Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi J. D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. D. B. kwotę 994 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 – 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku J. D. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z wbudowanymi garażami na działce nr [...] obr. [...] oraz budowa zjazdu na działce j.w. przy ul. K. w K.. W uzasadnieniu organ wskazał na dokonaną w toku postępowania korektę wniosku i podał, iż teren określony we wniosku nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano wymagane prawem opinie i uzgodnienia. W szczególności przesłano projekt decyzji do uzgodnienia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska, Ministrowi Środowiska oraz Marszałkowi Województwa [...] Wobec niezajęcia przez te organy stanowiska w sprawie w ustawowym terminie, uzgodnienia uznano za milcząco dokonane. W toku postępowania uzyskano opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia [...] czerwca 2017 r. w zakresie komunikacji, opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia [...] stycznia 2017 r. w zakresie ochrony środowiska, opinię Biura Planowania Przestrzennego UMK z dnia [...] stycznia 2017 r. w zakresie projektowanej Trasy [...], opinię Wydziału Gospodarki Komunalnej UMK z dnia [...] stycznia 2017 r. w zakresie inwestycji kolidujących z terenami wyznaczonymi na inwestycję komunikacyjną oraz opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] stycznia 2017 r. w zakresie stref nadzoru archeologicznego. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W toku postępowania jego strona A. F., wniosła pisemne uwagi i zastrzeżenia. Organ I instancji przytoczył treść tych uwag w całości i odniósł się do nich w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. W szczególności wyjaśniono cel i procedurę ustalania warunków zabudowy i wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi tylko informację, jakie warunki muszą zostać spełnione, aby dana inwestycja mogła powstać na danym terenie. Podkreślono, że w toku postępowania uzyskano wszystkie wymagane uzgodnienia i zweryfikowano spełnienie wszystkich przesłanek ustalenia warunków zabudowy. Wskazano na dokonaną w toku postępowania korektę wniosku, dostosowującą zakres zamierzenia do wyników przeprowadzonej analizy architektoniczne - urbanistycznej. Zaznaczono także istotne znaczenie wynikającej z przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 zasady wolności zabudowy.

Od tej decyzji odwołanie wniosła A. F. podnosząc zarzut braku wyznaczenia linii zabudowy pomimo, iż teren inwestycji znajduje się w pobliżu ciągu budynków jednorodzinnych dostępnych z ul. S. . W opinii odwołującej pominięcie tej okoliczności grozi zaburzeniem ładu przestrzennego w rejonie inwestycji. W uzasadnieniu odwołania podniesiono również, że dopuszczono realizację budynku o dwóch pełnowymiarowych kondygnacjach podczas gdy w obszarze analizowanym występują wyłącznie budynki jednokondygnacyjne z użytkowym poddaszem, dopuszczenie płaskiego dachu nad częścią garażową budynku w sytuacji, w której w obszarze analizowanym dachy płaskie nie występują, zawyżenie ustalonej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości kalenicy głównej – ustalone parametry są wyższe niż średnie ich wartości z obszaru analizy, nieuwzględnienie, iż brak jest wystarczającego dla planowanego zamierzenia uzbrojenia terenu inwestycji. Zarówno z informacji MPWiK, jak i dostawcy gazu wynika, iż brak jest w rejonie inwestycji miejskich sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i gazowej (ta znajduje się w odległości 80 m). Ponadto brak jest asfaltowej drogi dojazdowej do terenu inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wskazanego zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wątpliwości, jakie pojawiły się na gruncie mniejszej sprawy, dotyczą spełnienia warunku określonego w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., tj. wymogu, aby działka bądź działki, mające stanowić teren inwestycji, posiadały dostęp do drogi publicznej. Na wstępie stwierdzić należy, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy odczytywany być musi łącznie z przepisem art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącym, że ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy należy rozumieć jako dostęp i faktyczny i prawny. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Dostęp faktyczny zaś, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość komunikacji z drogą publiczną. W kwestionowanej decyzji, ustalając spełnienie omawianej przesłanki ustalenia warunków zabudowy, powołano się na opinię ZIKiT (zarządcy drogi publicznej - ul. K. ) z dnia [...] czerwca 2017 r. W opinii tej wskazano, że teren inwestycji ma pośredni dostęp do drogi publicznej jaką jest ulica K. poprzez drogę dojazdową przebiegającą po terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] (działki nie pozostają w zarządzie tutejszej jednostki). Z, materiałów dołączonych do wniosku wynika natomiast, że opisana droga, wewnętrzna jest jedynie projektowana i aktualnie nie istnieje (mapa karta 53 z adnotacją inwestora), przy czym we wniosku wskazano, iż teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej co w świetle załącznika, graficznego do wniosku jest w sposób oczywisty twierdzeniem błędnym (teren inwestycji znajduje się w głębi otwartego terenu, oddalonego od okolicznych dróg publicznych i nie przylega do nich bezpośrednio). Z powyższego wynika, że dla ustalenia, iż inwestor posiada prawnie zagwarantowany dostęp do drogi publicznej konieczne jest wykazanie, że posiada on tytuł prawny do korzystania z terenu ww. działek gnających stanowić drogę wewnętrzną nie pozostającą w gminnym zarządzie, a co najmniej, że posiada taki tytuł do działki nr [...], która oddziela teren-inwestycji od dz. nr [...], stanowiącej pas drogowy ul. K. (drogi gminnej). Wykazanie przez inwestora, iż dysponuje on tytułem prawnym do działki nr [...] otworzyłoby możliwość do alternatywnego określenia obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji (poprzez-realizację zjazdu na działkę nr [...] i drogi dojazdowej do terenu inwestycji po jej terenie), umożliwiłoby zatem ewentualnie przyjęcie takiego rozwiązania, w którym przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. byłaby spełniona. Z uwagi na brak ustaleń organu I instancji co do powyższych okoliczności, Kolegium, działające jako organ odwoławczy i zobowiązane do przeprowadzenia postępowania w sprawie w całości, wezwało inwestora o wykazanie, czy dysponuje tytułem prawnym do ternu działki nr [...], jak również pozostałych ww. działek, na których miałaby znajdować się droga wewnętrzna stanowiąca dojazd do terenu inwestycji, pod rygorem rozpatrzenia sprawy w oparciu o zgormadzony w aktach sprawy materiał dowodowy. Ponieważ pomimo upływu zakreślonego w wezwaniu terminu inwestor nie udzielił na nie żadnej odpowiedzi, Kolegium zmuszone było, weryfikując spełnienie przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., oprzeć się na zgromadzonym do tej pory materiale dowodowym. W efekcie ustalono, że w sprawie nie wykazano, by teren inwestycji (dz. nr [...] obr. [...]) posiadał prawnie zagwarantowany dostęp do drogi publicznej. Stwierdzić bowiem należy, że inwestor aktualnie nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do działki nr [...], ani też do pozostałych ww. działek wskazanych jako trasa przebiegu drogi wewnętrznej mającej stanowić obsługę komunikacyjną inwestycji. Z treści księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości obejmującej [...] (teren inwestycji, księga wieczysta nr [...], stan na dzień wydania niniejszej decyzji) nie wynika, aby na rzecz tej nieruchomości ustanowiona była jakakolwiek służebność obciążająca działki sąsiednie. Z kolei z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości obejmującej m. in. działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (księga wieczysta nr [...]) wynika, że jest to część większej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, pozostającej w użytkowaniu wieczystym P. S.A. Nieruchomość ta obciążona jest trzema służebnościami, żadna z nich jednak nie została ustanowiona na rzecz działki nr [...], stanowiącej teren inwestycji. Co prawda, na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest wymagane legitymowanie się przez inwestora tytułem prawnym, ale dotyczy to tylko działek objętych wnioskiem, wskazanych jako teren inwestycji. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja jednak nie zachodzi. Zgodnie z wnioskiem inicjującym niniejsze postępowanie, inwestor planuje swoją inwestycję wyłącznie na terenie działki nr [...]. Działka nr [...], jak i pozostałe ww. działki pozostają poza terenem objętym zamierzeniem inwestycyjnym. Z akt sprawy nie wynika również, aby ww. droga wewnętrzna stanowiła drogę ogólnodostępną, nie pozostaje bowiem w zarządzie ZIKiT, a stanowi przedmiot użytkowania wieczystego spółki P. S.A. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że inwestor aktualnie nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do działek znajdujących się pomiędzy terenem inwestycji a pasem drogi publicznej, nie dysponuje również tytułem prawnym do wskazanej w opinii ZIKiT jako obsługa komunikacyjna przedsięwzięcia drogi wewnętrznej. Powyższe determinuje wniosek, że nie została w przedmiotowej sprawie wykazana przesłanka istnienia prawnie zagwarantowanego dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, co jest konstytutywnym warunkiem ustalenia warunków zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. D. zarzucając naruszenie:

1/ art. 77 i art. 80 K.p.a. polegające na przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów i brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób prawidłowy, co skutkowało uchyleniem decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego2018 roku i odmową ustalenia warunków zabudowy;

2/ art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że inwestor musi mieć prawnie zagwarantowany dostęp do drogi publicznej, aby przesłanka dostępu do drogi publicznej została spełniona;

3/ art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez przyjęcie, że teren nieruchomości oznaczonej jako dz. [...] obr. [...], którego dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie posiada dostępu do drogi publicznej, w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że ww. teren posiada pośredni dostęp do drogi publicznej co przełożyło się na stwierdzenie braku łącznego spełnienia wszystkich przesłanek art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedz i na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a sprawują kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a kontrola sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będą jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie, jest ocena legalności reformacyjnej decyzji organu II instancji – Samorządowego Kolegium Odwoławczego, odmawiającej ustalenia warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych ze zjazdem. W ocenie organu inwestor nie wykazał, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, nie został zatem spełniony warunek o którym mowa w art. 61 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 (dalej; ustawa). W ocenie sądu decyzja ta nie została wydana w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 61 ust. 1 wskazanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja ustalająca warunku zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego – po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ustawy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych, w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane. Warunkami wydania tej decyzji jest spełnienie przez zamierzenie inwestycyjne tzw. zasady dobrego sąsiedztwa tj. wykazanie, iż będzie ono nawiązywało do formy (wysokości, szerokości obiektu, intensywności zainwestowania w teren czy geometrii dachu) a także do funkcji, jaka na danym obszarze występie (zasada ta jest artykułowana przepisem art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy) oraz spełnienie wymogów, o jakich mowa w art. 61 ust 1 pkt 2-5. Warunkami tymi są dostępność terenu inwestycji do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu musi być wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz niesprzeczność z innymi przepisami.

Kwestia dostępności planowanej inwestycji do drogi publicznej jest przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie. Termin ten definiuje ustawa w art. 2 pkt 14 stanowiąc, iż ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Rozbieżności, o których mowa wyżej dotyczą kwestii tytułu prawnego do korzystania z drogi wewnętrznej, przez którą ma odbywać się skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną tj. czy inwestor musi się legitymować tytułem prawnym do tej drogi czy też tytułu tego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie musi wykazywać ani też go posiadać. Dla przykładu można wskazać stanowisko jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2015 r. II OSK 2199/13, w którym to wyroku orzeczono, iż na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę. To na etapie postępowania budowlanego niezbędne jest przeprowadzenie ustaleń w zakresie jak wyżej, a zatem także w kontekście ewentualnej zgody na przejazd i przejście, czy to zapewnionych w drodze służebności gruntowej, czy w jakikolwiek inny sposób. Podobne stanowisko było wyrażane wielokrotnie tak w orzecznictwie NSA jak i sądów wojewódzkich. Zasadniczym argumentem, jaki był przedstawiany przy przyjęciu tego poglądu było to, iż zgodnie z art. art. 63 ust 2 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z kolei przepis art. 62 ust 1 stanowi, iż w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Zgodnie z wyżej przedstawionym poglądem, to dopiero na etapie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany wykazać się prawnie zagwarantowanym dostępem terenu inwestycji do drogi publicznej. Skoro wnioskodawca sprawy o ustalenie warunków zabudowy nie musi się legitymować jakimkolwiek tytułem prawym do terenu objętego wnioskiem, to nie musi mieć także prawnie zagwarantowanej drogi wewnętrznej, przez którą teren ten uzyskuje dostępność do drogi publicznej (por. wyroki NSA z 23 listopada 2016 r. II OSK 370/15, z dnia z dnia 23 listopada 2016 r. II OSK 370/15, z dnia 17 kwietnia 2015 r. II OSK 2199/13).

Przeciwny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2013 r. II OSK 2078/11 wskazując, iż normatywne pojęcie "dostępu do drogi publicznej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny. Dostęp ten winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego. Dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi być to dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 5 marca 2013 r. II OSK 2078/11 a także WSA w Warszawie w wyroku dnia 17 stycznia 2017 r. IV SA/Wa 2374/16, WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13 stycznia 2016 r. II SA/Po 1009/15 oraz WSA w Krakowie w wyrokach z dnia 4 października 2017 r. II SA/Kr 230/17 oraz z dnia 11 lutego 2014 r. II SA/Kr 988/13).

Występuje także linia orzecznicza, przyjmująca, iż inwestor (wnioskodawca postępowania o ustalenie warunków zabudowy) musi legitymować się co najmniej zgodą zarządcy drogi lub właściciela działki drogowej stanowiącej drogę wewnętrzną (dojazdową), na korzystanie z niej jako drogi pośrednio komunikującej teren inwestycji z drogą publiczną (wyroki NSA z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 9/10, z dnia 13 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1625/09, z dnia 17 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 184/08, z 8 lipca 2009 r., sygn. II OSK 1102/08). W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, stanowisko to najpełniej odczytuje intencje ustawodawcy wyrażone w art. 61 ust 1 oraz 63 ust 1 oraz ust 3 ustawy. Z jednej strony wnioskodawca postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie musi się legitymować jakimkolwiek prawem do nieruchomości objętej wnioskiem, a decyzja nie rodzi praw do terenu dla którego organ warunki te ustala, z drugiej strony warunek dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej jest wyraźnie w ustawie wyartykułowany. Zwrócić przy tym uwagę należy, iż ustawodawca nie posługuje się tu określeniem (jak czyni to w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy przy stanowieniu wymogu uzbrojenia terenu przyszłej inwestycji) o istniejącym lub projektowanym dostępie do drogi publicznej. Dostęp ten musi zatem istnieć w dacie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Musi być to też dostęp realny tj. inwestor ma prawną (jest właścicielem terenu lub ustanowiono służebność drogi koniecznej na rzecz terenu inwestycji jako nieruchomości władnącej) lub faktyczną (zgoda zarządcy lub właściciela drogi) możliwość korzystania z tego terenu jako drogi wewnętrznej komunikującej teren inwestycji z drogą publiczną.

Argumentując za wyżej przedstawionym poglądem wskazać także należy, iż analizując kwestię spełnienia przez zamierzenie inwestycyjne warunków koniecznych do ustalenia warunków zabudowy nie można tracić z pola widzenia tego, że (co jeszcze raz należy podkreślić) wolą ustawodawcy, jednym warunków jest to, że teren inwestycji musi mieć zapewniony choćby pośredni, przez drogę wewnętrzną lub ustanowioną służebność, dostęp do drogi publicznej. Tak więc, jeżeli teren inwestycji nie posiada bezpośredniego skomunikowania z drogą publiczną to inwestor musi się wykazać, że komunikacja ta może się odbywać drogą wewnętrzną tj. istniejącą już drogą wewnętrzną przez którą inwestor ma możliwość przechodu i przejazdu i w tym sensie musi to być możliwość prawnie lub faktycznie zagwarantowana lub też ma ustanowioną służebność drogi koniecznej przez którą nieruchomość objęta wnioskiem ma zapewniony dostęp do drogi publicznej.

Trudno bronić poglądu, iż organ nie jest uprawniony do badania tytułu do nieruchomości przez którą ma się odbywać skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną tj. czy inwestorowi przysługuje prawo do korzystania z tego terenu (drogi wewnętrznej)j lub czy służebność drogowa jest już ustanowiona, skoro dostępność terenu inwestycji do drogi publicznej jest jednym z warunków od zaistnienia których uzależnione jest ustalenie warunków zabudowy a zgodnie z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nieustalenie tej okoliczności naraża organ na zarzut niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydania orzeczenia bez zbadania ustawowych przesłanek od zaistnienia których, uzależnione jest wydanie decyzji pozytywnej – ustalającej warunki zabudowy.

W ocenie sądu, jeżeli na dzień złożenia wniosku o ustalenie warunków teren, na którym zamierzenie inwestycyjne ma być realizowane, nie jest dostępny bezpośrednio do drogi publicznej, inwestor musi się wykazać prawem do dysponowania istniejącą już drogą wewnętrzną czy choćby zgodą zarządcy tej drogi na to, że będzie w przyszłości stanowiła będzie drogę wewnętrzną do planowanej inwestycji, lub ustanowioną służebnością drogi koniecznej – w tym ostatnim przypadku droga może być nie urządzona w sensie fizycznym, gdyż taką możliwość ustawodawca przewidział w art. 2 pkt 14 ustawy tj. wystarczającym warunkiem jest istnienie służebność drogowej, jako prawa rzeczowego na nieruchomości a niekoniecznie na terenie objętym służebnością ma być urządzona (wybudowana) droga. Marginalnie (nie ma to znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy) można też wskazać, że nie do przyjęcia jest też pogląd, iż jeżeli działka nie posiada bezpośredniego ani też pośredniego dostępu do drogi publicznej to warunek z art. 61 ust 1 pkt 2 jest spełniony w sytuacji, kiedy wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest objęta także budowa (urządzenie) drogi wewnętrznej a organ nie ma obowiązku zbadania czy inwestor dysponuje prawną możliwością realizacji tej drogi po terenie wskazanym we wniosku. Zaakceptowanie takiego poglądu prowadziłoby to tego, że przepis art. 61 ust 1 pkt 2 ustawy miałby charakter czysto iluzoryczny. Zawsze bowiem w stosunku do działki nieskomunikowanej w żaden sposób z drogą publiczną inwestor mógłby wnioskować o objęcie decyzją ustalającą warunki zabudowy także urządzenie drogi wewnętrznej (jej budowę) po dowolnej nieruchomości, także takiej do której nie ma prawa rozporządzać. Dostępność do drogi publicznej nie byłaby zatem warunkiem uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy, skoro zawsze dostęp taki można "wykazać".

W przedmiotowej sprawie kwestia dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej nie została przez organy obu instancji dostatecznie wyjaśniona, przy czym o ile organ I instancji częściowo wadliwie przyjął, że teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej tj. ul. P. (faktycznie dostępność ta dotyczy ul. K. ) o tyle organ II instancji bezzasadnie przyjął, że dostępności tej nie ma. Organ zwrócił się do inwestora o wykazanie, że posiada tytuł prawny do korzystania z działki mającej stanowić drogę wewnętrzną stanowiącą dojazd do terenu inwestycji w szczególności działki nr [...]. Ponieważ inwestor nie wykazał się tym prawem, organ uznał że teren inwestycji nie jest skomunikowany z droga publiczną, co stanowiło podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Tymczasem w aktach administracyjnych zalega pismo ZIKiT z dnia [...] czerwca 2017 r. w którym ten wyspecjalizowany w zakresie drogownictwa podmiot wskazuje, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej jaką jest ul, K. przez drogę dojazdową przebiegającą po wskazanych działkach – między innymi działce nr [...]. Mając wątpliwości co tej kwestii (faktycznie na załączonych do akt mapach na działce nr [...] nie oznaczono drogi), organ mógł wyjaśnić ją z ZIKiT żądając wyjaśnienia przez ten podmiot czy działka ta ma drogowy (choćby częściowo) charakter, czego jednak nie uczynił, obciążając ciężarem przeprowadzenia dowodu inwestora. Ustalenia stanu faktycznego jakie poczynił organ są niewystraczające. Mając wiedzę, kto jest właściciel terenu po którym przebiega droga wewnętrzna - a wiedzę tę organ administracji winien bezwzględnie posiadać, powinien on też wyjaśnić czy inwertor posiada prawną możliwość korzystania z niej a przynajmniej czy właściciel terenu przez który przebiega ta droga wyraża zgodę na korzystanie z niej na potrzeby przyszłej inwestycji. Zaniechawszy przeprowadzenia tych czynności i przerzucając ciężar dowodu na stronę – inwestora organ naruszył art 7 i 77 § 1 K.p.a.

Wskazać w tym miejscu należy, że wobec zapewnień pełnomocnika inwestora, że posiada on (inwestor) zgodę na korzystanie z drogi dojazdowej (wewnętrznej), która komunikuje teren przyszłej inwestycji z drogą publiczką (protokół rozprawy z dnia 3 grudnia 2018 r. akta sądowe k. 42) sąd korzystając z możliwości jaką stwarza art. 113 § 2 P.p.s.a., zobowiązał pełnomocnika skarżącego (inwestora) do przedłożenia, po zamknięciu rozprawy dokumentu wykazującego tą zgodę. Dokument taki został sądowi przekazany. Wynika z niego, że wymienione tam działki (te same co w piśmie ZIKiT z dnia [...] czerwca 2017 r.) to ogólnie dostępne działki drogowe. Wśród tych działek wymieniona jest także działka nr [...], a droga ta została wybudowana przez P. w ramach modernizacji linii kolejowych (pismo z dnia 11 grudnia 2018 r. akta sądowe k. 47). Dowód z tego dokumentu pozwolił sądowi ustalić, że planowana inwestycja ma pośredni dostęp do drogi publicznej przez ogólnodostępną drogę wewnętrzną przebiegającą przez działki wskazane w piśmie ZIKiT z dnia [...] czerwca 2017 r., między innymi przez działkę nr [...].

Mając na uwadze powyższe, sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust 1 pkt 1c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).