Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant: Sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2015 r. przy udziale - sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ł. na rozporządzenie Wojewody Łódzkiego z dnia 3 lipca 2006 r. nr 24/2006 w sprawie Sulejowskiego Parku Krajobrazowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego rozporządzenia; 2. stwierdza, że zaskarżone rozporządzenie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS

Prokurator Okręgowy w Ł. wniósł za pośrednictwem Sejmiku Województwa Łódzkiego skargę na skargę na rozporządzenie Wojewody Łódzkiego z dnia

3 lipca 2006 r. Nr 24/2006 w sprawie Sulejowskiego Parku Krajobrazowego.

Powyższemu rozporządzeniu Prokurator zarzucił, iż zostało on wydane z:

- istotnym naruszeniem art. 16 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627. z późn. zm.) - zwana dalej u.o.p. - polegającym na bezpodstawnym uznaniu, że zaskarżone rozporządzenie nie dotyczy utworzenia ani powiększenia granic obszaru parku krajobrazowego, co uzasadnia brak obowiązku uzgodnienia (opiniowania) z właściwymi radami gmin jego nowelizacji;

- istotnym naruszeniem art. 153 w zw. z art. 16 ust. 3 i 4 u.o.p.. polegającym na błędnym przyjęciu, że rozporządzenie nie kreuje nowych form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 u.o.p., co uzasadniało zwolnienie Wojewody Łódzkiego z obowiązku dokonywania uzgodnień projektu nowego rozporządzenia,

- przyjęcie nie znanej prawu instytucji "dostosowania" aktu normatywnego do zmian w porządku prawnym i uznanie, że zwalnia ona z rygorów określonych dla nowelizacji tego aktu.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonego rozporządzenia.

Skarżący zauważył, że w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753) wprowadzono zmiany m.in. w ustawie o ochronie przyrody, w wyniku których art. 16 ust 3 otrzymał nowe brzmienie. W następstwie nowelizacji organem, który przejął w tym zakresie kompetencje wojewody stał się sejmik województwa.

Prokurator zaakcentował, że zgodnie z § 1ust. 3 wskazanego rozporządzenia w skład rezerwatu wszedł obszar o powierzchni 17 030 ha wraz z otuliną 36 730 ha, co dało łącznie 53 760 ha. W uzasadnieniu uregulowania powołano się na konieczność dostosowania projektowanego aktu prawnego powołującego park krajobrazowy do zapisów nowej ustawy, tj. ustawy o ochronie przyrody. Autorzy rozporządzenia podkreślili, że w rozporządzeniu nastąpiło zwiększenie powierzchni parku z 16 707 ha do 17 444 ha w stosunku do wcześniejszych granic wynikających z rozporządzenia Wojewody Piotrkowskiego z dnia 9 grudnia 1998 r. Plan Ochrony Sulejowskiego Partu Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Piotrkowskiego Nr 22 póz. 356), przy jednoczesnym zmniejszeniu się powierzchni samej otuliny z 39 569 ha do 38 927 ha. Według projektodawców rozporządzenia, pomimo tego granice parku i otuliny pozostały bez zmian z uwagi na dokonanie bardziej precyzyjnych pomiarów ich powierzchni. W ocenie Prokuratora - wbrew stanowisku Wojewody Łódzkiego - doszło do wprowadzenia przez zabieg legislacyjny zmiany granic Sulejowskiego Parku Krajobrazowego. Zaskarżone rozporządzenie, nazwane rozporządzeniem "w sprawie Sulejowskiego Parku Krajobrazowego" jest w istocie rozporządzeniem wyznaczającym obszar parku krajobrazowego. W rzeczywistości wprowadzone rozporządzenie dokonuje wyznaczenia nowych granic tego obszaru. Zgodnie z treścią art. 16 ust. 3 i 4 u.o.p. ówczesny organ właściwy - wojewoda Łódzki mógł wydać rozporządzenie, w którym utworzy obszar parku krajobrazowego, dokona powiększenia tego obszaru, zlikwiduje go lub dokona zmiany jego granic. W ocenie Prokuratora Wojewoda nie był więc uprawniony do wydania rozporządzenia w sprawie Sulejowskiego Parku Krajobrazowego na podstawie, którego dokonano jedynie dostosowania zmiany granic parku do przepisów ustawy o ochronie przyrody, które ówcześnie weszły w życie. Skarżący uznał, że pod pojęciem "utworzenie parku krajobrazowego" w rozumieniu art. 16 ust. 3 u.o.p. nie kryje się jedynie wyznaczenie terenów w sensie geograficznym (tzn. ustalenie ich położenia i granic), ale także ustalenia dotyczące ochrony czynnej ekosystemów i zakazy określone w art. 17 u.o.p., zaś art. 16 u.o.p. nie przewiduje dokonania dostosowania granic parku krajobrazowego.

Zdaniem skarżącego również każda zmiana rozporządzenia, wydanego na podstawie u.o.p., nawet w przypadku, gdy rozporządzeniem tym nie zmienia się terenów obszaru chronionego krajobrazu, a zmienia się inne ustalenia dotyczące tego terenu, wymaga także uzgodnień z właściwymi radami gmin. w tym przypadku

z miastem Piotrków Trybunalski i gminami: Wolborz, Sulejów, Ręczno, Aleksandrów. Tomaszów Mazowiecki, Mniszków oraz Przedbórz. Prokurator stwierdził,

że Wojewoda Łódzki nie był zwolniony z obowiązku dokonania tego uzgodnienia, które jest najdalej idącą formą współdziałania organów w procesie tworzenia prawa. W tej sytuacji zaniechanie przez organ wydający akt prawa miejscowego uzgodnienia aktu z organami miasta Skierniewice i wskazanych powyżej gmin, w ocenie Prokuratora stanowi naruszenie art. 16 ust. 4 u.o.p., które skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozporządzenia w całości

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Łódzkiego wniósł o oddalenie skargi oraz wyjaśnił, że Sulejowski Park Krajobrazowy utworzony został rozporządzeniem Nr 3/94 Wojewody Piotrkowskiego z dnia 21 lipca 1994 r.

w sprawie utworzenia Sulejowskiego Parku Krajobrazowego, na podstawie ówcześnie obowiązującej ustawy o ochronie przyrody z 1991 roku.

Organ podniósł, że w dniu 16 kwietnia 2004 r. weszła w życie obecnie obowiązująca ustawa o ochronie przyrody, która uchyliła ustawę z 1991 roku. Zgodnie z art. 153 przywołanej ustawy parki krajobrazowe powołane przed wejściem w życie tej ustawy pozostały nadal parkami krajobrazowymi. Natomiast zgodnie z dyspozycją art. 157 dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy z 1991 roku zachowały moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie niniejszej ustawy. W dniu 3 lipca 2006 roku Wojewoda Łódzki wydał rozporządzenie Nr 24/2006 w sprawie Sulejowskiego Parku Krajobrazowego, uwzględniające wymogi wskazane w ustawie z 2004 roku, w szczególności w zakresie nakazów i zakazów obowiązujących na terenie parku. Granice parku i otuliny pozostały bez zmian, jednak bardziej precyzyjne pomiary ich powierzchni, wykonane komputerowo, wskazały na pewne różnice. Obecnie, całkowita powierzchnia Sulejowskiego Parku Krajobrazowego wynosi 17 030 ha, zaś jego otuliny 36 730 ha.

Dalej organ wskazał, że stosownie do postanowień art. 16 ustawy o ochronie przyrody, według stanu prawnego obowiązującego w dniu 3 lipca 2006 r. "projekt rozporządzenia w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy". Sulejowski Park Krajobrazowy utworzony został w 1994 r. Następnie, wydano rozporządzenie Nr 24/2006 z dnia 3 lipca 2006 r., które – w ocenie organu - nie tworzy parku, nie zmienia jego granic ani też nie likwiduje parku, stanowi natomiast o szczególnych celach jego ochrony, określa katalog ograniczeń obowiązujących na terenie parku i wyłączenia ich stosowania. Zakres zakazów określonych w rozporządzeniu jest zgodny z zakresem, który został dopuszczony ustawą o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r.

Ponadto organ zauważył, że przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody z 1991 roku, zachowywały moc obowiązującą do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy o ochronie przyrody z 2004 roku (art. 157 ustawy). Z treści tych przepisów wynika,

że parki krajobrazowe utworzone na podstawie przepisów z 1991 roku zachowują swój status prawny, ale istnieje konieczność wydania przepisów wykonawczych, uwzględniających wymogi określone w ustawie z 2004 roku. Wynika z tego,

iż Sulejowski Park Krajobrazowy został utworzony na mocy rozporządzenia Nr 3/94 Wojewody Piotrkowskiego z dnia 21 lipca 1994 r. Treść art. 153 ustawy z 2004 roku pozwala stwierdzić, iż nastąpiła ciągłość funkcjonowania m. in. parku krajobrazowego. Organ stanął na stanowisku, iż w tej sytuacji Wojewoda Łódzki nie mógł ponownie utworzyć Sulejowskiego Parku Krajobrazowego, gdyż już wcześniej funkcjonował w zorganizowanej formie prawnej.

Uchylenie starych przepisów, na podstawie których tworzono parki krajobrazowe nastąpiło z momentem wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych i objęło cały akt prawny. Dlatego też – zdaniem organu - nie mogło dojść do nowelizacji treści wcześniejszych aktów powołujących do życia Sulejowski Park Krajobrazowy. Wcześniejsze przepisy z momentem wydania nowych utraciły moc. W sytuacji, w której organ poprzestałby tylko na nowelizacji aktu, nowe rozporządzenie odnosiłoby się do przepisów, które już zostały uchylone. W takiej sytuacji Wojewoda Łódzki wydał rozporządzenie w sprawie Sulejowskiego Parku Krajobrazowego, zgodnie z wymaganiami określonymi w nowej ustawie o ochronie przyrody z 2004 r., nie utworzył go na nowo, ani nie zmieniał jego granic. W istocie, nazwa i treść cyt. rozporządzenia, z uwagi na konkretne sformułowania wskazanych przepisów, nie mogły być inne. Musiało ono bowiem stanowić nową podstawę prawną dla istniejącego już parku krajobrazowego i określać jednocześnie zmiany wymagane nową ustawą.

Organ dodatkowo podniósł, iż należy mieć na uwadze fakt, że ponad 20 lat istnienia Sulejowskiego Parku Krajobrazowego spowodowało, że wpisał się on

w świadomość lokalnych społeczności oraz władz samorządowych. Park obejmuje

i chroni jeden z najcenniejszych fragmentów dorzecza Pilicy w jej środkowym odcinku od okolic Bąkowej Góry po okolice Tomaszowa Mazowieckiego. Osią parku jest rzeka Pilica i założony na niej w latach 70-tych Zbiornik Sulejowski. Park ochrania krajobraz nadrzeczny Pilicy, Czarnej Malenieckiej (Koneckiej), delty Luciąży, śródleśnych strumieni, np. strugi Młynki czy Rosochy. W Parku znajduje się fragment najlepiej zachowanego koryta Pilicy charakteryzujący się licznymi, naturalnymi i malowniczymi meandrami. Doliny rzek przepływających przez tereny Parku są niezastąpionymi refugiami faunistycznymi (zwłaszcza ptasimi) oraz florystycznymi. Stwierdzenie nieważności rozporządzenia Wojewody Łódzkiego w sprawie Sulejowskiego Parku Krajobrazowego spowodowałoby sytuację, w której Park istniałby bez aktu wykonawczego oraz wszystkich elementów, o których mowa w art. 16 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, w tym bez zakazów wybranych spośród katalogu, o którym mowa w art. 17 cyt. ustawy. Konsekwencje takiego stanu rzeczy byłyby trudne do przewidzenia, natomiast z całą pewnością można stwierdzić, że mogłyby stanowić realne zagrożenia dla zachowania celów ochrony oraz bogactwa różnorodności biologicznej, dla których wyznaczony został Sulejowski Park Krajobrazowy.

Organ również zauważył, że w Polsce formy ochrony przyrody, zwłaszcza ochrony powierzchniowej, szczególnie mającej w swojej nazwie "park",

są postrzegane przede wszystkim jako hamulec rozwoju poprzez nakładane zakazy

i ograniczenia oraz poprzez źle pojęty interes poszczególnych samorządów terytorialnych. W obecnej sytuacji prawnej, wszelkie inicjatywy dotyczące np. prób wyznaczania nowych parków krajobrazowych, obszarów chronionego krajobrazu czy powiększania ich powierzchni są traktowane jako próba wstrzymania rozwoju lokalnego i skutecznie blokowane. Przykładem może być próba powiększenia Białowieskiego Parku Narodowego czy utworzenie parku narodowego na Mazurach. Dokonanie uzgodnień projektu rozporządzenia Wojewody z samorządami lokalnymi (radami gmin), o których mowa w skardze Prokuratury, dotyczącego istniejącego już parku krajobrazowego, mogłoby okazać się bardzo utrudnione, a wręcz niemożliwe, gdyż samorządy widziałyby w tym możliwość np. znacznego ograniczenia powierzchni parku czy zmniejszenia liczby zakazów obowiązujących na danym terenie. Nie powinno dochodzić do sytuacji, w których wobec niejednoznacznych i wielointerpretacyjnych przepisów prawnych, występuje zagrożenie w postaci możliwości stwierdzenia nieważności rozporządzenia i jego wszystkich zapisów, których intencją jest zachowanie bioróżnorodności Parku oraz celów dla których został wyznaczony ponad 20 lat temu.

Na rozprawie w dniu 12 czerwca 2015 roku Prokurator poparł skargę, zaś pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu jest rozporządzenie Wojewody Łódzkiego z dnia 3 lipca 2006 r. Nr 24/2006 w sprawie Sulejowskiego Parku Krajobrazowego, które zastąpiło wcześniejsze rozporządzenia Wojewody Piotrkowskiego: nr 3/94 z dnia 21 lipca 1994 roku w sprawie utworzenia Sulejowskiego Parku Krajobrazowego oraz rozporządzenie nr 8/98 z dnia 9 grudnia 1998 roku w sprawie zatwierdzenia Planu Ochrony Sulejowskiego Parku Krajobrazowego.

Odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi na wstępie wyjaśnić należy, że postępowanie przed sądem administracyjnym jest postępowaniem kontradyktoryjnym, w którym występują dwie równouprawnione strony: skarżący oraz strona przeciwna – organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Dla prawidłowego wskazania organu, o którym mowa w tej normie, decyduje kryterium przedmiotowe do wyznaczenia zakresu podmiotowego organu. W rozpoznawanej sprawie obecnie organem właściwym jest Sejmik Województwa Łódzkiego, na skutek nowelizacji ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627. z późn. zm.) dokonanej na mocy art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. z 2009 r. Nr 92, poz. 753). Kompetencje związane są z właściwością do rozstrzygania danej sprawy, co oznacza, że w razie utraty właściwości do rozstrzygania danego rodzaju spraw, organ, który wydał zaskarżony akt traci również kompetencje autokontrolne. Kompetencji tych nie uzyskuje jednak "nowy" organ, który stał się właściwy do rozstrzygania spraw, w których wydano zaskarżony akt, gdyż nie jest on organem, którego działanie lub bezczynność zaskarżono. W sytuacji wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego przez sąd administracyjny, sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organ właściwy i to ten właśnie organ jest związany w tej konkretnej sprawie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu. Tym samym nie budzi wątpliwości składu orzekającego w tej sprawie, że uznać należy legitymację Sejmiku Województwa Łódzkiego do występowania w niniejszym postępowaniu w roli właściwego organu administracji (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2013 roku, sygn. akt II OSK 1649/11, https://cbois.nsa.gov.pl ).

W tym miejscu należy wskazać, że park krajobrazowy jest formą ochrony przyrody przewidzianą w art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego aktu, park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju.

Z treści art. 16 ust. 2 ustawy wynika, iż utworzenie lub jego powiększenie parku krajobrazowego następuje rozporządzeniem, które winno zawierać elementy wymienione w tym przepisie, tj. określać nazwę parku, jego obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, wynikające z potrzeb jego ochrony. Dlatego należy uznać, że pod ustawowym pojęciem "utworzenia parku krajobrazowego" nie kryje się jedynie wyznaczenie terenów w sensie geograficznym – tzn. ustalenie ich położenia i granic, czyli wyznaczenie parku poprzez jego wskazanie w terenie – ale także ustalenie innych wymogów wymienionych w ustawie dotyczących parku krajobrazowego. W pojęciu tym mieszczą się więc także ustalenia dotyczące szczególnych celów ochrony oraz zakazów wybranych z katalogu zamieszczonego w art. 17 ust. 1 ustawy.

Projekt rozporządzenia w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy (art. 16 ust. 4). Przepis art. 16 ust. 4 ustawy wyraźnie stanowi, iż uzgodnieniom podlega "projekt rozporządzenia", a więc cały jego tekst, ze wszystkimi ustaleniami w nim zawartymi, które mogą zostać wprowadzone na mocy art. 16 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy. Wskazując na powyższe należy przyjąć, iż nie tylko rozporządzenie pierwotne wydane na podstawie ustawy, ale także każda jego zmiana – nawet w przypadku, gdy rozporządzeniem zmieniającym nie powiększa się terenów parku krajobrazowego, a jedynie modyfikuje się (uszczegóławia) ich opis albo zmienia inne ustalenia dotyczące tego parku – wymaga uzgodnień z właściwymi radami gmin (por. wyroki NSA: z 18 stycznia 2007 r., II OSK 1589/06; z 11 marca 2009 r., II OSK 1220/08; z 13 lipca 2009 r., II OSK 471/09, wyrok WSA w Poznaniu z 22 marca 2012, IV SA/Po 61/12 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sulejowski Park Krajobrazowy został utworzony przez Wojewody Piotrkowskiego rozporządzeniem nr 3/94 z dnia 21 lipca 1994 roku. Następnie organizację tego parku uregulowano rozporządzeniem Wojewody Piotrkowskiego nr 8/98 z dnia 9 grudnia 1998 roku w sprawie zatwierdzenia Planu Ochrony Sulejowskiego Parku Krajobrazowego. Oba akty wydano pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy o ochronie przyrody z 1991 r., która z dniem 1 maja 2004 r. utraciła moc na podstawie art. 161 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie jednak z art. 157 tej ustawy, przepisy wykonawcze wydane na mocy ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie obecnej ustawy, zaś w myśl art. 153 ustawy, formy ochrony przyrody, takie jak w szczególności parki krajobrazowe, utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie obecnej ustawy, stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu tej ustawy.

Istotna dla oceny zaskarżonego rozporządzenia jest zatem jego treść,

w porównaniu z poprzednio obowiązującym rozporządzeniami Z analizy tej wynika,

iż rozporządzeniem z 1998 roku ustalono powierzchnię parku jako 16.707 ha (obecnie: 17.030 ha), powierzchnię otuliny – 38.927 ha (obecnie 36.730 ha), czyli łącznie 55.634 ha (obecnie 53.760 ha). Tak duże różnice w powierzchni podważają wiarygodność wyjaśnień organu o zmianie powierzchni wyłącznie z powodu nowych dokładniejszych pomiarów, zwłaszcza że Sąd dostrzegł drobne zmiany granic parku. Obecnie w parku istnieje enklawa posiadająca charakter otuliny i obejmująca grunty rolnicze i lasy wsi Zarzęcin. Natomiast poprzednio z parku wyłączone zostały w formie enklawy grunty rolne i lasy wsi Zarzew oraz lasy stanicy harcerskiej i wspólnoty powyższej wsi. W stosunku do poprzedniego rozporządzenia usunięto zakazy: zakaz palenia ognisk poza wyznaczonymi do tego miejscami, stosowania środków chemicznych I klasy toksyczności i umieszczania na przedmiotach i obszarach objętych ochroną tablic, napisów, ogłoszeń reklamowych i innych znaków niezwiązanych z ochroną przedmiotu, za wyjątkiem znaków drogowych i innych znaków związanych z ochroną porządku i bezpieczeństwa, zaś równolegle dodano nowe zakazy: zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; organizowania rajdów motorowych i samochodowych, używania łodzi motorowych i innego sprzętu motorowego na otwartych zbiornikach wodnych; realizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wszystkie te nowe elementy wskazują jednak na to, że zaskarżone rozporządzenie wypełniło nową treścią – w rozumieniu przepisów ustawy - tę formę ochrony przyrody, jaką jest Sulejowski Park Krajobrazowy i określiło nowe granice parku.

Zważyć trzeba, że art. 16 ust.1 ustawy o ochronie przyrody, określając treść rozporządzenia wojewody o utworzeniu parku, ustala znaczenie pojęcia "utworzenie parku krajobrazowego". Pod tym pojęciem należy rozumieć nie tylko wyznaczenie parku w terenie, poprzez ustalenie położenia i granic, ale też inne wymogi wymienione w ustawie dotyczące parków krajobrazowych. Chodzi o szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku, wynikające z potrzeb jego ochrony. Zaskarżone rozporządzenie, jak wskazano wyżej, treści te określa odmiennie, niż poprzednie rozporządzenie Wojewody Skierniewickiego nr 31 z dnia 19 czerwca 1995 roku. Zatem, z uwagi na swoją treść, stanowi ono w istocie rozporządzenie o utworzeniu Sulejowskiego Parku Krajobrazowego; rozporządzenie to utworzyło bowiem Sulejowski Park Krajobrazowy jako nową – w sensie celów ochrony przyrody oraz służących ich realizacji zakazów - formę ochrony przyrody w określonych granicach.

Warto zauważyć, że również rozwiązania prawne z art. 153 i art. 157 ustawy o ochronie przyrody mają istotne znaczenie przy dokonywaniu oceny charakteru prawnego zaskarżonego rozporządzenia. Przyjmując, że pod rządem poprzedniej ustawy o ochronie przyrody z 1991 roku, jak i na gruncie obecnej ustawy, rozporządzenie w sprawie utworzenia parku krajobrazowego nie ma jednorodnego charakteru, dochodzi się do wniosku, że w części obejmującej określenie szczególnych celów ochrony oraz zakazów wprowadzanych na terenie danego parku ma ono charakter rozporządzenia "klasycznego", tj. aktu zawierającego normy generalne i abstrakcyjne; natomiast w zakresie, w jakim kreuje ono określoną formę ochrony przyrody - w tym określa jej nazwę, obszar i przebieg granic - przybiera postać rozporządzenia będącego swoistym rozstrzygnięciem konkretnej sprawy. Rozróżnienie tych dwóch typów rozporządzeń ma bardzo doniosłe skutki polegające na odróżnieniu rozporządzeń "klasycznych" (które "oddziałują" przez cały okres swego obowiązywania) od rozporządzeń należących do drugiej kategorii i wywierających skutek "jednorazowo", tylko w momencie ich wejścia w życie i z tą chwilą, mówiąc potocznie, ulegają "skonsumowaniu", natomiast powołane takim rozporządzeniem instytucje funkcjonują nadal. Na niejednorodny charakter przepisów aktów wykonawczych dotyczących utworzenia określonej formy ochrony przyrody zwracano już uwagę w orzecznictwie: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2005 r. OSK 1810/04, LEX nr 188785 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach z dnia 22 marca 2012 roku, sygn. akt IV SA/Po 61/12, Lex nr 1135767 i z dnia 22 września 2011 roku , IV SA/Po 720/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Konsekwencją niejednorodnego charakteru aktu w sprawie utworzenia (wyznaczenia) określonej formy ochrony przyrody jest poddanie jego poszczególnych części - "nieklasycznej" (ustanawiającej daną formę ochrony przyrody) i "klasycznej" (normatywnej, wprowadzającej w szczególności określone zakazy) - reżimowi dwóch różnych przepisów przejściowych zamieszczonych w ustawie o ochronie przyrody. Do skutków prawnych części "nieklasycznej" odnosi się mianowicie art. 153 ustawy o ochronie przyrody, natomiast części "klasycznej" dotyczy art. 157 ustawy o ochronie przyrody.

Wobec powyższego zrozumiałe jest wyodrębnienie rozporządzenia w przedmiocie likwidacji jako osobnej kategorii. Dla osiągnięcia takiego skutku nie wystarczy bowiem samo uchylenie rozporządzenia, którym ów obszar ustanowiono, gdyż wykreowana w ten sposób forma ochrony przyrody zaczęła niejako w oderwaniu od bytu pierwotnego rozporządzenia i dla jej zniesienia niezbędny jest formalny akt likwidacji. Analogicznie, korekty granic (w tym powiększenia albo zmniejszenia obszaru) parku dokonuje się nie w drodze zmiany pierwotnego rozporządzenia, którym ów park utworzono - bo to rozporządzenie już się w tej części "skonsumowało" - ale w drodze odrębnego rozporządzenia w sprawie zmiany granic (odpowiednio: powiększenia albo zmniejszenia obszaru) parku. Zarazem jednak przepis art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody nie może być odczytywany jako w ogóle niedopuszczający dokonywania nowelizacji (zmiany) pierwotnego rozporządzenia w sprawie utworzenia parku krajobrazowego. Tego rodzaju zmiana jest możliwa, ale tylko co do "klasycznej" (normatywnej) części tego rozporządzenia, w szczególności w zakresie przewidzianych w nim zakazów i celów ochrony. Nawet jednak taka zmiana nie będzie dopuszczalna w sytuacji, gdy - jak w niniejszej sprawie - ustawa, na podstawie której rozporządzenie wydano, utraci moc, a samo rozporządzenie zostanie pozostawione czasowo w mocy przez nową ustawę. Zgodnie bowiem z § 34 Zasad Techniki Prawodawczej (załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r.; Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej: "ZTP") nie nowelizuje się aktu wykonawczego zachowanego czasowo w mocy przez nową ustawę, chyba że ustawa ta wyraźnie przewiduje taką możliwość. Tymczasem przepisy ustawy o ochronie przyrody na temat ewentualnej dopuszczalności takiej nowelizacji milczą.

Z powyższych uwag wynika, że zaskarżonego aktu nie można uznać za akt nowelizujący rozporządzenie Nr 3/94 z dnia 21 lipca 1994 roku lub nr 8/98 z dnia 9 grudnia 1998 roku, gdyż w istniejącym stanie rzeczy taka konstrukcja nie była dopuszczalna. Pozostaje przyjąć, iż mamy w tym przypadku do czynienia ze swoistym rozporządzeniem, które "odnawia" granice Parku i jego otuliny i jednocześnie określa szczególne cele ochrony Parku i wprowadza nowy katalog zakazów w miejsce dotychczasowych

Zatem ta część rozważań również pozwala stwierdzić, iż zaskarżone rozporządzenie ma na celu utworzenie parku krajobrazowego w rozumieniu art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody.

W niniejszej sprawie, istota problemu wiąże się z tym, że projekt zaskarżonego rozporządzenia nie został uzgodniony z właściwymi miejscowo radami gmin, bowiem – jak uznał Wojewoda – nie było takiego obowiązku. Orzekający Sąd nie podziela tego stanowiska. Akceptuje natomiast pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyrokach: z dnia 18 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 1589/06, z dnia 11 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1220/08, a także z dnia 11 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1522/09 (cbois.nsa.gov.pl). W myśl tego poglądu, wprowadzenie nowego rozporządzenia w sprawie parku krajobrazowego (obszaru chronionego krajobrazu) - w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - wymaga uzgodnienia z właściwymi radami gmin.

W uzasadnieniu zaskarżonego aktu organ podniósł argument, iż rozporządzenie to wydano po to, by dostosować się do treści nowej ustawy o ochronie przyrody (w szczególności nowych zakazów i nakazów). W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż prawo nie zna instytucji "dostosowania" aktu normatywnego do zmian w porządku prawnym, jeżeli owo "dostosowanie" zwalniałoby z rygorów określonych dla nowelizacji takiego aktu; oznaczałoby to obejście owych rygorów. Taką interpretację potwierdza wprost art.157 ustawy o ochronie przyrody, który stanowi, iż dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów poprzedniej ustawy zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie nowej ustawy. Znamienne jest to, iż w art.157 ustawy nie wskazano terminu w jakim konieczne jest wydanie nowych aktów wykonawczych. Zmiana regulacji ustawowej implikować ma stopniową zmianę przepisów wykonawczych w drodze standardowych procesów legislacyjnych, czyli nowelizacji dotychczasowych aktów wykonawczych bądź ich zastąpieniu przez akt nowy. Nie ma tu miejsca na "dostosowanie" zwolnione z rygorów określonych w art.16 ustawy o ochronie przyrody (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 roku, sygn. akt I OSK 1220/08, cbois.nsa.gov.pl).

Reasumując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, iż rację ma Prokurator Okręgowy w Ł., że kwestionowany akt wymagał uzgodnienia

z właściwymi miejscowo radami gmin po myśli art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, zaś niedokonanie takich uzgodnień jest w niniejszej sprawie bezsporne

i stanowi istotne naruszenie prawa.

Podkreślić nadto wypada, iż Sąd nie kwestionuje potrzeby istnienia różnych form ochrony przyrody, jednak rozpoznając skargę nie kieruje się względami słuszności, lecz ma obowiązek zbadać zgodność danego aktu z prawem.

Mając na względzie powyższe, Sąd – działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wykonalności orzeczono w pkt 2 na podstawie art. 152 p.p.s.a.

k.ż