II SA/Gl 917/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-12-10	
Data wpływu	2015-09-18	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Ewa Krawczyk /sprawozdawca/
Maria Taniewska-Banacka /przewodniczący/
Piotr Broda	
Symbol z opisem	6129 Inne o symbolu podstawowym 612	
Hasła tematyczne	Inne	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287; art 40f ust. 1, art. 40a ust. 1, art. 40b ust. 1 pkt 3, art. 40d ust.1 i 3, art. 7b; Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka,, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant Marta Guzik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi "A" Spółka Jawna w K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r., 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] roku na podstawie art. 40 f ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 1, art. 40 b ust. 1 pkt 3, art. 40 d ust. 1 i 3 ustawy

z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2010 roku,

Nr 1287 z późniejszymi zmianami ) ustalił w związku z wnioskiem "A" Spółka Jawna wysokość opłaty za uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych, co do zgodności tych dokumentów z dokumentacją przekazaną przez jego wykonawcę do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego na kwotę 75 zł.

W uzasadnieniu podał między innymi, że Spółka Jawna przedłożyła do oklauzulowania dokumentację przeznaczoną dla zamawiającego. Za uwierzytelnienie dokumentacji została naliczona opłata ( art. 406 ust. 1 pkt 3 ustawy), a wysokość tej opłaty ustalono zgodnie z tabelą nr 16 lp. 3 i 4 załącznika do ustawy pgik

w Dokumencie Obliczenia Opłaty z [...] roku.

Po uiszczeniu opłaty uwierzytelnione dokumenty zostały wydane wykonawcy, który pismem z dnia 16 marca 2015 roku wniósł o wydanie decyzji administracyjnej ustalającej opłatę, bowiem jego zdaniem uwierzytelnienie przedmiotowej dokumentacji powinno być dokonane z urzędu, nieodpłatnie. Spółka od tej decyzji złożyła odwołanie zarzucając, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 40 b ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 12 b ust. 5 ustawy pgik

( w brzmieniu obowiązującym od dnia 12 lipca 2014 roku) poprzez nieuzasadnione naliczenie opłaty za uwierzytelnienie dokumentów, mimo, że opatrzenie wyników prac odpowiednimi klauzulami następuje z urzędu i nie wiąże się z żadną dodatkową odpłatnością.

Zdaniem skarżącej z art. 12 b ust 5 pgik, w stanie prawnym, w którym orzekał organ

I instancji, wynikało, iż opatrzenie klauzulami następuje z urzędu i nie wiąże się

z wniesieniem opłaty.

Ponadto odpłatne uwierzytelnienie odbywa się na podstawie wniosku, który nie został przez odwołującą się złożony. Powołano się nadto na wyroki sądów administracyjnych oznaczone sygn. III SAB/Lu 74/14 i II SAB/Ke 8/15. Organ odwoławczy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego

i Kartograficznego nie uwzględnił powyższego odwołania i decyzja z dnia [...] roku na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu

I instancji.

Wskazał na art. 12 b ust. 5 pgik w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 lipca 2015 roku (to jest w stanie prawnym obowiązującym w dniu podejmowania decyzji przez organ I instancji).

Stwierdzając, że zapis tego przepisu był różnie w literaturze przedmiotu interpretowany. W powołanych przez odwołującą się wyrokach (II SAB/Ke 8/15

i III SAB/Lu 74/14) sądy administracyjne wyraziły pogląd, że czynność opatrzona klauzulami, o której mowa w w/w art. 12 b ust. 5 nie jest związana z wniesieniem opłat. Wyroki te są nieprawomocne, a powyższy pogląd nie jest ugruntowany – tu wskazano na interpretację J. J. – Zastępcy Głównego Geodety Kraju

z dnia [...] roku (dotycząca nowelizacji pgik). Zdaniem J. J. nowelizacja pgik wykluczy (radykalnie ograniczy) możliwość błędnej interpretacji

art. 12 b ust. 5 ustawy, ta błędna interpretacja miała polegać na takim rozumieniu

art. 12 b ust. 5 pgik, zgodnie z którym organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej byłyby obowiązane z urzędu (bez wniosku o uwierzytelnienie i bez naliczania opłat) opatrzyć klauzulami dokumenty wynikowe przeznaczone dla klientów wykonawcy prac geodezyjnych lub kartograficznych.

Dalej wskazano, że wejście w życie z dniem 1 lipca 2015 roku ustawy

o zmianie pgik z dnia 15 maja 2015 roku (Dz. U. z 2015 roku, poz. 831), która nadała nowe brzmienie art. 12 b ust. 5 ustawy. W związku z tym nadanie klauzuli na dokumentach przedłożonych przez wykonawcę jest tożsame z uwierzytelnieniem tych dokumentów.

Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 8 lipca 2014 roku (Dz. U. 2014, poz. 914) dokumenty opracowane przez wykonawców prac geodezyjnych lub kartograficznych na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych podlegają uwierzytelnieniu przez opatrzenie tych dokumentów odpowiednimi klauzulami urzędowymi. Czynność uwierzytelnienia odbywa się na wniosek, którego wzór stanowi załącznik do w/w rozporządzenia a samo uwierzytelnienie jest czynnością podlegajacą opłacie

z art. 40 b ust. 1 pkt 3 pgik, w świetle którego naliczenie opłaty za uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawców jest zasada ogólną.

W przedmiotowej sprawie mapy z projektem podziału organ opatrzył klauzulą zgodnie ze wzorem, o którym mowa w załączniku nr 5 do rozporządzenia w sprawie prowadzenia pgik, czyli taką samą, jaką nadaje się na dokumentach celem ich uwierzytelnienia. Czynność nadania właściwej klauzuli, o której mowa w art. 12 b

ust. 5 pgik nie jest czynnością odmienną od nadania klauzuli (tej samej) na podstawie wniosku. W obu bowiem wypadkach należy złożyć odpowiedni wniosek.

Wskazano także, że jeżeli przepisy prawa materialnego ulegną zmianie między wydaniem decyzji pierwszej instancji, a rozpatrzeniem odwołania co do zasady organ odwoławczy jest obowiązany uwzględnić nowy stan prawny,

a w związku z tym, że zmiana przepisu miała na celu sprecyzowanie zadania organu PGiK, nie zaś zmianę obowiązujących przed nowelizacją przepisów, organ jest zobowiązany orzekać w oparciu o aktualnie obowiązujące brzmienie art. 12 b ust. 5 pgik.

Przyznano, że wniosek o uwierzytelnienie nie został złożony, lecz – zdaniem organu odwoławczego – działania organu I instancji były zgodne z intencją odwołującej, jak

i zgodne z przepisami dotyczącymi nałożenia na w/w czynności opłaty.

Zdaniem organu odwoławczego ( w szczególności przepisy nowelizujące) art. 12 b nie zwalniał z wniesienia opłaty, a w sprawie organ uwierzytelnił przedłożone mapy zgodnie z ich przeznaczeniem, naliczając właściwie ustaloną opłatę.

Niewątpliwie brak właściwie sporządzonego wniosku stanowi uchybienie organu

I instancji, ale w ocenie organu odwoławczego pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem działanie organu I instancji było zgodne z istotą żądania wykonawcy geodezyjnego (o czym świadczył miedzy innymi fakt, że przedmiotowe dokumenty odebrał).

Skargę na decyzje ostateczną złożyła Spółka jawna "A". Decyzji tej zarzuciła naruszenie:

1) art. 12 b ust. 5 w zw. z art. 40 b ust 1 pkt 3 ustawy pgik (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 lipca 2015 roku) w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 8 lipca 2014 roku poprzez nieuzasadnione naliczenie opłaty za uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawcę, mimo, że opatrzenie wyników tychże prac odpowiednimi klauzulami następuje z urzędu i nie wiąże się z żadną dodatkową opłatą.

2) art. 12 b ust. 5 ustawy p.g.k. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 2015 roku poprzez jego zastosowanie do rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy przepis ten nie znajduje zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy.

3) art. 17 pkt 1 kpa w zw. z art. 61 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 ustawy

z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 nowa pgik poprzez rozpatrzenie odwołania skarżącej i wydanie zaskarżonej decyzji, podczas gdy właściwym organem odwoławczym było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.

W konsekwencji tych zarzutów skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a z ostrożności procesowej o jej uchylenie wraz

z poprzedzającą decyzją i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Wniesiono także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżącą dalej stoi na stanowisku błędnej interpretacji art. 12 b ust. 5 ustawy pgik przez przyjęcie, iż czynność oklauzulowania materiałów dla zamawiającego jest tożsama z uwierzytelnieniem dla celów sądowoadministracyjnych. Na potwierdzenie skarżąca wskazała na poprzednio powołane wyroki WSA w Lublinie oraz w Kielcach, a także wyrok WSA w Warszawie IV SA/Wa 1150/15. Nadto skarżąca wywodziła, że nowelizacja art. 12 b nie miała na celu usunięcia wątpliwości w interpretowaniu tego przepisu lecz w sposób znaczący zmieniła sytuację prawną wykonawcy.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Lublinie I OSK 785/15 i odwołując się do tego ostatniego wyroku (jego ustnego uzasadnienia) stwierdził, iż opatrywanie klauzulami dla zamawiającego jest tożsame z uwierzytelnieniem dokumentów dla celów sądowych oraz postępowań administracyjnych zarówno w świetle nowego, jak i uprzednio obowiązującego stanu prawnego. Czynność ta jest płatna.

Organ wskazał na art. 40 f ustawy Prawo gik, z którego wynika, że w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępniania materiałów zasobu i wysokością należnej opłaty decyzje wydaje właściwy organ służby Geodezyjnej i Kartograficznej, natomiast zgodnie z art. 7 b ust. 2 ustawy o prawie gik wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej w rozumieniu kpa ( tu wskazano

I OW 175/14).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżoną decyzją utrzymano decyzję organu I instancji z [...] roku ustalająca wysokość opłaty za uwierzytelnienie dokumentów mimo, że w sprawie brak jest wniosku, o którym mowa w art. 12 ust 5 ustawy p.g.k. (Dz. U. 2015, poz. 520 ze zm.), a także

w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 roku

w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej

i Kartograficznej dokumentów dla potrzeb czynności cywilnoprawnych (Dz. U.

z 2014r., poz. 914).

Zgodnie ze wskazanym przez skarżącą art. 12 b ust. 5 ustawy p.g.k.

w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 lipca 2015 roku (w stanie prawnym, w którym rozstrzygał organ I instancji), przyjęcie zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego potwierdza opatrzenie dokumentów przeznaczonych dla podmiotu na rzecz którego wykonano prace geodezyjne lub prace kartograficzne realizują prace geodezyjne lub prace kartograficzne odpowiednimi klauzulami urzędowymi.

Istotnie powyższy przepis był różnie interpretowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w tym w sposób wskazany w odwołaniu. W wyrokach

II SAB/Ke 8/15 i II SAB/Lu 74/14 wyrażono pogląd, iż czynność opatrzona klauzulami, nie jest związana z wniesieniem opłat.

Ta argumentacja nie ma znaczenia w sprawie (i to bez względu czy jest słuszna czy nie) bowiem z dniem 1 lipca 2015 roku weszła w życie ustawa o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, która art. 12 b ust. 5 nadała nowe brzmienie.

Obecnie art. 12 b ust. 5 brzmi: "Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych (kartograficznych) potwierdza ich przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu,

a także uwierzytelnia dokumenty opracowane na podstawie wykonanych prac geodezyjnych (kartograficznych) na potrzeby postępowań administracyjnych, postępowań sądowych lub czynności cywilnoprawnych, jeżeli w sprawie tego uwierzytelnienia złożony został wniosek (...)".

W świetle tego przepisu należy stwierdzić, że nadanie klauzuli na dokumentach przedłożonych przez wykonawcę jest tożsame z uwierzytelnieniem tych materiałów, z tym zastrzeżeniem, że uwierzytelnienie odbywa się na wniosek.

Trzeba też stwierdzić, wbrew twierdzeniom skargi, że o ile przepisy prawa materialnego ulęgną zmianie miedzy wydaniem decyzji I instancji, a rozpatrzeniem odwołania, organ odwoławczy – zachowując tożsamość sprawy – obowiązany jest uwzględnić nowy stan sprawy, chyba, że z nowych przepisów wynika coś innego. Organ ten bowiem orzeka w sposób merytoryczny (I OSK 1566/09).

Nie oznacza to jednak, że decyzje obu organów są prawidłowe. Zarówno bowiem

z aktualnie obowiązującego art. 12 b ust. 5 ustawy wynika, że uwierzytelnienie odbywa się na wniosek. Także w § 2 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych wynika, że uwierzytelnienie dokumentów następuje na wniosek złożony do właściwego organu, który przyjął do państwowego zasobu geodezyjnego

i kartograficznego dokumentację. Wzór wniosku o uwierzytelnienie zawiera załącznik do rozporządzenia, a sama czynność uwierzytelnienia podlega opłacie ( art. 40 b

ust. 1 pkt 3 ustawy).

Organ I instancji ustalając opłatę za uwierzytelnienie stwierdził, że działał na skutek wniosku skarżącej. Zdaniem Sądu i organu odwoławczego chodzi tu

o wniosek skarżącej z dnia 2 marca 2015 roku, w którym zwracała się ona

o oklauzulowanie dokumentacji przeznaczonej dla zamawiającego. Nie jest wiec to wniosek o którym mowa w art. 12 b ust 5 obecnie obowiązującej ustawy, ani wniosek o którym mowa w rozporządzeniu z dnia 8 lipca 2014 roku, co przyznał sam organ odwoławczy.

W istocie bez stosownego wniosku decyzja organu I instancji została podjęta

z urzędu, a decyzję taką utrzymał organ odwoławczy.

Jeżeli organ I instancji miał wątpliwości co do pisma (wniosku) skarżącej, z dnia

2 marca 2015 roku to winien skarżąca zobowiązać do jego sprecyzowania, a przede wszystkim jeżeli istotnie był to wniosek o uwierzytelnienie dokumentów o jego złożenie na wzorze (jak w załączniku do rozporządzenia z 8 lipca 2014 roku).

Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego, że uwierzytelnienie, pobranie właściwej opłaty świadczy o zgodności działania organu z istotą żądania wykonawcy geodezyjnego i dlatego brak właściwego wniosku, stanowi o uchybieniu organu I instancji, pozostając bez wpływu na rozstrzygniecie.

Nie budzi bowiem wątpliwości sądu, że ustalenie opłaty za uwierzytelnienie dokumentów (...) wymaga stosownego wniosku, o czym jednoznacznie przesądzają przepisy prawa.

Niesłuszny jest natomiast zarzut dotyczący braku właściwości – organu odwoławczego do rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji. Właściwość ta wynika z art. 40 f ustawy p.g.ik. i art. 7b ust. 2 tej ustawy (por. także I OW 175/14).

Z tego względu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c w związku

z art. 135 ppsa (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji,

o kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i 205 § 2 ppsa.

ec