Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent – stażysta Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Lidzbarku Warmińskim na uchwałę Rady Powiatu Lidzbarskiego z dnia 27 września 2007 r., nr 68/XI/07 w sprawie ustalenia dla dróg powiatowych stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na terenie Powiatu Lidzbarskiego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały - w brzmieniu ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko – Mazurskiego z 30 czerwca 2017 r. pod poz. 2872 - w zakresie § 2 ust. 1 pkt 1 i 2, § 2 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz § 2 ust. 4 pkt 1 i 2; II. w pozostałym zakresie skargę oddala.

Rada Powiatu Lidzbarskiego podjęła w dniu 27 września 2007 r. uchwałę nr 68/XI/07 w sprawie ustalenia dla dróg powiatowych stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na terenie Powiatu Lidzbarskiego. Uchwała ta była następnie zmieniona uchwałami: nr 100/XV/08 z 28 lutego 2008 r., nr 189/XXIX/09 z 25 czerwca 2009 r., nr OR.7010.5.2015 z 25 czerwca 2015 r., nr OR.0710.18.2016 z 1 grudnia 2016 r. oraz nr OR.0710.25.2017 z 27 kwietnia 2017 r.

Na powyższą uchwałę, w brzmieniu ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego z 30 czerwca 20 17r. pod poz. 2872, skargę wniósł Prokurator Rejonowy w Lidzbarku Warmińskim. Zakwestionował ustalone w § 2 ust. 1 pkt. 1 i 2, w § 2 ust. 2, w § 2 ust. 3 pkt. 1 i 2 oraz w § 2 ust. 4 pkt. 1 i 2 uchwały stawki roczne oraz dzienne opłaty za zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu, urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych umieszczonych w pasie drogowym oraz urządzeń instrastruktury telekomunikacyjnej, odrębnie dla obszarów objętych pasem drogowym poza terenem zabudowanym oraz w terenie zabudowanym, jak i na obiektach mostowych. Zarzucił istotne naruszenie art. 40 ust. 9 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity na dzień wniesienia skargi Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm., dalej jako: u.o.d.p.) oraz art. 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu w zakwestionowanych zapisach uchwały delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacyjnej poprzez uchwalenie stawek rocznej opłaty za zajęcia pasa drogowego w oparciu o kryterium, co do którego nie udzielono powiatowi władztwa prawodawczego tj. w zależności od tego, czy część pasa ruchu drogowego znajduje się na terenie zabudowanym, czy też poza terenem zabudowanym, wskutek czego doszło do różnicowania opłat za 1 m2 zajętego pasa drogowego w tych częściach pasa drogowego, podczas gdy przepis art. 40 ust. 9 u.o.d.p. nie wymienia miejsca znajdowania się pasa drogowego (w terenie zabudowanym lub poza nim) jako kryterium do ustalania stawek za zajęcie pasa drogowego. Wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. W uzasadnieniu skargi podano, że w art. 40 ust. 9 u.o.d.p. ustawodawca wymienił zamknięty katalog kryteriów, które uwzględnia się przy ustalaniu wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego, o których mowa m.in. w stanowiącym podstawę wydania zaskarżonej uchwały art. 40 ust. 8 u.o.d.p. Rada Powiatu, dokonując wyboru kryterium do ustalania stawek za zajęcie pasa drogowego w zależności od tego, czy zajęta część pasa drogowego znajduje się na terenie zabudowanym, czy też poza terenem zabudowanym wykroczyła poza granice władztwa prawodawczego, jakie przysługuje zarządcy drogi, stosownie do art. 40 ust. 8 u.o.d.p., gdyż kryterium obszaru zabudowanego i niezabudowanego nie występuje w przepisie art. 40 ust. 9 u.o.d.p. Powołano się na orzeczenia sądów administracyjne w tym zakresie. W związku z tym zaskarżona uchwała, w ocenie skarżącego, została podjęta z naruszeniem delegacji ustawowej.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania. Podał, że Wojewoda Warmińsko-Mazurski, który badał zaskarżoną uchwałę, nie stwierdził jej nieważności w żadnym zakresie. Zaznaczył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w kilku wyrokach dokonał wykładni art. 40 ust. 9 u.o.d.p. wskazując przypadki, kiedy możliwe jest różnicowanie stawek za zajęcie pasa drogowego w uchwale rady jednostki samorządu terytorialnego i przytoczył zawarte w tych wyrokach stanowisko Sądu. Powołał się na legalną definicję pasa drogowego, zawartą w art. 4 pkt 1 u.o.d.p. oraz wskazał, że z art. 4 pkt 3 u.o.d.p. wynika, że ulica to droga na terenie zabudowy. Zatem w ocenie pełnomocnika organu ustawodawca wyraźnie rozróżnia teren zabudowany, jak i teren niezabudowany, gdyż w pasie drogowym są zarówno tereny zabudowane (ulice), jak i tereny niezabudowane. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 9 u.o.d.p. przy ustalaniu stawek właściwa rada uwzględnia między innymi rodzaj elementu zajętego pasa drogowego. Takim elementem pasa drogowego może być ulica (teren zabudowany), jak i teren niezabudowany, co uzasadnia różnicowanie opłat za zajęcie pasa drogowego w zależności od tego, czy stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dotyczą terenu zabudowanego (ulicy), czy też terenu niezabudowanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019r. poz. 2167 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może jednak nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

W świetle powyższych kryteriów Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, iż skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy wyjaśnić, że zaskarżona uchwała była wielokrotnie zmieniana, w tym także w zakresie, którego dotyczy skarga. Z ustaleń Sądu wynika jednak, że zmiany te zostały uwzględnione w brzmieniu treści uchwały ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego z 30 czerwca 2017r. pod poz. 2872. Także wniosek skarżącego, podtrzymany na rozprawie w dniu 1 października 2020 r., dotyczy stwierdzenia nieważności zapisów zaskarżonej uchwały w tym brzmieniu. W związku z tym orzeczenie Sądu także odnosi się do wersji uchwały opublikowanej w powołanym dzienniku urzędowym.

Nie budzi wątpliwości, iż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, podejmowany na podstawie art. 40 ust. 8 u.o.d.p. Przepis ten na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały (jak i uchwał zmieniających) stanowił, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. Przy czym zgodnie z art. 40 ust. 9 u.o.d.p. przy ustalaniu stawek uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Zatem ustawodawca wyraźnie określił, jakie kryteria mogą być uwzględniane przy określaniu wysokości stawek opłat. Wśród tych kryteriów nie sposób odnaleźć podstawy do zróżnicowania stawek opłat ze względu na umieszczenie danego urządzenia w obszarze zabudowanym i poza terenem zabudowanym. W związku z tym wprowadzenie takiego kryterium jest istotnym naruszeniem prawa, gdyż wykracza poza granice władztwa prawodawczego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Po 273/18; podobnie w wyroku WSA w Olsztynie z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 684/19, dostępne w Internecie.).

Nie jest przy tym zasadne twierdzenie pełnomocnika organu, że skoro art. 4 pkt 3 u.o.d.p. stanowi, że ulica to droga na terenie zabudowy, to ustawodawca rozróżnia teren zabudowany i niezabudowany. Skoro zaś przy ustalaniu stawek uwzględnia się między innymi rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, to takim elementem pasa drogowego może być ulica (teren zabudowany), jak i teren niezabudowany, co uzasadnia różnicowanie stawek opłat w zależności od tego, czy dotyczą terenu zabudowanego (ulicy), czy też terenu niezabudowanego.

Przede wszystkim należy wskazać, że art. 4 ust. 3 u.o.d.p. stanowi, że ulica to droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem nie w każdym przypadku ulica będzie drogą w terenie zabudowanym, gdyż może być to także droga w terenie niezabudowanym, lecz przeznaczonym pod zabudowę. W tej sytuacji argumentacja pełnomocnika organu, że zróżnicowanie stawek opiera się na kategorii rodzaju elementu zajętego pasa nie znajduje uzasadnienia. Rodzaj elementu zajętego pasa nie jest bowiem definiowany w odniesieniu do jego lokalizacji (w terenie zabudowanym lub niezabudowanym), lecz w odniesieniu do jego lokalizacji w pasie drogowym, co można wywnioskować z analizy pozostałych definicji ustawowych zawartych w art. 4 u.o.d.p. Natomiast orzeczenia, na które powołuje się skarżący nie tylko nie zawierają odmiennego stanowiska w tej kwestii, lecz wręcz potwierdzają stanowisko Sądu przyjęte w niniejszej sprawie. Stanowiska tego nie może także zmienić fakt, że organ nadzoru w odniesieniu do zaskarżonej uchwały nie skorzystał ze swoich uprawnień. Okoliczność ta nie pozbawia bowiem Sądu możliwości kontroli uchwały w trybie postepowania sądowoadministracyjnego.

W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 2 ust. 1 pkt 1 i 2, § 2 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz § 2 ust. 4 pkt 1 i 2 (pkt I wyroku).

Sąd nie znalazł jednak podstawy do uwzględnienia skargi także w odniesieniu do kwestionowanego § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z tym przepisem stawki opłat za umieszczenie urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych są pomniejszane o 25%. Zatem zróżnicowanie stawki opłaty w tym przypadku nastąpiło w oparciu o kryterium rodzaju urządzenia umieszczonego w pasie drogowym, co mieści się w katalogu kryteriów określonych w art. 40 ust. 9 pkt 5 u.o.d.p. Przy czym w cenie Sądu nie ma znaczenia fakt, że przepis ten odwołuje się m.in. do § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały, co do którego stwierdzono nieważność. Przepis ten odwołuje się bowiem także do § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały, którego nie wyeliminowano z obrotu prawnego. Skoro zaś organ nie naruszył delegacji ustawowej określając odrębne stawki dla urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, to brak było podstaw do stwierdzenia nieważności tego przepisu tylko z tego powodu, że odwołuje się do innego, częściowo nieważnego, przepisu.

W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w pkt II wyroku.