Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie: sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) sędzia NSA Leszek Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 839/12 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz J. D. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 6 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 839/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę J. D. i T. D. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Olsztynie z [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Do Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w Iławie wpłynęło pismo Niepublicznej Przychodni [...] w I. w sprawie braku zgody rodziców na zaszczepienie dzieci: O. D. ur. [...] listopada 2005 r. i K. D. ur. [...] grudnia 2010 r. zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych. W dniu 13 marca 2012 r. PPIS w Iławie wystosował do skarżących upomnienie wzywające do wykonania obowiązku zaszczepienia syna O. W odpowiedzi na upomnienie J. i T. D. poinformowali, że chcieliby wywiązać się z obowiązku zaszczepienia syna, jednakże muszą mieć pewność, iż szczepionki są bezpieczne dla zdrowia i życia dziecka, natomiast wobec braku jednoznacznego potwierdzenia bezpieczeństwa szczepień nie mogą spełnić wezwania.

Wobec powyższego [...] kwietnia 2012 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Iławie (zwany dalej: PPIS w Iławie) nałożył na J. i T. D. grzywnę w wysokości 500 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z 23 kwietnia 2012 r. tj. do poddania obowiązkowym szczepieniom ochronnym małoletniego O. D. ur. [...] listopada 2005 r. przeciwko: błonicy, tężcowi, krztuścowi oraz ostremu zapaleniu rogów przednich rdzenia kręgowego (chorobie Heinego-Medina) w podmiocie leczniczym sprawującym profilaktyczną opiekę nad wymienionym.

Skarżący wnieśli zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny oraz złożyli wniosek o wstrzymanie egzekucji administracyjnej, który rozpoznano wstrzymując postępowanie egzekucyjne do czasu rozpoznania zarzutów.

Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez J. D. i T. D. na postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Iławie z [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, Warmińsko - Mazurski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

J. i T. D. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w której wnieśli o uchylenie skarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, umorzenie postępowania egzekucyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powtórzono zarzuty przedstawione w zażaleniu, dotyczące niewykonalności obowiązku. Dodatkowo skarżący podnieśli, że organ powołując się na przepisy art. 17 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o zwalczaniu zakażeń oraz na przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ nie wskazał podstawy prawnej wydania kwestionowanego postanowienia. Na koniec skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 16 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, który wprowadza prawo pacjenta do wyrażenia zgody na udzielenie określonego świadczenia zdrowotnego lub odmowy takiej zgody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę J. D. i T. D., uznając za prawidłowe nałożenie na skarżących grzywny w celu przymuszenia, którego celem było wyegzekwowanie od skarżących, jako opiekunów prawnych małoletniego syna O., obowiązku jego zaszczepienia.

Sąd I instancji wskazał, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowią przepisy art. 119 i nast. ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm.), dalej p.e.a..

WSA przywołał także regulację art. 119 p.e.a., który stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić za zobowiązanego inna osoba. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Wysokość grzywny w celu przymuszenia, w zależności od charakteru egzekwowanego obowiązku, została uregulowana w art. 121 p.e.a. Zgodnie z art. 122 p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie oraz postanowienie o nałożeniu grzywny, które powinno zawierać:

1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych,

2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub w wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego - art. 33 i 34 p.e.a. - oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny - art. 122 § 3 p.e.a. Powyższe oznacza, że w sytuacji gdy zobowiązany skorzysta z przyznanego mu uprawnienia do równoległego zgłoszenia zarzutów wobec postępowania egzekucyjnego oraz złożenia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, środki te podlegają odrębnemu rozpoznaniu.

Badając zgodność z prawem postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia Sąd I instancji wyjaśnił, że stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zwalczaniu zakażeń osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych, co należy rozumieć zgodnie z art. 2 pkt 26 tej ustawy jako podanie szczepionki przeciw chorobie zakaźnej w celu sztucznego uodpornienia, przy czym w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2009 r. Nr 52, poza. 417) zwana dalej: ustawą o prawach pacjenta (art. 5 ust. 2).

Pod pojęciem "obowiązkowych szczepień ochronnych" rozumie się szczepienia ochronne przeciwko chorobom zakaźnym określone na dzień wydania zaskarżonego postanowienia w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1086), w którym w § 2 określone zostały choroby zakaźne objęte tym obowiązkiem tj. pkt 1 błonica, pkt 5 krztusiec, pkt 9 ostre zapalenie rogów przednich rdzenia kręgowego (choroba Heinego - Medina), pkt 11 tężec, natomiast w § 3 pkt 1, pkt 5, pkt 9 i pkt. 11 określono grupy osób - dzieci, które podlegają takim szczepieniom wraz ze stwierdzeniem przedziału wieku w jakim należy dokonywać wskazanych szczepień w stosunku do dzieci i młodzieży, przy czym wobec wskazanych chorób zakaźnych ten przedział wieku kształtuje się od 7 tygodnia życia do ukończenia 19 roku życia.

Zgodnie zaś z art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu zakażeń Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie art. 17 ust. 10 oraz art. 19 ust. 10 tej ustawy oraz zaleceń, w terminie do dnia 31 października roku poprzedzającego realizacje tego programu. Wypełnienie powyższej delegacji ustawowej stanowi Komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 26 października 2011 r. w sprawie Programu Szczepień Ochronnych na rok 2012..

Reasumując Sąd I instancji uznał, że ustawowy obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym w rozporządzeniu wynika wprost z ustawy i nie wymaga konkretyzacji w postaci decyzji administracyjnej, ma też ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych - art. 68 ust. 4 Konstytucji. W ramach realizacji tego obowiązku państwo opracowuje Narodowy Program Szczepień Ochronnych, który rokrocznie jest modyfikowany stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej. Ponadto zaniechanie poddania się obowiązkowemu szczepieniu rodzi odpowiedzialność karnoadministracyjną przewidzianą w art. 115 § 1 kodeksu wykroczeń. Tej samej odpowiedzialności podlega ten, kto sprawuje pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną - art. 115 § 2 kodeksu wykroczeń.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, wbrew twierdzeniu skarżących, że przestrzeganie ustawowego obowiązku poddania się przymusowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym zabezpieczone zostało przymusem administracyjnym. I tak przepis art. 1 p.e.a. określa:

1) sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art. 2;

2) prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia bowiązków, o których mowa w art. 2;

3) sposób i zakres udzielenia pomocy obcemu państwu lub korzystania z jego pomocy przy dochodzeniu należności pieniężnych.

Realizacja tego przepisu następuje w art. 3 § 1 p.e.a., który przewiduje możliwość stosowania egzekucji administracyjnej do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Zacytowany art. 2 p.e.a. znajduje zatem zastosowanie w kontrolowanej sprawie na podstawie § 1 pkt 10, zgodnie z którym egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie, że na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263, ze zm) państwowy wojewódzki inspektor sanitarny i państwowy powiatowy inspektor sanitarny są organami rządowej administracji zespolonej odpowiednio w województwie i powiecie. Zatem organy państwowej inspekcji sanitarnej są uprawnione do egzekwowania w drodze postępowania egzekucyjnego w administracji obowiązku szczepień ochronnych wynikającego z ustawy.

W tym stanie sprawy WSA stwierdził, że prawidłowo w oparciu o powołane przepisy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Iławie po otrzymaniu informacji o niewykonaniu ustawowego obowiązku poddania szczepieniu małoletniego syna, upomnieniem wezwał skarżących do wykonania obowiązku wynikającego z mocy prawa. Następnie, działając w oparciu o art. 15 § 1 p.e.a., wszczął egzekucję administracyjną, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanych wskazanego ustawowego obowiązku zaszczepienia syna Oskara przeciw chorobom zakaźnym - błonicy, krztuścowi oraz ostremu zapaleniu rogów przednich rdzenia kręgowego (chorobie Heinego - Medina). Zasadnie także wystawiony został tytuł wykonawczy, który - co wynika z jego treści - zawierał wszystkie elementy wynikające z art. 27 § 1 p.e.a. Konsekwencją wystawienia tytułu wykonawczego stało się wydanie przez organ I instancji postanowienia o nałożeniu grzywny, albowiem działał on jednocześnie jako wierzyciel i organ egzekucyjny.

Nałożenie grzywny jest ustawowym środkiem egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Przywołując powyżej cytowany art. 119 § 1 p.e.a. podkreślił Sąd I instancji, że gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo wykonania czynności, a w szczególności czynności której z powodu jej charakteru nie może spełnić za zobowiązanego inna osoba, zasadne jest nałożenie grzywny w celu przymuszenia. Te przesłanki zaistniały w realiach niniejszej sprawy. Obowiązku szczepienia dziecka nie może bowiem wykonać inna osoba, poza tą której ten obowiązek dotyczy. Poza sporem pozostaje w tej sprawie okoliczność, że J. i T. D. sprawują osobistą opiekę nad synem O. i na nich spoczywa odpowiedzialność wynikająca z art. 5 ust. 2 ustawy o zapobieganiu zakażeniom.

Odnośnie wysokości nałożonej grzywny Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 121 § 2 p.e.a. organ uprawniony był do nałożenia grzywny w maksymalnej wysokości 10000 zł, jednak z uwagi na fakt, że wysokość grzywny uzależniona jest od uznania administracyjnego uznano określoną kwotę 500 zł za odpowiednią do zasady celowości i skuteczności tego środka, mając na uwadze jej skuteczność w kwestii doprowadzenia do realizacji ustawowego obowiązku zaszczepienia dziecka przez skarżących. Wyjaśnił także, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia ulegają umorzeniu - art. 125 § 1 p.e.a..

W przekonaniu Sądu I instancji zasadne było również obciążenie zobowiązanych kosztami egzekucyjnymi w kwocie 50 zł, gdyż podstawę dla takiego rozstrzygnięcia stanowi art. 64a p.e.a. Przepis art. 15 § 2 tej ustawy nakazuje bowiem obciążenie kosztami upomnienia zobowiązanego, który to obowiązek powstaje z chwilą doręczenia upomnienia.

Odnosząc się do zarzutów skarżących Sąd I instancji wyjaśnił, że w istocie nie dotyczą one procedury nakładania grzywny w celu przymuszenia, lecz merytorycznej zasadności prowadzenia postępowania egzekucyjnego, bowiem skarżący kwestionują zarówno istotę obowiązkowych szczepień, jak i dopuszczalność stosowania przez państwo przymusu w razie ich niezrealizowania. Tego rodzaju zarzuty mogły znaleźć uzasadnienie jedynie jako zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 marca 2012 r., sygn. II SA/Go 61/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. II I SA/Kr 1099/11, dostępne CBOSA). Niedopuszczalne jest zgłaszanie w zażaleniu na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia okoliczności wskazanych w art. 33 p.e.a., gdyż zażalenie takie w istocie byłoby zarzutem.

W skardze kasacyjnej J. D. i T. D. zakwestionowali powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 2, art. 31 ust 1 i 2 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 lit b) ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych z 5 grudnia 2008 r. w zw. z art. 16 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, poprzez przyjęcie, że skarżący mieli prawny obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, co nie było uzależnione od ich zgody;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym wskazali art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie postanowienia organu II instancji za odpowiadające przepisom prawa mimo, że utrzymane w mocy tym postanowieniem postanowienie organu I instancji dotknięte było wadą nieważności z art. 156 pkt 5 k.p.a.;

3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1), art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z;

- art. 20 § 2 w związku z art. 2 i 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z 6 k.p.a., poprzez uznanie przez Sąd I instancji kompetencji organów inspekcji sanitarnej do egzekucji obowiązku szczepień ochronnych poprzez stosowanie grzywny w celu przymuszenia, podczas gdy takie kompetencje z wymienionych przepisów nie wynikają;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez zaakceptowanie ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ II instancji w sytuacji, gdy z zebranego materiału dowodowego wynikało, że w dacie wydania postanowienia wymierzającego grzywnę w celu przymuszenia małoletnich Oskar Dubicki nie miał przeprowadzonych aktualnych badań kwalifikacyjnych, co wykluczało poddanie go szczepieniu ochronnemu i tym samym skuteczne egzekwowanie tego obowiązku w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie było możliwe.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazane zostało, że Sąd I instancji przyjął, iż na skarżących ciążył prawny obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym wynikający wprost z ustawy, to jest przepisów z art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 17 ust 1 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych z 5 grudnia 2008 r., doprecyzowany w Rozporządzeniu Ministra Zdrowia wydanym na podstawie art. 17 ust. 10 pkt 1 cytowanej ustawy, jak również w komunikacie Generalnego Inspektora Sanitarnego o jakim mowa w art. 17 ust. 11 wspomnianej ustawy.

W ocenie skarżących kasacyjnie dokonana przez WSA wykładania przytoczonych przepisów prawa materialnego została dokonana błędnie.

Skarżący kasacyjnie przywołując treść art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych oraz art. 2, art. 31 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji wskazali, że nie można nikogo zmusić do wykonania obowiązku określonego w dokumencie nie będącym źródłem powszechnie obowiązującego prawa, jeżeli jednocześnie normy prawne mające w założeniu regulować daną powinność nie pozwalają na skonstruowanie normy nakazującej, jak w przypadku wspomnianych przepisów ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych uzupełnionych rozporządzeniem Ministra Zdrowia w sprawie wykazu szczepień.

W skardze kasacyjnej podkreślono także, że ustalenie, iż obowiązek szczepienia wynikał ze wspomnianych norm prawnych skutkuje naruszeniem art. 16 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta przewidującym możliwość odmowy wyrażenia zgody na świadczenie zdrowotne. Konsekwencją błędnej wykładni przepisów prawa materialnego oraz jego niewłaściwego zastosowania było naruszenie art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. W tej kwestii skarżący kasacyjnie dodali, że postanowienie wydane przez organ pierwszej instancji było dotknięte wadą nieważności z art. 156 § 1 punkt 5 k.p.a.- nie mogło zostać wykonanie, skoro nie istniał obowiązek, do którego wykonania można byłoby stosować jakikolwiek środek egzekucyjny, w szczególności grzywnę w celu przymuszenia. Przedmiotowa niewykonalność w opisanym przypadku ma charakter trwały.

W przekonaniu skarżących kasacyjnie, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie prawidłowo zinterpretował przepisy prawa materialnego i właściwie je zastosował uznałby, iż zaskarżone postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, jak również wcześniejsze postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora w Iławie przepisy te naruszyły, stwierdziłby nieważność rozstrzygnięcia organu drugiej instancji oraz poprzedzającego je rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie uwzględnił okoliczności, że organ inspekcji sanitarnej wydał postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia bez podstawy prawnej, rażąco naruszając art. 6 k.p.a., a także nie miał kompetencji do stosowania środków egzekucji administracyjnej na zasadzie art. 2 § 1 pkt 10 w zw. z art. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 5 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i tym samym nie mógł wystąpić w roli organu egzekwującego obowiązek szczepienia ochronnego.

W interpretacji skarżących obowiązująca ustawa nie zawiera przepisu pozwalającego na nakładanie sankcji za niewykonanie obowiązku szczepienia dziecka. Wolą ustawodawcy było bowiem uczynienie obowiązku szczepienia powinnością nie obarczoną żadną sankcją, a więc jedynie obowiązkiem obywatelskim. W skardze kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono także, iż wadliwie stwierdził, że podstawą do nałożenia grzywny jest art. 115 § 1 kodeksu wykroczeń, jednakże jako podstawę nałożenia grzywny przytoczył ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Skarżący przyznali, że wykonanie obowiązku szczepienia zabezpieczone jest możliwością zastosowania przymusu administracyjnego, ale według nich tylko w przypadku podejrzenia lub rozpoznania zakażenia lub choroby zakaźnej, a więc w sytuacjach opisanych w art. 33 i 35 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270), dalej p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, ale przesłanki stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna jest zasadna, przy czym usprawiedliwiona jest jedynie ta podstawa kasacyjna, w której zarzuca się, że organy państwowej inspekcji sanitarnej nie były właściwe do przeprowadzenia egzekucji administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie chodzi o egzekucję administracyjną obowiązku o charakterze niepieniężnym. Organy egzekucyjne w zakresie tego rodzaju obowiązku zostały określone w art. 20 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), dalej p.e.a. Sposób sformułowania tego artykułu pozwala na stwierdzenie, że zawiera on kilka przepisów, z których jeden ma charakter ogólny, a pozostałe szczególny. Przepisem ogólnym jest art. 20 § 1 pkt 1 p.e.a., z którego wynika, że co do zasady organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest wojewoda. Następne przepisy mają charakter szczególny, gdyż wskazują jaki podmiot jest organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym w sytuacjach szczególnych. I tak z art. 20 § 1 pkt 2 p.e.a. wynika, że organ jednostki samorządu terytorialnego jest organem egzekucyjnym w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne; z art. 20 § 1 pkt 3 wynika, że kierownik wojewódzkiej służby, inspekcji lub straży jest organem egzekucyjnym w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w imieniu własnym lub wojewody decyzji i postanowień; zaś z art. 20 § 1 pkt 4 wynika, że kierownik powiatowej służby, inspekcji lub straży jest organem egzekucyjnym w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień. Z kolei na podstawie art. 20 § 2 p.e.a. można stwierdzić, że w przypadkach określonych szczególnymi przepisami organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest każdy organ Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu lub Straży Granicznej, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, organ Państwowej Inspekcji Pracy wydający decyzję w pierwszej instancji, organ straży pożarnej kierujący akcją ratowniczą, a także inne organy powołane do ochrony spokoju, bezpieczeństwa, porządku, zdrowia publicznego lub mienia społecznego. Natomiast art. 20 § 3 p.e.a. jest niejako potwierdzeniem ogólnej zasady, według której organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest wojewoda, gdyż ten organ wskazuje jako organ egzekucyjny, gdy chodzi o obowiązki o charakterze niepieniężnym, wynikające z decyzji z zakresu administracji rządowej wydanych przez przedsiębiorstwa państwowe i inne państwowe jednostki organizacyjne, spółdzielnie, a także przez stowarzyszenia, organizacje zawodowe i samorządowe oraz inne organizacje społeczne.

Przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja przepisu określającego organ egzekucyjny w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym powoduje konieczność zaliczenia organów państwowej inspekcji sanitarnej do jednej z kategorii podmiotów wymienionych w art. 20 u.p.a.. Z przepisu art. 10 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. nr 212 z 2011 r., poz. 1263 ze zm.) wynika, że państwowy wojewódzki inspektor sanitarny jest organem rządowej administracji zespolonej w województwie, zaś państwowy powiatowy inspektor sanitarny jest organem rządowej administracji zespolonej w powiecie. W związku z tym, uwzględniając art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. nr 31, poz. 206 ze zm.) oraz art. 4 ust. 2 i art. 33a ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) organy te należy zaliczyć odpowiednio do podmiotów wymienionych w art. 20 § 1 pkt 3 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, czyli uznać za kierownika wojewódzkiej inspekcji i kierownika powiatowej inspekcji.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że kierownik wojewódzkiej inspekcji lub kierownik powiatowej inspekcji są organami egzekucyjnymi w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jedynie w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych przez te organy decyzji i postanowień. Podmioty te nie są zatem organami egzekucyjnymi w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym w odniesieniu do obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisu prawa.

Obowiązek poddania się lub osoby, nad którą sprawuje się prawną pieczę, szczepieniu ochronnemu nie podlega, jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 32/11), konkretyzacji poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Jest to obowiązek wynikający bezpośrednio z przepisów prawa. Z tego wynika, że art. 20 § 1 pkt 3 i 4 p.e.a. nie może być podstawą przyjęcia, że organy państwowej inspekcji sanitarnej są organami egzekucyjnymi w zakresie tego obowiązku.

Organy państwowej inspekcji sanitarnej nie są też organami egzekucyjnymi w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym na podstawie art. 20 § 2 p.e.a.. Organy te są wprawdzie powołane do ochrony zdrowia publicznego (art. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej), ale brak przepisów szczególnych, które w myśl tego przepisu są warunkiem uznania wymienionych w nim organów za organ egzekucyjny w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym. Nie jest takim przepisem w szczególności art. 5 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w którym stwierdza się, że do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegania i zwalczania m.in. chorób zakaźnych należy ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych oraz sprawowanie nadzoru w tym zakresie.

Należy także wskazać, że szczepienia ochronne, jak wynika chociażby z art. 1, art. 2 i powołanego już art. 5 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, są elementem ochrony zdrowia publicznego, która należy do zadań organów państwowej inspekcji sanitarnej, czyli organów administracji rządowej. Zadania z zakresu szczepień ochronnych nie są też wymienione w ustawach ustrojowych jednostek samorządu terytorialnego jako zadania własne, zlecone lub z zakresu administracji rządowej należące do kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego.

Uwzględniając powyższe rozważania należy przyjąć, że organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązku poddania się osoby, nad którą sprawuje się prawną pieczę, szczepieniu ochronnemu jest wojewoda. Warto dodać, że sposób wykładni prawa przyjęty w rozpoznawanej sprawie nie jest odosobniony. Takie samo stanowisko zajął NSA w wyroku z 27 listopada 2013 r. w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1372/12 , wyroku z dnia 1 sierpnia 2013 r. w sprawie o sygn. II OSK 745/12 oraz w wyroku z dnia 12 czerwca 2014 r. w sprawie o sygnaturze akt II OSK 97/13). Zatem podstawa kasacyjna, w której zarzuca się, że organy państwowej inspekcji sanitarnej nie były właściwe do przeprowadzenia egzekucji administracyjnej jest usprawiedliwiona.

Pozostałe podstawy skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie wskazali art. 2, art. 31 ust. 1 i 2 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i w zw. z art. 16 ustawy o prawach pacjenta i rzeczniku Praw Pacjenta oraz art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.),.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że naruszenia powyższych przepisów upatrują w przyjęciu przez Sąd I instancji, że obowiązek poddania osoby, nad którą sprawują prawną pieczę szczepieniu ochronnemu wynika bezpośrednio z przepisów prawa. W przekonaniu NSA ten zarzut nie jest trafny. Przedmiotowy obowiązek wynika wprost z art. 5 ust. 1 pkt b i ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2013 r., poz. 947 ze zm.), a także z rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, którym w czasie podejmowania zaskarżonego postanowienia było rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień (Dz.U. nr 237, poz. 2018 ze zm.), wydane na podstawie art. 14 ust. 8 obowiązującej do 1 stycznia 2009 r. ustawy z dnia 6 września 2001 r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach (Dz.U. Nr 126, poz. 1384 ze zm.). W ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi został ustalony ogólny obowiązek podania się szczepieniom ochronnym. Natomiast w powołanym rozporządzeniu, zgodnie z ustawową delegacją, określono przede wszystkim choroby zakaźne, przeciw którym prowadzone są szczepienia ochronne oraz wiek i grupy osób objętych obowiązkiem szczepień. W ocenie NSA taki sposób regulacji jest wystarczający do przyjęcia, że obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu wynika bezpośrednio z przepisów prawa. Nie zmienia tej oceny fakt, że Główny Inspektor Sanitarny ogłaszał w formie komunikatu Program Szczepień Ochronnych na dany rok ze szczegółowym schematem stosowania poszczególnych szczepionek. W komunikacie tym zawarte są bowiem specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące sposobu wykonania obowiązku ustalonego w ustawie.

Nie jest także uzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. z 2012 r., poz. 159 ze zm.), ponieważ przepisy dotyczące obowiązkowych szczepień ochronnych są przepisami szczególnymi w stosunku do tych wszystkich przepisów, które udzielenie świadczeń zdrowotnych uzależniają od zgody pacjenta.

Należy też podkreślić, że obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu ma silne oparcie w przepisach Konstytucji RP, przede wszystkim w art. 31 ust. 3, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Związek pomiędzy szczepieniami ochronnymi, a ochroną zdrowia jest oczywisty, przy czym chodzi nie tylko o zdrowie osoby poddanej szczepieniu ochronnemu, ale o zdrowie innych osób narażonych na zarażenie chorobami zakaźnymi.

W ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podniesiono zarzut naruszenia art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. w zw. z art. art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ odwoławczy błędnego ustalenia stanu faktycznego, którego nie zauważył Sąd I instancji, że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia O. D. nie miał przeprowadzonych aktualnych badań kwalifikacyjnych, co wykluczało poddanie go szczepieniu ochronnemu. Zdaniem skarżącej skuteczne egzekwowanie tego obowiązku w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie było w tej sytuacji możliwe. Zarzut ten jest niezasadny. Przepis art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych stanowi, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym celem wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z dalszych przepisów powołanej ustawy (art. 17 ust. 3 i 4) wynika, że lekarskie badanie kwalifikacyjne bezpośrednio poprzedza szczepienie ochronne. Tego przepisu nie można więc odczytywać, tak jak to czynią skarżący, że badanie to jest przesłanką, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu.

Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji, oceniając zaskarżone postanowienie, uwzględni poglądy prawne wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, zwłaszcza odnośnie właściwości rzeczowej do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie poddania dziecka obowiązkowemu szczepieniu.

W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z art. 18 .p.e.a., jeżeli przepisy p.e.a. nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. Na gruncie postępowania egzekucyjnego ustawodawca dozwala na wykorzystanie instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, przy czym zamiast decyzji w postępowaniu egzekucyjnym stwierdzeniu nieważności mogą podlegać wydawane w toku postępowania postanowienia W konsekwencji Sąd I instancji rozważy, czy w odniesieniu do zaskarżonego postanowienia zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a.

Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a..