Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 51/21 w sprawie ze skargi W. C. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 15 grudnia 2020 r., nr FWO.330-3.7.2020 w przedmiocie odmowy ponownego naliczenia, wyrównania wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu na niewykorzystany urlop wypoczynkowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu na rzecz W. C. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 9 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 51/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu skargi W. C. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z 15 grudnia 2020 r., nr FWO.330-3.7.2020, w przedmiocie odmowy ponownego naliczenia, wyrównania wysokości

i wypłaty należnego ekwiwalentu na niewykorzystany urlop wypoczynkowy: 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Strzelcach Opolskich z 27 października 2020 r., nr Ks.1241.113.2020.Padm; 2) zasądził od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu na rzecz skarżącego W. C. kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z 5 listopada 2018 r. skarżący wystąpił o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze. zm.; dalej "k.p.a."), żądając jednocześnie naliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlop dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 opublikowanym w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102).

Decyzją z 27 października 2020 r. Komendant Powiatowy Policji w Strzelcach Opolskich odmówił stronie ponownego naliczenia wysokości ekwiwalentu, wyrównania jego wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Decyzją z 15 grudnia 2020 r. Komendant Wojewódzki Policji w Opolu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. ustawy o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 360, ze. zm.; dalej: ustawa o Policji) oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1610; dalej "ustawa o szczególnych rozwiązaniach")) – po rozpatrzeniu odwołania strony utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że naliczenie i wypłacenie stronie ekwiwalentu z datą zwolnienia ze służby w Policji nastąpiło w sposób prawidłowy i nie ma podstaw prawnych do przeliczenia ekwiwalentu w inny sposób. Dlatego też właściwym było wydanie decyzji odmawiającej ponownego naliczenia wyrównania wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Opolu wniósł skarżący. Wskazał w niej, że z dniem 4 stycznia 2008 r. został zwolniony ze służby policyjnej. Na podstawie art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu sprzed wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w którym mnożnik wynosił 1/30, otrzymał ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w wymiarze 75 dni oraz dodatkowy w wymiarze 27 dni. Wskazał, że domaga się ponownego ustalenia i wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz dodatkowy przysługujący za lata 2006-2008 oraz zarządzenie jego wypłaty różnicy wysokości pomiędzy otrzymanym ekwiwalentem a należnym wraz z uwzględnieniem odsetek ustawowych z proponowanym mnożnikiem 1/21, który był stosowany analogicznie w przypadku innych służb mundurowych.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że skutkiem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej wyłącznie tej części art. 115a ustawy o Policji, w jakim określał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Niezmienne zostało prawo do niego. Skoro zaś mocą art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, to nie sposób uznać, że ustanowioną konstytucyjne zasadę wypełnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązanych, zgodnie z którym art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym mu ustawą zmieniającą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

Zdaniem sądu w sprawie wystąpiła sytuacja, w której norma prawna w wyniku kontroli konstytucyjności dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny została uznana za niekonstytucyjną, a następnie została powtórzona w procesie stanowienia prawa. Przy czynie nastąpiło to w przepisie zmienionym, a w przepisie go wprowadzającym. Zdaniem sądu w państwie prawa przepis oceniony jako niekonstytucyjny, z którego wyinterpretowano określoną normę prawną, nie może zostać uznany za zgodny z prawem. Oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją RP oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. W ocenie sądu nie ma żadnych prawnych przesłanek, by ograniczyć uprawnienie funkcjonariuszy Policji do uzyskania pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w zależności od kryterium daty zwolnienia ze służby, o ile zwolnienie to nastąpiło po wejściu w życie zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny art. 115a ustawy o Policji, czyli po dniu 19 października 2001 r. Wskazał, że sądy mogą odmówić zastosowania niekonstytucyjnych, czy też w inny sposób naruszających obowiązujący porządek prawny norm. Nie można tracić z pola widzenia, że rozstrzygnięcie zapadłe w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. w sprawie o sygn. K 7/15, który odnosił się do poddanego jego badaniu poprzednio obowiązującego stanu prawnego, z uwagi na niemalże identyczność regulacji w części uznanej za niekonstytucyjną, a powtórzonej w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, to ocena w nim wyrażona jako niezgodna z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP pozostaje aktualna, a jako wiążąca, nakazuje odnosić ją na etapie stosowania prawa, w którym następuje odkodowanie norm stanowiących podstawę działania organów.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy policji uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną, stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), w szczególności mając na względzie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji i dokonają wyliczenia, a następnie wypłaty stronie skarżącej części należnego jej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z 23 lutego 2010 r., sygn. K 1/08 (OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 14), zgodnie z którym prawo to gwarantowane jest w art. 66 ust. 2 Konstytucji w sposób bezwarunkowy, oraz wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, mocą którego Trybunał "przyznał" policjantowi prawo do wyższego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, która wprowadziła niekompatybilność zmiany systemu urlopu 30-dniowego liczonego w dniach kalendarzowych na system 26-dniowy liczony w dniach roboczych z wprowadzeniem do ustawy o Policji art. 115a. Inne stanowisko byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych.

Mając na względzie naruszenie przez organy policji obu instancji przepisów prawa materialnego wskazanych wyżej przepisów Konstytucji RP i ustawy o Policji, sąd pierwszej instancji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Komendant Wojewódzki Policji w Opolu, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Nadto wniósł o zawieszenie przedmiotowego postępowania z urzędu, gdyż rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz zrzekł się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 9 ust. 1 o szczególnych rozwiązaniach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się odmową jego zastosowania z uwagi na oczywistą niekonstytucyjność, podczas gdy nie zaistniały przesłanki do takiego uznania, a sąd miał obowiązek rozpatrzyć sprawę w oparciu o ten przepis;

2) art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organy obu instancji były uprawnione do rozstrzygania o wtórnej niekonstytucyjności tego przepisu, co skutkowałoby wydaniem decyzji administracyjnej z pominięciem obowiązującego przepisu prawa, co do którego Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o jego niezgodności z Konstytucją RP;

3) art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że stosowanie tego przepisu do funkcjonariuszy Policji, którzy odeszli na emeryturę/rentę po 19 października 2001 r. a przed dniem 6 listopada 2018 r., narusza zasadę mocy wiążącej ostatecznych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, podczas gdy przepis ten nie został poddany kontroli konstytucyjnej przed Trybunałem Konstytucyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego uznania, iż brak jest podstaw do stosowania tego przepisu w sprawie;

4) art. 184 i 188 pkt 1 Konstytucji RP przez błędne ich zastosowanie, polegające na dokonaniu kontroli zgodności przepisu ustawy, tj. art. 9 ust. 1 ustawy

o szczególnych rozwiązaniach z Konstytucją RP, podczas gdy o zgodności przepisu ustawy z Konstytucją RP orzeka Trybunał Konstytucyjny;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez odmowę zastosowania art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, co spowodowało wydanie wyroku uwzględniającego skargę, w sytuacji, gdy zastosowanie tego przepisu, nie powodującego wątpliwości w zakresie interpretacyjnym, powinno prowadzić do oddalenia skargi;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, wynikające z przyjęcia, że art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach jest niezgodny z Konstytucją RP, co spowodowało wydanie wyroku uwzględniającego skargę, w sytuacji gdy zastosowanie tego przepisu, nie powodującego wątpliwości w zakresie interpretacyjnym, powinno prowadzić do oddalenia skargi;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż w sprawie doszło do naruszenia przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy zaskarżone decyzje zostały wydane w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w chwili wydania obu decyzji;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne udzielenie wskazówek co do dalszego postępowania i nakazanie organom przy ponownym rozpatrywaniu wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy uwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w zaskarżonym wyroku i pominięcie art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, podczas gdy przepis ten korzysta z domniemania konstytucyjności.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś skarżący, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał jej przeprowadzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania.

Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W pierwszej kolejności należało odnieść się do wniosku skarżącego kasacyjnie organu o zawieszenie niniejszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w sprawie zawisłej w Trybunale Konstytucyjnym o sygn. akt P 7/21, zainicjowanej pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, brak jest terminu rozpoznania tej sprawy przez Trybunał Konstytucyjny. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie niniejszym doszedł do przekonania, że zawieszenie niniejszego postępowania byłoby w przedstawionych wyżej okolicznościach nieuzasadnione i godziłoby w konstytucyjne gwarancje obywatela do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji

i szczegółowo je uzasadnić, wskazując które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej wskazać należy, że istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego sprowadza się do negowania interpretacji skutków prawnych wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 6 listopada 2018 r. poz. 2102) przyjętej przez sąd pierwszej instancji. Z tego względu, już na wstępie wskazać należy, że od dnia opublikowania ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, czyli od dnia 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2832/21, LEX nr 3146689). Oznacza to, że niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą i nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia TK, czy też zaistniałego po tej dacie. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż orzeczenie Trybunału o niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach

i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego typu postępowania.

W przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym, sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów z 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II GPS 1/10 (ONSAiWSA 2010 r., nr 5, poz. 81), NSA wyraził pogląd, że wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania (sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. Ta właśnie regulacja stanowiąca podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego stwarza jednostce możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału (por. wyroki TK z 20 lutego 2002 r., sygn. akt K 39/00, publ. OTK ZU-A 2002 Nr 1, poz. 4 oraz z 7 września 2006 r., sygn. akt SK 60/05, publ. OTK ZU-A 2006 Nr 8, poz. 101). Celem ustawowej procedury, realizującej normę wyrażoną w przepisie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, musi być realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału. Swoboda ustawodawcy ukształtowania implementujących to uprawnienie przepisów jest w tym wypadku zawężona, a jej granice wyznacza okoliczność, że "wzruszalność" aktów stosowania prawa została przesądzona już na gruncie samej Konstytucji RP i nie można modyfikować momentu ani skutku czasowego derogacji trybunalskiej.

Po wydaniu wyroku TK z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach. Przepis art. 1 pkt 16 tej ustawy nadał następujące brzmienie art. 115a ustawy o Policji: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Jednocześnie ustawodawca w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zawarł przepis o charakterze intertemporalnym, regulując zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu. Otóż przepis art. 115a w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Natomiast ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.

Jak trafnie wskazał sąd pierwszej instancji, nie do zaakceptowania jest dokonana przez organy Policji literalna wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, która uniemożliwia zastosowanie zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy - tak jak skarżący (pierwotnie skarżący w dniu 5 listopada 2028 r. złożył wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a k.p.a., lecz organ w związku ze swoimi wątpliwościami co do woli skarżącego pismem z 7 grudnia 2018 r. zobowiązał go do doprecyzowania żądania, wskazując że w przypadku braku reakcji potraktuje jego wniosek jako żądanie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop) - zostali zwolnieni ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., zaś wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po ww. dacie. Wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach musi być prowadzona w związku z art. 115a ustawy o Policji, za którą opowiedział się w szczególności jej autor, tj. Sejm Rzeczypospolitej Polskiej (zob. stanowisko Sejmu RP z 9 czerwca 2022 r. nr BAS-WAK-842/21), a wielokrotnie dokonywaną przez sądy administracyjne w sprawach wszczętych przez funkcjonariuszy Policji w zakresie wypłaty wyrównania należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Należy zatem uznać, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., przy uwzględnieniu treści wyroku TK z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym nie może być interpretowane jako powtórzenie w art. 9 ust. 1 cytowanej ustawy niekonstytucyjnych przepisów ustawy o Policji, wbrew wyrokowi Trybunału i nakazanie stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed dniem 6 listopada 2018 r., (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ oznaczałoby, że w drodze regulacji intertemporalnych próbuje się ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, co narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK, które wiążą również ustawodawcę. Zabieg taki implicite prowadzi do wtórnej niekonstytucyjności, czyli powtarzania przez ustawodawcę rozwiązań normatywnych (zakresu normowania) już raz uznanych za niekonstytucyjne. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się stąd też z wykładnią składu orzekającego, iż przepis art. 9 ust. 1 cytowanej ustawy jest wtórnie niekonstytucyjny (vide rozważania s. 8 uzasadnienia wyroku WSA). Przepis ten ma zdaniem Sądu inny zakres przedmiotowy zastosowania, o czym poniżej.

Dalej wskazać należy, że wyrok Trybunału pełni funkcję prejudykatu dla składu orzekającego, który związany jest nie tylko sentencją rozstrzygnięcia, lecz także jego uzasadnieniem. Uzasadnienie zawiera argumentację wskazującą przyczynę niekonstytucyjności ustawowej normy prawnej, a także przewidywane skutki wyroku dla obrotu prawnego. Ponadto, co jest istotne Trybunał ustala przede wszystkim znaczenie zaskarżonego przepisu, a w szczególności jego zakres podmiotowy i przedmiotowy, lokując go w określonym otoczeniu normatywnym (por. D. Lis-Staranowicz, M. Kopacz, Wtórna niekonstytucyjność przepisów ustawowych w orzecznictwie sądów administracyjnych, "Przegląd Sejmowy" 2022 r., nr 6, s. 128-131; K. Kos, O pojęciu wtórnej niekonstytucyjności prawa, "Przegląd Prawa Konstytucyjnego" 2018 r. nr 2 (42), s. 21). Z tych przyczyn wykładnię ww. przepisów, dokonaną przez organy Policji, słusznie sąd pierwszej instancji ocenił jako błędną.

W doktrynie wskazuje się, że stwierdzenie niekonstytucyjności danego przepisu zamyka drogę do stosowania normy po dacie jej derogowania z powodu niekonstytucyjności. Orzeczenie Trybunału w kwestii niekonstytucyjności przesądza bowiem o konieczności zastosowania in concreto tzw. supernormy intertemporalnej, która wyłącza stosowanie "zwykłych" norm intertemporalnych i decyduje o stosowaniu w orzeczeniu zapadającym po wyroku TK prawa ukształtowanego tym wyrokiem. W przypadku tej ostatniej stosuje się "normalny" reżim intertemporalny, podczas gdy przy derogacji pierwszego typu stosować go nie wolno (por. K. Gonera, E. Łętowska, Wieloaspektowość następstw stwierdzania niekonstytucyjności, "Państwo i Prawo" 2008 r. nr 5, s. 23-37). Derogacja trybunalska, znajdująca swoje umocowane w Konstytucji RP, wyłącza ogólny reżim intertemporalny obejmujący zmiany przepisów dokonywane przez prawodawcę. Do jej przełamania nie wystarczy zwykła regulacja ustawowa, jaką w tym przypadku potencjalnie mógłby stanowić art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Oznacza to, że racjonalny ustawodawca, tworząc przepisy przejściowe, powinien je konstruować w taki sposób, aby uwzględniać skutki wyroku Trybunału.

Zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wymagają uwzględnienia przy wykładni art. 115a ustawy o Policji wyroku Trybunału z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne oraz NSA, a także projektodawca w uzasadnieniu projektu ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wskazując, iż projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie ww. wyroku TK. Skoro orzeczenie Trybunału usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku TK. Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zgodnie z ustawą zasadniczą. Przeciwne rozumienie ww. przepisu ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadzi do stosowania wyroku Trybunału jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a k.p.a., to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał w wyroku o sygn. akt K 7/15, a tym samym o zrealizowaniu zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu - art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II PSKP 122/21, OSNP 2023 r., nr 4, poz. 42, dotyczący ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z okresu sprzed 6 listopada 2018 r. należnego funkcjonariuszowi policji. Oznacza to także, że dopiero od daty publikacji wyroku TK można rozważać uruchomienie ewentualnego biegu terminu przedawnienia roszczeń policjanta, bo dopiero od tego momentu można mówić o powstaniu roszczenia o wypłatę ekwiwalentu według przelicznika wynikającego z treści uzasadnienia wyroku TK. Wyrok ten bowiem stwierdza stan niekonstytucyjności przelicznika i w oparciu o istotę ekwiwalentu wskazuje jaki on powinien być, aby zachować ekwiwalentność, czyli równoważność prawa do urlopu wypoczynkowego w naturze i prawa do ekwiwalentu pieniężnego w jego miejsce.

Reasumując, uznać należy, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co implikuje obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie, przy treści wynikającej z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, przy czym należy mieć na uwadze, iż przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. W konsekwencji liczbę dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Prawidłowym w tej sytuacji będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Taki sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu będzie zgodny z treścią przepisu art. 66 ust. 2 i art. 81 Konstytucji Po ustaleniu wysokości przysługującego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop według podanych powyżej zasad należy określi różnicę pomiędzy kwotą wymaganą a już wypłaconą.

Oznacza to także, że przepis art. 9 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy należy rozumieć w ten sposób, że stanowi on rozwiązanie intertemporalne odnoszące się wyłącznie do dwóch przypadków: po pierwsze do spraw wszczętych i niezakończonych przez 6 listopada 2018 r., po drugie do spraw policjantów zwolnionych ze służby po dniu 6 listopada 2018 r. Nie obejmuje on zatem swoim zakresem regulacji (zakresem przedmiotowym) wszystkich pozostałych przypadków, co oznacza m.in. to, że nie znajduje on zastosowania do rozpoznawanej sprawy, gdyż skarżący został zwolniony ze służby przed datą 6 listopada 2018 r., a wniosek o wypłatę ekwiwalentu złożył po tej dacie (wniosek datowany jest na 5.11.2018 r., a w rzeczywistości został złożony do organu 9.11.2018 r.). Z tych względów uznać należało zarzuty naruszenia prawa materialnego zawarte w pkt 1-3 za pozbawione podstaw. Podobnie należy ocenić zarzuty oparte na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarte w punktach 1-3, których istota opiera się na błędnej wykładni przepisu art. 9 ust. 1 cytowanej ustawy i naruszeniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a., zamiast oddaleniu skargi. Taka konstrukcja zarzutu w swej istocie opiera się na preferowanej przez autora skargi kasacyjnej odpowiedniej wykładni przepisu art. 9 ust. 1, co jak wskazano powyżej, jest nieuprawnione. Przesądza to o bezzasadności tych zarzutów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli zgodności ustawy z Konstytucją, do czego uprawniony jest wyłącznie Trybunał Konstytucyjny. Dokonał on jedynie częściowo błędnej wykładni przepisu art. 9 ust. 1 cytowanej ustawy, co stworzyło pozór dokonania takiej kontroli, która w rzeczywistości miejsca nie miała. Zaznaczyć jednak należy, iż kwestia możliwości dokonywania kontroli konstytucyjności przepisów ustawy przez sąd orzekający w sprawie jest bardziej złożona niż twierdzi autor skargi kasacyjnej. Rzeczywiście zgodzić się należy jedynie z tym, iż jest to kompetencja co do zasady TK. W doktrynie i orzecznictwie dopuszcza się jednak na zasadzie absolutnego wyjątku przeprowadzenie takiej kontroli przez sąd orzekający w danej sprawie.

Przyznanie sądom prawa odmowy stosowania ustawy, która wedle ich mniemania jest sprzeczna z Konstytucją, byłoby naruszeniem art. 10 Konstytucji przewidującego równowagę i podział władzy na władze ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą, z czego wynika zakaz wkraczania jednej władzy w kompetencje drugiej władzy, chyba że przewiduje to wyraźnie Konstytucji. Odstępstwa od zasady podziału i równoważenia się władz dokonała wyraźnie Konstytucja, powierzając Trybunałowi Konstytucyjnemu kompetencje do kontroli konstytucyjności prawa, w tym ustaw (B. Nita, Glosa do uchwały Sądu Najwyższego – Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 lipca 2001 r., III ZP 12/2001, PS 2002, nr 5, s. 153). W kwestii tej TK prezentował jednolite stanowisko, które najpełniej wyraził w wyroku z 4 października 2000 r., sygn. P 8/00, w którym wskazał, że "w obowiązującym stanie konstytucyjnym bezpodstawne jest stanowisko dopuszczające odmowę zastosowania przez sąd orzekający normy ustawowej ze względu na jej sprzeczność z normą konstytucyjną (w tym wypadku z normą wyrażoną w art. 178 ust. 2 konstytucji) i orzeczenie bezpośrednio na podstawie regulacji konstytucyjnej. Stanowisko takie nie znajduje uzasadnienia w wyrażonej w konstytucji zasadzie bezpośredniego stosowania jej przepisów (art. 8 ust. 2), ani w przepisie przewidującym podległość sędziego w sprawowaniu urzędu tylko konstytucji i ustawom (art. 178 ust. 1 konstytucji). Ogólne wskazania konstytucji, adresowane w tym wypadku do ustawodawcy, nie pozwalają bowiem na wydawanie na ich podstawie indywidualnych rozstrzygnięć, a przy tym sędzia, podlegając konstytucji, nie jest zwolniony z podległości ustawie zwykłej. Należy więc przyjąć, że właściwą drogą do rozstrzygnięcia wątpliwości co do zgodności z ogólną normą konstytucyjną szczegółowej regulacji ustawowej mającej zastosowanie w sprawie jest przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu

W orzecznictwie NSA problem ten jest co do zasady postrzegany zgodnie z powyższym stanowiskiem TK (vide uchwała składu 7 sędziów NSA z 21 lutego 2000 r., OPS 10/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 90; wyrok NSA z 14 lutego 2002, I SA/Po 461/01 ). Uznaje się, że domniemanie zgodności ustawy z konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca (tak wyrok NSA z 27 listopada 2000 r., II SA/Kr 609/98; por. wyrok SN z 25 sierpnia 1994 r., I PRN 53/94, OSNAPiUS 1994, z. 11, poz. 179). Generalna akceptacja dla powyższej zasady nie oznacza dopuszczalności wyjątku od niej, jeśli jest on uzasadniony zupełnie szczególnymi okolicznościami. Takie wyjątkowe sytuacje dostrzegł NSA w wyroku z 24 października 2000 r., V SA 613/2000 (OSP 2001, z. 5, poz. 82). W sprawie tej NSA odmówił zastosowania art. 59 § 2 ustawy z 9 stycznia 1997 r. Kodeks celny z uwagi na jego niezgodność z art. 46 Konstytucji RP. Istotne jest, że Trybunał Konstytucyjny już wcześniej - w wyroku z 17 kwietnia 2000 r. SK 28/99 - wypowiedział się w kwestii niekonstytucyjności przepisu Prawa celnego z 28 grudnia 1989 r., który w zakresie treści normatywnej był podobny do art. 59 § 2 Kodeksu celnego. Oczywistość niezgodności wskazanego przepisu kodeksu celnego z Konstytucją wraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego stanowiły wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisu ustawy. NSA wskazał, że sprawa niekonstytucyjności przepisu ustawy jest sprawą wyjaśnioną przez TK i jaka taka nie może budzić wątpliwości.

Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. jest nieuprawniony. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA: z 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia, jak również udzielił prawidłowych wskazówek co do dalszego postępowania. Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Polemika z wykładnią prawa dokonaną przez sąd pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, i działając na podstawie na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.