Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia WSA del. Jerzy Siegień /spr./ Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 28 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 460/13 w sprawie ze skargi Gminy [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia oceny technicznej dotyczącej stanu technicznego mostu stalowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 460/13, oddalił skargę Gminy [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia oceny technicznej dotyczącej stanu technicznego mostu stalowego.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 81c ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] nałożył na Gminę [...] obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 26 kwietnia 2013 r. oceny technicznej, sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności, dotyczącej stanu technicznego stalowego mostu położonego na działkach nr [...] w miejscowości [...], gmina [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 13 listopada 2012 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowego mostu podczas których stwierdzono, że stan techniczny mostu, który jest w ciągłej eksploatacji, stwarza zagrożenie utraty życia lub zdrowia dla jego użytkowników. Uznając, że przedmiotowy most jest w nieodpowiednim stanie technicznym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że koniecznym jest wykonanie jego remontu - przeprowadzenie takich robót budowlanych, które doprowadzą obiekt do stanu zgodnego z prawem i niepowodującego zagrożenia dla użytkowników. Określając adresata nakazu organ wskazał, że w myśl art. 4 pkt 12 i 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) drogowym obiektem inżynierskim jest m.in. obiekt mostowy definiowany jako budowla przeznaczona do przeprowadzenia drogi nad przeszkodą terenową. Zgodnie natomiast z art. 20 pkt 4 ww. ustawy, do obowiązków zarządcy drogi należy utrzymanie drogowych obiektów inżynierskich. Zdaniem organu z powyższych przepisów wynika, że most znajduje się w ciągu drogi gminnej, stanowi jej część, oznaczonej jako ul. [...] (działka nr [...]) w [...], tak więc za jej stan techniczny odpowiada zarządca drogi, którym jest Wójt Gminy [...].

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Wójt Gminy [...], zarzucając niewłaściwe ustalenie adresata nakazu, jak też błędne przyjęcie, że ul. [...] ma status drogi gminnej, w sytuacji gdy brak jest uchwały rady gminy o zaliczeniu tej drogi do kategorii dróg gminnych.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...], po rozpatrzeniu złożonego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin do dnia 30 czerwca 2013 r., a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przyznał, że skoro Rada Gminy [...] nie podjęła stosownej uchwały w stosunku do ul. [...] w [...], to nie można uznać, że ulica ta jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Nie oznacza to jednak, jak wskazał organ, braku możliwości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy o drogach publicznych, gdyż zawarte w niej regulacje nie odnoszą się wyłącznie do dróg publicznych. Powołując się na art. 8 ust. 1 i 2 tej ustawy, organ stwierdził, że skoro połączone przedmiotowym mostem działki drogowe nr [...] (ul. [...]) i nr [...] (ul. [...]) stanowią własność Gminy [...], to obowiązek utrzymania tych dróg w świetle art. 8 ust. 1 i 2 spoczywa na Gminie [...]. Przedmiotowy most stanowi natomiast element tworzonego przez drogi wewnętrzne w postaci ulic [...] i [...] ciągu komunikacyjnego, co powoduje, że powyższy obowiązek Gminy [...] rozciąga się również na ten most. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...] uznał zatem, że adresat skarżonego postanowienia został prawidłowo wskazany przez organ pierwszej instancji. Mając natomiast na względzie faktyczny upływ terminu realizacji nałożonego obowiązku, zmienił ten termin.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła Gmina [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Skarżąca Gmina wskazała, że właścicielami nieruchomości na których zlokalizowany jest przedmiotowy most są oprócz niej również Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we [...] i [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we [...]. Niezasadnie zatem obowiązkiem dostarczenia dokumentacji technicznej mostu obciążono jedynie jednego ze współwłaścicieli, to jest skarżącą, z pominięciem pozostałych stron postępowania (współwłaścicieli). Skarżąca Gmina zarzuciła również organom niezawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w sytuacji, gdy prowadzone jest odrębne postępowanie dotyczące ustalenia podziału kosztów utrzymania i remontu mostu.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 18 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargę oddalił. Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Sąd wskazał, że z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy jednoznacznie wynika konieczność interwencji organów nadzoru budowlanego. Przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] czynności wyjaśniające jednoznacznie potwierdziły, że most stanowiący przedmiot postępowania niewątpliwie jest w nieodpowiednim stanie technicznym. W ocenie Sądu spełniona została zatem ustawowa przesłanka wynikająca z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, w postaci powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości stanu technicznego obiektu budowlanego, co pozwalało na nałożenie, w drodze postanowienia, obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz.

Sąd zauważył, że zawarta w powyższym przepisie możliwość nałożenia obowiązku przedłożenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz jako adresata tego nakazu wskazuje osoby, o których mowa w ust. 1, a więc właściciela lub zarządcę. Przepis ten nie predysponuje w żaden sposób żadnego z podmiotów pozostawiając wybór organowi decyzyjnemu. Mając zatem na uwadze prawnie dopuszczalną możliwość wyboru adresata organy administracyjne wskazały Gminę [...] jako zarządcę. Wybór ten Sąd uznał za prawidłowy.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd podniósł, że organom znany był fakt trwającego i nie zakończonego postępowania dotyczącego ustalenia kosztów utrzymania i remontu mostu. Tak więc wobec prowadzenia tego postępowania organ nadzoru budowlanego adresując nakaz do właścicieli poszczególnych nieruchomości mógłby faktycznie wprowadzić do obrotu prawnego rozstrzygnięcie odmiennie kształtując sprawę ponoszenia kosztów utrzymania mostu od organu, który zagadnienie to rozpozna w innym postępowaniu w ramach posiadanych kompetencji. Postanowienia organów nadzoru budowlanego nie dotyczą bowiem i nie mogą dotyczyć odrębnego zagadnienia jakie rozpoznaje inny organ w zakresie ustalenia kosztów utrzymania i remontu mostu.

Za niezasadny uznał zatem Sąd zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. polegający na niezawieszeniu postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy finansowania utrzymania mostu. Zdaniem Sądu nieprawidłowy stan obiektu wymaga natychmiastowej interwencji, a ta z kolei determinowana jest przedłożeniem oceny technicznej. Tak więc skoro przepisy prawa materialnego dają możliwość skierowania nakazu do zarządcy, zawieszenie postępowania mogłoby powodować skuteczny zarzut naruszenia prawa, gdyż w stanie faktycznym sprawy nie istniała w tym względzie konieczność w postaci wynikającego z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. związku przyczynowego uzależniającego możliwość wydania postanowienia od rozstrzygnięcia innego organu, tym bardziej, że dla prowadzonego postępowania nie stanowi ono, jak wskazano powyżej, zagadnienia wstępnego.

Za nietrafny uznał także Sąd zarzut naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych. Zdaniem Sądu skoro działki nr [...] (ul. [...]) i nr [...] (ul. [...]) stanowią własność Gminy [...], a działki te to ciągi ulic [...] i [...] w [...], to niewątpliwie przedmiotowy most jest elementem drogi jako takiej, stanowiącej całość techniczno-użytkową. Ponadto skoro stanowiące własność gminy działki nr [...] i nr [...] nie zostały przekazane w zarząd odrębnemu podmiotowi, to Gmina [...] sprawując nad nimi zarząd, ów zarząd sprawować winna również nad obiektem inżynierskim (przedmiotowym mostem), wpisanym poprzez wykładnię art. 4 pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 12 i 13 ustawy o drogach publicznych w całość techniczno-użytkową drogi. Sąd zgodził się zatem ze stanowiskiem organu odwoławczego, że most jest elementem ciągu komunikacyjnego, za którego utrzymanie odpowiada zarządca - Gmina [...]. Przy czym jak wskazał Sąd nałożenie obowiązków na zarządcę nie przesądza o tym, że to on ponosi koszty przedłożenia dokumentów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 81 c ust. 1 i 2, art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwą ich interpretację i zastosowanie, a w szczególności poprzez błędne przyjęcie, że zarządcą mostu jest Wójt Gminy [...], jako właściciel jednej z nieruchomości na której zlokalizowany jest most, przy jednoczesnym pominięciu pozostałych właścicieli nieruchomości, na których most jest zlokalizowany;

b) art. 4 pkt 12 i 13, art. 7, art. 19 ust. 2 pkt 4 oraz art. 20 pkt 4 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwą ich interpretację i zastosowanie, a w szczególności poprzez przyjęcie, że zarządcą mostu zlokalizowanego w ciągu dróg wewnętrznych, usytuowanego na działkach będących przedmiotem własności różnych podmiotów – jest Wójt Gminy [...] i do niego należy dbałość o należyty stan techniczny mostu;

c) art. 8 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na tym, że obowiązek remontu, utrzymania mostu będącego częścią drogi wewnętrznej nałożony jest na jednego ze współwłaścicieli, oraz poprzez uznanie, że Wójt Gminy [...] jest zarządcą terenu na którym zlokalizowany jest most;

2) przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", poprzez nieprzeprowadzenie we właściwy sposób kontroli działania organów administracji publicznej, które naruszyły przepisy wskazane powyżej, a także art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. – poprzez nieprawidłowe zgromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego, i wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów prawa, oraz art. 29 K.p.a. poprzez nałożenie na współwłaściciela (jedną ze stron postępowania) z pominięciem pozostałych współwłaścicieli (pozostałych stron), obowiązku dostarczenia określonej w postanowieniu organu pierwszej instancji, dokumentacji technicznej.

W oparciu o powyższe zarzuty Gmina [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zasadnicze znaczenie ma zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 81c ust. 1 i 2 oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. W art. 81c ust. 2 ww. ustawy, będącym podstawą materialnoprawną zaskarżonego postanowienia, określone zostały przesłanki zastosowania tego przepisu. Z jego brzmienia wynika, że nałożenie w drodze postanowienia obowiązku dostarczenia przez osoby wymienione w ust. 1 odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz może być dokonane wówczas, jeżeli istnieje uzasadniona wątpliwość co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Przepis ten określa więc uprawnienie organu budowlanego do żądania przedstawienia odpowiednich ocen lub ekspertyz, mających posłużyć do wyjaśnienia kwestii technicznych w konkretnym postępowaniu prowadzonym przez właściwy organ. A zatem uzyskana w trybie tego przepisu ekspertyza względnie ocena techniczna ma charakter wyłącznie dowodowy i w takich kategoriach oceniać należy postanowienie wydane na podstawie tego przepisu. W zakresie utrzymania obiektu budowlanego, organem właściwym jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, do kompetencji którego należą m.in. sprawy z art. 65 – 68 Prawa budowlanego, co oznacza, że o naruszeniu art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego nie może być mowy.

Jeżeli chodzi o krąg podmiotów, na które obowiązek określony w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego może być nałożony, to obejmuje on uczestników procesu budowlanego, a także właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Zakreślenie tak szerokiego kręgu podmiotów, na które organ budowlany może nałożyć obowiązek przedstawienia oceny technicznej lub ekspertyzy podyktowany został koniecznością nie tylko skutecznego ale nade wszystko szybkiego uzyskania dowodu, który pozwoli na kontynuowanie postępowania administracyjnego. Zauważyć również należy, że powyższy przepis wymieniając podmioty, na które mogą być nakładane obowiązki w nim przewidziane, zobowiązuje organy do ustalenia adresata tego obowiązku. Ustawodawca uznał bowiem, że organ prowadzący postępowanie administracyjne, dokona tego ustalenia w sposób adekwatny do stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W realiach rozpoznawanej sprawy, w oparciu o protokół z oględzin sporządzony w dniu 13 listopada 2012 r. przy udziale właścicieli względnie władających działkami nr [...] obręb [...] gmina [...], na których to działkach posadowiony jest obiekt budowlany (most), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu 22 listopada 2012 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie złego stanu technicznego mostu stalowego położonego na działkach wymienionych wyżej ustalając, że stronami postępowania są: Gmina [...], Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we [...] oraz [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we [...]. W zawiadomieniu wezwano strony o przedłożenie książki obiektu budowlanego stanowiącego most, a ponieważ żadna ze stron książki nie przedłożyła, organ nałożył obowiązek dostarczenia oceny technicznej mostu, przy czym adresatem postanowienia uczynił Gminę [...] – zarządcę mostu będącego elementem drogi wewnętrznej stanowiącej całość techniczno-użytkową.

Skarga kasacyjna nie kwestionuje, że Gmina [...] jest współwłaścicielem przedmiotowego mostu, który zlokalizowany jest m.in. na działce nr [...]. Nie podważa również ustaleń poczynionych w oparciu o wypisy z rejestru gruntów, że przedmiotowy most stalowy łączy działki drogowe nr [...], tj. ul. [...] i nr [...], tj. ul. [...], stanowiące niezaprzeczalnie własność Gminy [...] – nieoddane w zarząd podmiotu odrębnego, gdzie gospodarującym zasobem nieruchomości jest Wójt Gminy [...]. Tak więc skoro działki nr [...] (ul. [...]) i nr [...] (ul. [...]) stanowią własność Gminy [...], a działki te to ciągi ulic [...] i [...] w [...], to niewątpliwie przedmiotowy most jest elementem drogi jako takiej, stanowiącej całość techniczno-użytkową. Przesądza o tym art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych stanowiąc, że przez drogę należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, przy czym wedle pkt 12 tego artykułu, przez drogowy obiekt inżynierski należy rozumieć obiekt mostowy, tunel, przepust i konstrukcję oporową, a z kolei przez obiekt mostowy należy rozumieć budowlę przeznaczoną do przeprowadzenia drogi lub innego rodzaju komunikacji nad przeszkodą terenową, w szczególności: most, wiadukt, estakada, kładka (art. 4 pkt 13 ww. ustawy). Wprawdzie Gmina wnosząca skargę kasacyjną wywodziła, że brak charakteru dróg publicznych w przypadku dróg zlokalizowanych na powyższych działkach wyłącza stosowanie ustawy o drogach publicznych, to jednak w świetle art. 8 ww. ustawy ma ona zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drogi niezliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi, których to utrzymanie, zgodnie z ust. 2 art. 8, jak również budowa, przebudowa, remont, ochrona, oznakowanie oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku – do właściciela tego terenu. Powyższe oznacza, że podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie tak usytuowanego mostu jest zarządca drogi w ciągu, której most jest położony, co przy drogach wewnętrznych oznacza zarządcę (właściciela) gruntu, na którym taka droga się znajduje. Zważywszy zatem na fakt, że stanowiące własność Gminy działki nr [...] i nr [...] nie zostały przekazane w zarząd odrębnemu podmiotowi, to Gmina [...] sprawując nad nimi zarząd, zarząd ten sprawować powinna także nad obiektem inżynierskim, przedmiotowym mostem, będącym elementem dróg zlokalizowanych na tych działkach.

Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, że adresatem postanowienia może być Gmina [...], traktowana jako zarządca drogi oraz jako jej współwłaściciel (art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych).

W niniejszej sprawie, przy pozostawieniu wyboru adresata nakazu z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organowi nadzoru budowlanego, trafne jest stanowisko, że to właśnie Gmina [...] daje najlepsze gwarancje szybkiego przedstawienia żądanej oceny technicznej, niezbędnej dla kontynuowania postępowania w sprawie stanu technicznego przedmiotowego mostu. Zaznaczyć bowiem należy, że przedmiotowy most jako element drogi wewnętrznej służy całemu społeczeństwu Gminy [...]. Po drodze tej, z wykorzystaniem przedmiotowego mostu, odbywa się cały transport publiczny jak i prywatny. Nie wykazano bowiem, że korzystanie z ciągu komunikacyjnego w postaci ulic [...] i [...], w skład którego wchodzi most, jest w jakiś sposób ograniczone. Ponadto zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1515), do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów; dotyczy to m.in. zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty, będącego zadaniem własnym gminy, w zakresie komunikacji nie tylko po drogach gminnych (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym) ale i po drogach wewnętrznych. Wszystko to prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia wskazanych przepisów ustawy – Prawo budowlane, jest nieusprawiedliwiony, skoro wybór adresata nakazu pozostawiony został organowi prowadzącemu postępowanie, a organem tym w rozpoznawanej sprawie jest PINB.

W świetle powyższego pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i postępowania uznać należy za nieusprawiedliwione, skoro nałożenie obowiązku przedłożenia oceny technicznej obiektu budowlanego może obciążać zarządcę, będącego jednocześnie współwłaścicielem tego obiektu.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.