Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wolność zgromadzeń jako jedna z cech demokratycznego ustroju państwa, zobowiązuje organy administracji publicznej, przy rozpoznawaniu zawiadomienia organizatora zgromadzenia w trybie art. 7 ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. - Prawo o zgromadzeniach /Dz.U. nr 51 poz. 297 ze zm./ do oceny zawiadomienia pod kątem art. 7 i art. 8 ustawy, jednakże ocena, czy odbycie zgromadzenia może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, albo mieniu w znacznych rozmiarach /art. 8 pkt 2/ musi odnosić się do organizatorów i uczestników zgromadzenia, a nie do osób niechętnych zgromadzeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Ewa Makosz–Frymus sędzia NSA Paweł Miładowski Protokolant Paweł Grzęda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2005 r. przy udziale Rzecznika Praw Obywatelskich Rzeczypospolitej Polskiej sprawy ze skargi Komitetu Organizacyjnego Dni Równości i Tolerancji 2005 w P. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie zakazu zgromadzenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz Komitetu Organizacyjnego Dni Równości i Tolerancji 2005 w P. kwotę 270 /dwieście siedemdziesiąt/ zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, 3. zasądza od Wojewody na rzecz Komitetu Organizacyjnego Dni Równości i Tolerancji 2005 w P. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ P. Miładowski /-/ G. Radzicka /-/ E. Makosz-Frymus

Prezydent Miasta P. decyzją z [...] listopada 2005r. nr [...] po rozpatrzeniu zawiadomienia Komitetu Organizacyjnego Dni Równości i Tolerancji 2005 w P. o zamiarze zgromadzenia i przemarszu na trasie – ul. Półwiejska, pl. Wiosny Ludów, ul. Wrocławska, Stary Rynek w dniu 19 listopada 2005r. w godzinach od 1500 do 1600; zakazał przeprowadzenia zgromadzenia, wskazując w uzasadnieniu, że odbycie zgromadzenia i przemarszu na trasie wskazanej przez organizatora, może zagrażać mieniu w znacznych rozmiarach.

W dalszych motywach uzasadnienia odwołano się do przebiegu zgromadzenia-marszu z okazji Międzynarodowego Dnia Tolerancji dnia 20 listopada 2004r.; podczas którego przeciwnicy prezentowanych przez uczestników zgromadzenia poglądów rzucali kamieniami i jajkami. W wyniku tych zachowań doszło do zniszczenia policyjnego mienia i ranienia policjanta. Biorąc pod uwagę trasę marszu, organ stwierdził, że także 19.11.2005r. w wyniku agresywnych zachowań przeciwników zgromadzenia, może dojść do zniszczenia mienia znacznych rozmiarów, w szczególności witryn sklepów, ławek, kwietników, stojących reklam. Podniesiono również, że istnieje niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia uczestników przemarszu. Rozważając możliwość zamknięcia na trasie przemarszu ruchu pieszego organ stwierdził, że takie rozwiązanie łamałoby konstytucyjne prawo obywateli do swobodnego przemieszczania się a jednocześnie nie wykluczałoby wtargnięcia osób niechętnych zgromadzeniu na trasę przemarszu. Z tych powodów na podstawie art. 8 pkt 2 ustawy z dnia 5 lipca 1990r. – Prawo o zgromadzeniach (Dz.U. z 1990r. nr 51 poz. 297 z zm.) Prezydent Miasta P. zakazał przeprowadzenia zgromadzenia.

W odwołaniu od decyzji Komitet Organizacyjny Dni Równości i Tolerancji 2005 w P. zarzucił, że planowane zgromadzenia jest zgodne z obowiązującym w Polsce prawem. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, stwierdził, że powody odmowy eksponowane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji pozostają w sprzeczności z art. 57 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ przemarsz Marszu Równości – manifestacji pokojowej, nie stanowi zagrożenia dla mienia, natomiast organ upatruje takiego zagrożenia ze strony przeciwników Marszu Równości.

Z tych powodów odwołujący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i podjęcie decyzji umożliwiającej odbycie zgromadzenia i przejście Marszu Równości.

W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2005r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, akceptując w pełni powody, dla których zakazano zgromadzenia i przemarszu jego uczestników wskazanymi we wniosku ulicami. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja I instancji jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa i brak jest podstaw do jej zmiany lub uchylenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Komitet Organizacyjny Dni Równości i Tolerancji zarzucił zaskarżonej decyzji:

– naruszenie przepisów prawa materialnego w szczególności art. 8 pkt 2 ustawy z 5 lipca 1990r. Prawo o zgromadzeniach, art. 57 Konstytucji RP, art. 11 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz;

– naruszenie przepisów art. 7 i 8 kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi skarżący przywołując doktrynalną wykładnię art. 57 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu zarzucił, że przy podejmowaniu zaskarżonych decyzji, poza wadliwą interpretacją prawa w jego ocenie pewną rolę odegrały kryteria pozaprawne; a mianowicie naciski osób, czy organizacji nie akceptujących propagowanych przez uczestników Marszu Równości haseł i wartości. Skarga podkreśla, że organizatorzy zgromadzenia nie wzięli pod uwagę uzgodnień poczynionych w dniu 14 listopada 2005r. z przedstawicielami Policji, dotyczących możliwości zabezpieczenia przemarszu uczestników zgromadzenia. Zarzucając naruszenie art. 7 i 8 kodeksu postępowania administracyjnego skarżący przywołał nie tylko treść przepisów, ale również orzeczenie Sądu Najwyższego z 5 stycznia 2001r. sygn. II RN38/00, OSNP 2001/18/546 wskazujące na obowiązki organów administracji publicznej, rozstrzygających w sprawach na tle ustawy o zgromadzeniach.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi.

Dnia 29 listopada 2005r. zgłosił udział w sprawie Rzecznik Praw Obywatelskich Rzeczypospolitej Polskiej, który wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2005r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Wolność zgromadzeń jako jedna z cech demokratycznego ustroju państwa zobowiązuje organy administracji publicznej do jej respektowania, natomiast ustawodawcę do kształtowania porządku prawnego, by ten gwarantował realizację tej wolności.

Wolność zgromadzeń gwarantuje art. 57 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. To samo prawo gwarantuje art. 11 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950r. zmienionej następnie Protokołami; ratyfikowanej przez Polskę 19.01.1993r. (Dz.U. 1993 nr 61 poz. 284 ze zm.) oraz art. 21 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz.U. 1977 nr 38 poz. 167) ratyfikowanego przez Polskę w 1977r.

Zdanie drugie art. 57 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenia prawa do zgromadzeń może określać ustawa. Podobnie dwa pozostałe akty prawne dopuszczają ograniczenie prawa do zgromadzeń wyłącznie przez ustawę.

Ustawodawca Rzeczypospolitej Polskiej uchwalając ustawę z 5 lipca 1990r. Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. z 1990 nr 51 poz. 297 ze zm.) respektując wolność zgromadzeń stanowi, że organ gminy zakazuje zgromadzenia publicznego, jeżeli:

1) jego cel lub odbycie sprzeciwiają się ustawie o zgromadzeniach lub naruszają przepisy ustaw karnych, bądź gdy

2) odbycie zgromadzenia może zagrozić życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach.

W orzecznictwie europejskim akcentuje się wprawdzie, że państwo ma szeroki margines oceny niezbędności wprowadzanych ograniczeń i warunków usprawiedliwiających ograniczenia, zastrzega jednak, że decyzje władz państwowych pozostają pod kontrola instytucji międzynarodowych co do zgodności z Europejska Konwencją Praw Człowieka (vide A. Łopatka, "Jednostka – jej prawa człowieka", Warszawa 2002r. s. 168). W niniejszej sprawie organ administracyjny uznał, że odbycie zgromadzenia może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi jak również mieniu w znacznych rozmiarach.

Istotnym jednak dla rozważania zasadności argumentów decyzji jest to, że zarówno z treści decyzji Prezydenta Miasta P. jak i Wojewody wynika jednoznacznie, że wspomnianych zagrożeń nie upatrywano ze strony organizatorów zgromadzenia i przemarszu, lecz ze strony przeciwników planowanego zgromadzenia. Odniesiono się w tym względzie do zdarzeń z roku 2004r. i przypuszczeń dotyczących zachowania kontrdemonstrantów w dniu 19 listopada 2005r. W tej mierze zarówno orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jak orzecznictwo europejskie wyrażają jednolity pogląd, że sam zamiar czy tylko przewidywanie możliwości udziału, przy okazji pokojowego zgromadzenia kontrdemonstracji, nie może uzasadniać odmówienia organizatorom i potencjalnym uczestnikom pokojowego zgromadzenia, prawa do jego odbycia (vide stanowiska Komisji Praw Człowieka z 16 VII 1980r. w sprawie Chrześcijan przeciwko Rasizmowi i Faszyzmowi, skarga nr 8440/78, DR 21/138 oraz z 17 X 1985r. w sprawie Platform Ärzte für das Leben v. Austria, skarga nr 10126/82, DR 44/65).

W polskim prawie konstytucyjnym organizowanie zgromadzeń i uczestniczenie w nich, zaliczane jest do "wolności". W przypadku wolności, gwarancje dla podmiotów korzystających z niej; muszą być interpretowane "ściśle" w rozumieniu tego pojęcia, natomiast ingerencja władz publicznych tę wolność ograniczającą jest dopuszczalna w sytuacjach przewidzianych ustawą, z zachowaniem takiej interpretacji prawa, w której w przypadku konfliktu prawa do wolności z innymi prawami takimi jak: bezpieczeństwo, porządek publiczny – prawo do wolności zajmuje pozycję równorzędną.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej były zatem zobowiązane do rozważenia realnego zagrożenia ze strony organizatorów i uczestników zgromadzenia dla mienia w znacznych rozmiarach lub życia czy zdrowia. Jak wynika z treści decyzji organów administracyjnych I jak i II instancji, tego elementu w ogóle nie rozważono. Podstawy ograniczenia wolności zgromadzenia wymienia w art. 2 ustawy z 5 lipca 1990r. Prawo o zgromadzeniach ( Dz.U. z 1990 nr 51 poz. 297 ze zm.).

Są nimi uregulowania dotyczące:

– ochrony bezpieczeństwa państwowego lub porządku publicznego,

– ochrony zdrowia lub moralności publicznej,

– praw i wolności innych osób,

– ochrony pomników zagłady w rozumieniu ustawy z dnia 7 maja 1999r. o odnowie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady ( Dz.U. nr 41, poz. 412).

Określenie w art. 8 formy w jakiej następuje ograniczenie wolności zgromadzeń, a mianowicie zakazu, zobowiązuje organ administracji do rozważenia wniosku pod kątem podstaw wymienionych powyżej, a także uzupełniająco przesłanek wymienionych w pkt 1 i 2 art. 8 ustawy Prawo o zgromadzeniach. Wolność zgromadzeń obejmuje nie tylko uprawnienie do zorganizowania zgromadzenia, ale wyboru czasu i miejsca zgromadzenia, z zastrzeżeniem ustawowych wyjątków. Wśród nich ustawodawca nie wymienia jako miejsc zakazanych ulic i placów w miastach. Skarżący dokonując wyboru trasy przemarszu wybrał ulice o ograniczonym ruchu pojazdów, a celem zgromadzenia było zwrócenie uwagi opinii publicznej na problem dyskryminacji ze względu na płeć, kolor skóry, wyznanie, orientację seksualną, niepełnosprawność i inne.

Forma w jakiej organizatorzy zamierzali wyrażać swoje poglądy określona w zgłoszeniu i możliwa do kontroli zarówno przez przedstawicieli gminy jak i siły porządkowe, wykluczała zagrożenie dla mienia w znacznych rozmiarach, czy życia i zdrowia.

Przyjęcie przez organy administracji groźby zakłóceń porządku przez kontrdemonstrantów sprowadza się do tego, ze każde pokojowe zgromadzenie, które nie znajdzie pełnej akceptacji ogółu społeczeństwa, nie mogłoby dojść do skutku.

Konkludując, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że "wolność zgromadzeń jako jedna z cech demokratycznego ustroju państwa, zobowiązuje organy administracji publicznej, przy rozpoznawaniu zawiadomienia organizatora zgromadzenia w trybie art. 7 ustawy z 5 lipca 1990r. Prawo o zgromadzeniach (Dz.U. z 1990 r. nr 51 poz. 297 ze zm.) do oceny zawiadomienia pod kątem art. 7 i 8 ustawy, jednakże ocena, czy odbycie zgromadzenia może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, albo mieniu w znacznych rozmiarach (art. 8 pkt.2) musi odnosić się do organizatorów i uczestników zgromadzenia, a nie do osób niechętnych zgromadzeniu. Odmienna interpretacja przepisu jest przejawem ograniczenia gwarancji konstytucyjnej, jaką jest wolność zgromadzeń. Natomiast ingerencja władz publicznych musi znajdować wyjątkowe aspekty prawne i merytoryczne by tę wolność – chronioną Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej i prawa międzynarodowego – ograniczać".

Takie samo rozumienie pojęcia "wolności zgromadzeń" wynika z uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 1994r. sygn. W 8/93 OTK 1994/1/18 oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 listopada 2004r. sygn. Kp 1/04 OTK-A 2004/10/105.

Błąd w interpretacji przepisów art. 8 pkt 2 ustawy Prawo o zgromadzeniach rzutował na całe postępowanie organu I instancji, bowiem czynności w sprawie takie jak fotograficzne utrwalenie przebiegu ulicy Półwiejskiej, kontakty z Policją i inne ustalenia należy zakwalifikować do czynności, mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa podczas zgromadzenia i winny mieć miejsce już po wyrażeniu zgody na zgromadzenie i przemarsz.

W powyższych okolicznościach uznając skargę za zasadną, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "a", art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku. Ponieważ o uchyleniu zaskarżonych decyzji Sąd orzekał po terminie planowanego zgromadzenia, bezprzedmiotowym było orzekanie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji.

/-/ E. Makosz – Frymus /-/G. Radzicka /-/ P. Miładowski

PG/