Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Marzenna Glabas (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 20 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Go 675/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Go 675/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, na skutek skargi Stowarzyszenia [...] (dalej jako: "skarżący" lub "Stowarzyszenie"), na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych w Gorzowie Wlkp. (dalej jako: "organ") z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, na podstawie art. 17 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 782, dalej jako: "u.d.i.p." ) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") i utrzymała w mocy decyzję własną tego organu z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, tj. udostępnienia skarżącemu umów sprzedaży nieruchomości rolnych zabudowanych i niezabudowanych, umów sprzedaży nieruchomości nierolnych inwestycyjnych, umów dzierżawy nieruchomości zawartych w okresie grudzień 2013 r. – luty 2014 r. w wersji zeskanowanej. Organ uznał, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną, której udostępnienie wymagało wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego, czego skarżący nie uczynił.

Stowarzyszenie nie zgodziło się z tym stanowiskiem i we wniesionej skardze domagało się uchylenia wydanych w sprawie decyzji odmawiających udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

W wyniku oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji ustalił, że zarówno decyzja z dnia [...] czerwca 2014 r., jak i z dnia [...] sierpnia 2014 r., zostały wydane i podpisane przez tę samą osobę tj. Zastępcę Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych w Gorzowie Wlkp. Fila w Zielonej Górze – E.D. Uznał, że okoliczność ta stanowi podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Wskazał, że stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Powołując się na stanowisko doktryny, Sąd I instancji wyjaśnił, że reguła określona w tym przepisie ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, że pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy, a to z kolei może nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Podkreślił, że pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, a stanowisko to w pełni podzielił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, orzekając, że art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka organu z postępowania, z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Reasumując, Sąd I instancji przyjął, że pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji w I instancji, nie może rozpoznawać środka odwoławczego wniesionego od tej decyzji. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy stanowi natomiast taki środek odwoławczy. To zaś oznacza, zdaniem Sądu I instancji, że postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy dotknięte jest kwalifikowaną wadą formalną, która uniemożliwia merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji, a zatem również odniesienie się do istoty zarzutów przedstawionych w skardze.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 17 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 24 § 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że odesłanie zawarte w art. 16 ust. 2 u.d.i.p do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego - odnosi się wyłącznie do wymienionych w nim: "decyzji odmownej" oraz "decyzji o umorzeniu postępowania", nie odnosi się natomiast do całego postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Odesłanie do "odpowiedniego" stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie oznacza jednocześnie stosowania wszystkich przepisów tego kodeksu. W ocenie skarżącego kasacyjnie w przypadku zastosowania art. 17 ust. 2 u.d.i.p. (tj. wystąpienia przez wnioskodawcę o ponowne rozpatrzenie sprawy i odpowiedniego stosowania do tego wniosku przepisów dotyczące odwołania), brak jest umocowania do zastosowania przepisów art. 24 i art. 25 k.p.a., regulujących wyłączenie pracownika organu lub organu w przypadku ponownego rozpoznania sprawy na podstawie art. 127 k.p.a. Wskazał, że w nauce prawa zwraca się uwagę, iż ponieważ art. 16 u.d.i.p. dotyczy decyzji wydawanych przez organy władzy publicznej, konieczne było określenie procedury odmowy udzielenia informacji i umorzenia postępowania w przypadku, gdy podmiotami zobowiązanymi są podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 2 - 5 i ust. 2 u.d.i.p. Jednak procedura postępowania w przypadku podmiotów niebędących organami władzy publicznej nie została w sposób wyczerpujący uregulowana w u.d.i.p.,

a odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. nie oznacza stosowania wszystkich przepisów k.p.a., a tylko ich stosowanie odpowiednio. Zwrócił uwagę na możliwość zaistnienia sytuacji, w której podmiot niebędący organem administracji publicznej, nie będzie dysponował "innym pracownikiem organu" (w rozumieniu art. 24 k.p.a.), który w świetle zaskarżonego wyroku mógłby wydać decyzję w wyniku ponownego rozpoznania sprawy na podstawie art. 127 k.p.a. Podniósł, że

gdyby podmiotem dysponującym informacją publiczną był np. prowadzący działalność gospodarczą jednoosobowy przedsiębiorca - nie byłby on władny wydać decyzji administracyjnej w wyniku ponownego rozpatrzenia własnej decyzji. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, brak wyraźnego odesłania do przepisów k.p.a. w zakresie wyłączenia pracownika lub organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, przy jednoczesnym odrębnym od k.p.a. uregulowaniu podmiotu wydającego decyzje administracyjne (również rozciągnięcie tej kompetencji poza organy administracji publicznej), prowadzić musi w konsekwencji do niestosowania niektórych przepisów k.p.a. – skierowanych do organów administracji publicznej – przez podmioty, które organami administracji publicznej nie są. Podkreślił, że Agencja Nieruchomości Rolnych jest państwową osoba prawną, a nie organem administracji, co oznacza, że przepisy k.p.a. stosuje tylko i wyłącznie w takich sytuacjach i w takim zakresie, w jakim konkretny przepis daje do tego umocowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy( pkt 2).

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na drugiej

z przytoczonych podstaw.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji naruszył art. 17 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 24 § 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., ponieważ do postępowania prowadzonego w trybie u.d.i.p. przez podmiot niebędący organem władzy publicznej, nie mają zastosowania przepisy k.p.a. regulujące kwestię wyłączenia z mocy prawa od udziału w postępowaniu pracownika organu administracji. Podkreślił, że Agencja Nieruchomości Rolnych jest państwową osobą prawną, a nie organem administracji i przepisy k.p.a. mogą mieć do niej zastosowanie tylko w zakresie wskazanym w konkretnym przepisie. Wskazał, że użyte w art. 17 ust. 1 u.d.i.p. sformułowanie "art. 16 stosuje się odpowiednio", nie daje podstaw do stosowania przy wydawaniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji przepisów o wyłączeniu pracownika przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji, niebędący organem władzy publicznej.

Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim wskazać należy, że art. 16 ust. 2 nakazuje stosowanie przepisów k.p.a. do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania

o udostępnienie informacji. Użytego tu zwrotu "stosuje się" powiązanego ze zwrotem "do decyzji" nie można odnosić tylko do uregulowań określających wymagane elementy decyzji czy jej formę, ale należy też uwzględniać zawarte w k.p.a. przepisy określające warunki procesowe do jej wydania. Tym samym art. 24 § 1 k.p.a, opisujący wyłączenia pracownika organu orzekającego od udziału w postępowaniu z mocy prawa, ma bez wątpienia zastosowanie do decyzji wydawanych w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W takiej sytuacji art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. musi mieć także zastosowanie do stanów faktycznych, do jakich odsyła art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Nie ma bowiem żadnych przeszkód, które uniemożliwiałyby stosowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w odniesieniu do wszystkich podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. "Odpowiednie stosowanie", o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.d.i.p. nie oznacza, że podmiot zobowiązany może sobie wybierać, które przepisy k.p.a., mają do niego zastosowanie, ale nakłada obowiązek stosowania wszystkich przepisów z podanego zakresu, z wyłączeniem tych tylko, których z obiektywnych przyczyn nie sposób zastosować w danym przypadku. Jeżeli więc, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, pierwszą decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej wydał Zastępca Dyrektora Oddziału i oczywistym jest, że istnieje możliwość, aby sprawa została ponownie rozpoznana przez samego Dyrektora Oddziału lub innego upoważnionego przez niego pracownika w celu zagwarantowania realizacji zasady prawdy obiektywnej, to nie może budzić wątpliwości, że Zastępca Dyrektora Oddziału podlegał wyłączeniu z mocy prawa (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, gdyż brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

W orzecznictwie sądów administracyjny ugruntowany jest już pogląd, w myśl którego instytucja wyłączenia pracownika ma odpowiednie zastosowanie do pracownika podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, który nie jest organem administracji publicznej, jeżeli pracownik ten wydawał w imieniu tego podmiotu decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. wyroki NSA z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 267/14 i z dnia 24 września 2015r., sygn. akt I OSK 1762/14, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra,

w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Należy zatem a contrario przyjąć na podstawie rozważań zawartych we wskazanej uchwale, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Takie stanowisko wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale

z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt II GPS 4/12 . Zatem treść art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przesądza o obowiązku wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu

w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej, w którym to postępowaniu ten sam zobowiązany podmiot ponownie rozpatruje sprawę.

W rozpoznawanej sprawie obie decyzje w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej wydała i podpisała ta sama osoba. Zaskarżona decyzja z dnia [...] sierpnia 2014 r. narusza zatem prawo w stopniu uzasadniającym konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Zgodnie bowiem art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. W razie wystąpienia zaś w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2013, str. 575-576).

W związku z powyższym Sąd I instancji prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję, uznając że została ona wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna jako niezasadna podlegała oddaleniu, na podstawie art. 184 p.p.s.a.