ze wskazanym przez skarżących kryterium, tj. adresata korespondencji, dotyczą korespondencji prowadzonej z ITWL, a następnie analiza dokumentacji pod kątem występowania w niej tajemnicy przedsiębiorstwa oraz ewentualnych innych ustawowo chronionych tajemnic, wymagałoby wysiłku tak intelektualnego, jak i fizycznego pracowników merytorycznych przez szereg dni, co niewątpliwie negatywnie wpłynęłoby na bieżące wykonywanie zadań IU. Zatem w ocenie Sądu I instancji ze względu na czasochłonność koniecznych działań, rozmiar koniecznej do przeanalizowania dokumentacji oraz ich wpływ na pracę IU, żądana informacja posiada charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł K. K., zaskarżając go w całości i wniósł o "zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji" oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. oraz zasądzenie od organu na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że dokumentacja wskazana w pkt 2 wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej z dnia 28 kwietnia 2015 r. stanowi informację publiczną przetworzoną, której udostępnienie może nastąpić w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, podczas gdy wskazana wyżej dokumentacja stanowi informację publiczną prostą, do której dostęp nie jest uzależniony od szczególnej istotności dla interesu publicznego. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną dopiero dokonanie dodatkowych czynności - np. analitycznych czy edytorskich - dotyczących wnioskowanych informacji prowadzi do powstania informacji publicznej przetworzonej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie interpretacja pojęcia informacji przetworzonej dokonana przez Sąd I instancji doprowadziłaby do łatwego omijania przepisów u.d.i.p. przez podmioty obowiązane do jej stosowania, które mogłyby każdorazowo podnosić, że wnioskowana informacja wymaga wyodrębnienia z obszernego zbioru dokumentów. Ponadto, wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że jego zdaniem czasochłonność w przygotowaniu informacji publicznej nie ma wpływu na to, czy informacja publiczna zostanie uznana za przetworzoną. Jednocześnie podniósł, że wskazanie przez niego adresata korespondencji jako kryterium selekcji dokumentów pozwala na łatwe wyodrębnienie wnioskowanych dokumentów, bez potrzeby dogłębnej analizy ich treści, co czyni szacunki organu odnośnie czasochłonności przygotowania informacji do udostępnienia mocno przesadzonymi.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Szef Inspektoratu Uzbrojenia, wnosząc o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącego na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa wykonywanego przez radcę prawnego. W uzasadnieniu wskazano, że udostępnienie żądanych informacji wiązałoby się ze znacznym nakładem sił, tj. koniecznością oddelegowania pracowników do weryfikacji wielotysięcznego zbioru dokumentów, a praca ta polegałaby zarówno na wybraniu z tego zbioru dokumentów objętych wnioskiem, jak również na wyłączeniu informacji objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, objętych klauzulą niejawności w trybie ustawy o ochronie informacji niejawnych oraz niepodlegających ujawnieniu danych osobowych. Proces przetwarzania wnioskowanych informacji z pewnością nie pozostałby bez wpływu na możliwość wykonania bieżących obowiązków pracowników Inspektoratu Uzbrojenia, którzy zostaliby oddelegowani do tej czynności. Organ wskazał, że pracownicy musieliby na pewien czas ograniczyć zakres swoich prac związanych z celem działalności Inspektoratu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14, CBOSA).

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Na wstępie należy zaznaczyć, że istotą sporu (wynikającą z jedynego zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej) jest to, czy informacja publiczna objęta wnioskiem strony skarżącej stanowi informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., której uzyskanie jest możliwe jedynie w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Z uwagi na to, że ustawodawca używając we wspomnianym przepisie pojęcia "informacja przetworzona" nie zawarł równocześnie w ustawie jego legalnej definicji, konieczne było jej sformułowanie na gruncie orzecznictwa i doktryny. Sąd I instancji trafnie wskazał, że charakter informacji przetworzonych mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych, niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Informacją prostą jest natomiast informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej ją posiada (z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 ustawy), przy czym jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań), nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielenia informacji podmiotu. Informacja przetworzona natomiast, w zasadzie, w chwili złożenia wniosku nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i zaangażowania tak dużych środków osobowych, że zakłócą one normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnią wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać, tak jak twierdzi to skarżący kasacyjnie, z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie podkreśla się, że wadliwe jest bardzo wąskie rozumienie pojęcia informacji przetworzonej wprowadzające przesłankę koniecznego wytworzenia jakościowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia w tym zakresie). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności czy liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1513/15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2015r., I OSK 863/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy uznać trzeba, że Sąd rozpoznający sprawę w I instancji słusznie stwierdził, że wnioskowana przez skarżących informacja publiczna należy do kategorii informacji przetworzonej, a nie prostej, bowiem jej wydobycie i usystematyzowanie, ewentualna anonimizacja, a także analiza dotycząca ewentualnej kwalifikacji części informacji jako chronionych tajemnicą, wiąże się z istotnym nakładem pracy i środków po stronie zobowiązanego. Przedmiotowy wniosek obejmuje korespondencję znajdującą się w co najmniej 17 segregatorach, sporządzoną w wersji papierowej, bez żadnego podziału czy kwalifikacji na korespondencję prowadzoną z konkretnym wykonawcą, wszystko przy znacznej liczbie podmiotów uczestniczących w przedmiotowym postępowaniu. Wybranie żądanych informacji z tak obszernego zbioru wymagałoby, na co wskazywał adresat wniosku, zaangażowania co najmniej dwóch pracowników merytorycznych i wiązałoby się z dużymi utrudnieniami w pracy organu na przestrzeni co najmniej kilku tygodni. Dodatkowo, z uwagi na fakt, że wskazane informacje dotyczą zamówień w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa, znaczna część tak powstałego zasobu może stanowić wszelkiego typu informacje niejawne, które będą wymagały zabezpieczenia (k. 9 i n. decyzji Szefa Inspektoratu Uzbrojenia z dnia [...] października 2015 r.).

Ustosunkowując się do argumentu wnoszącego skargę kasacyjną dotyczącego możliwości łatwego omijania przepisów u.d.i.p. przez podmioty obowiązane do jej stosowania poprzez stosowanie takiej definicji informacji przetworzonej, jaką przyjął Sąd I instancji, należy wskazać, że intencją ustawodawcy przy uchwalaniu u.d.i.p. było stworzenie instrumentów, które zapewnią każdemu możliwość realizowania jego konstytucyjnego prawa do uzyskania informacji publicznej, ale nie będą jednocześnie utrudniały funkcjonowania jednostek wykonujących zadania publiczne. Warto jeszcze dodać, że poprzez uznanie informacji za informację publiczną przetworzoną wnioskodawca nie jest automatycznie pozbawiony wspomnianego prawa - konieczność przetworzenia informacji i możliwość jej uzyskania została jedynie uzależniona od zaistnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Sąd I instancji słusznie wskazał (w ślad za J. Drachalem, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Warszawa 2005, s. 147-149), że prawo do informacji publicznej, a w szczególności procesowe instrumenty pozyskiwania tych informacji, mają służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu, związanemu z prawidłowym funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych. Celem u.d.i.p. nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w zakresie pozyskiwania informacji, wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych do wykorzystania w celach handlowych, edukacyjnych, zawodowych, itp. Taka oto sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Skarżący kasacyjnie będąc pełnomocnikiem procesowym przeciwnika jakim jest Skarb Państwa, domaga się informacji, które mogą stanowić materiał dowodowy w postępowaniu sądowym. Takie informacje mogą być pozyskiwane na zasadach przyjętych dla stosunków danego rodzaju.

Biorąc pod uwagę, że informację publiczną, której żąda wnioskodawca należy zakwalifikować jako informację przetworzoną, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że żądana przez wnioskodawcę informacji miała charakter informacji przetworzonej uznać trzeba za całkowicie nieusprawiedliwiony. Zatem wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.