Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 września 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 585/19 w sprawie ze skargi S. T. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 585/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na skutek skargi S. T. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Skarżący pełnił służbę w Policji w okresie od dnia 16 maja 1995 r. do dnia

26 lutego 2018 r. Stosunek służbowy ustał na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (obecnie: Dz.U z 2020 r., poz. 360), dalej zwaną ustawą o Policji. W związku ze zwolnieniem ze służby skarżącemu wypłacono ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowe dni przy zastosowaniu przelicznika 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w K. o ponowne ustalenie wysokości należnego mu ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz zarządzenie jego wypłaty w wysokości stanowiącej różnicę między kwotą należną a kwotą wypłaconą, z uwzględnieniem należnych odsetek ustawowych. Skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz.U. z 2018 r., poz. 2102), zgodnie z którym art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za

1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

Decyzją z dnia 18 stycznia 2019 r. organ pierwszej instancji odmówił wypłaty żądanego świadczenia. W jego ocenie w dacie zwolnienia ze służby skarżącemu, jako byłemu policjantowi, wypłacono w całości przysługujący mu wówczas ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop i jego uprawnienie zostało zrealizowane. Organ uznał, że aktualnie nie ma przepisów, które regulowałyby kwestie nowego "przelicznika", co powoduje niemożność organu do ponownego naliczenia i wypłacenia wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Organ drugiej instancji nie uwzględnił odwołania skarżącego i utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., że utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza unieważnienia istniejącego wcześniej stanu prawnego, która prowadziłaby do automatycznego unicestwienia z tą chwilą wszystkich wcześniejszych konsekwencji prawnych. Organ odwoławczy wskazał, że w powyższym wyroku brak jest informacji, co do jego ewentualnego działania ex tunc. W jego ocenie przeciwny wniosek prowadziłby do sytuacji, że jakakolwiek zmiana uregulowania odnoszącego się do świadczeń przyznawanych w związku ze zwolnieniem ze służby, wywoływałaby nieograniczony w czasie skutek wsteczny, co jest zdaniem tego organu niedopuszczalne.

Zdaniem organu drugiej instancji wyrok TK z dnia 30 października

2018 r., jako orzeczenie negatoryjne, tworzy lukę w systemie prawnym, uniemożliwiającą ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Dekompletuje tym samym konstrukcję prawną określającą zasady obliczania tego ekwiwalentu, pozbawiając ją elementu niezbędnego do ustalenia wysokości ekwiwalentu za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Wskazane orzeczenie nie ma natomiast charakteru prawotwórczego w znaczeniu pozytywnym, tj. nie określa innego przelicznika, przez co nie przyznaje samo w sobie uprawnień byłym policjantom do ekwiwalentu w innej wysokości.

Organ odwoławczy stwierdził, ze skoro w dacie zwolnienia ze służby wypłacono w całości skarżącemu przysługujący mu wówczas ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy, to jego uprawnienie zostało zrealizowane i aktualnie nie przysługuje mu prawo do ponownej wypłaty tego świadczenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarto zarzut niewłaściwego zastosowania i wykładni art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zakresie związania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a przez to pozbawienie skarżącego należnych z mocy prawa oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego świadczeń publicznoprawnych w postaci ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Za nieuzasadnione uznał skarżący stanowisko organów , że dopiero nowelizacja ustawy o Policji może dać podstawy przeliczenia ekwiwalentu i wyliczenia policjantowi należnego mu wyrównania. W ocenie skarżącego podstawę do wyliczenia przedmiotowego świadczenia stanowi wyrok TK z dnia 30 października

2018 r. i zawarte w nim powszechnie wiążące wskazania.

Uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że w związku z wyrokiem TK z dnia 30 października 2018 r., w oparciu o istniejący stan prawny, można wyliczyć nowy przelicznik za niewykorzystany urlop. Sposób wyliczenia kwoty należnej wynika wprost z uzasadnienia tego wyroku, przy czym do dnia 1 lipca 2019 r. okres rozliczeniowy, o którym mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, w zw. z ust. 2 tego artykułu i w uzasadnieniu wyroku TK z dnia 30 października 2018 r. - to

3-miesięczny okres rozliczeniowy (zmiana z dniem 1 lipca 2019 r. – Dz.U. z 2019 r., poz. 1635) i taki też należy przyjąć do wymienionych wyliczeń należnej kwoty ekwiwalentu w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 1 lipca 2019 r.

Przywołując treść uzasadnienia wyroku TK z dnia 30 października 2018 r., Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie należy po wyliczeniu ilości dni urlopu przysługującego skarżącemu, tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby obliczonego w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym.

W ocenie Sądu sposób wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przyjęty przez TK wskazuje, że wyliczenie należnego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie tylko nie wymaga nowelizacji przepisów, ale nie powinno nastręczać organom Policji trudności.

Odnosząc się do stanowiska organów Sąd pierwszej instancji zauważył, że skutkiem wyroku TK z dnia 30 października 2018 r. była utrata z dniem

6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej

art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został wyeliminowany z systemu prawnego w całości, co oznacza, że organ administracji publicznej musi zrekonstruować treść tego przepisu zgodnie z wyrokiem TK. Stosownie bowiem do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.

Sad pierwszej instancji stwierdził, że wyrok TK z dnia 30 października 2018 r. "przyznał" policjantowi prawo do wyższego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz.U. Nr 100, poz. 1084), która wprowadziła niekompatybilność zmiany systemu urlopu 30-dniowego liczonego w dniach kalendarzowych na system 26-dniowy liczony w dniach roboczych z wprowadzeniem do ustawy o Policji art. 115a.

Nadto Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd, że w niniejszej sprawie nie można przyjąć zaistnienia przesłanek przedawnienia. Zwrócił uwagę na regulację art. 107 ust. 2 ustawy o Policji, uznając, że wyjątkową okolicznością, o której mowa w tym przepisie jest wydanie wyroku TK z dnia 30 października 2018 r. Sąd odwołał się także do treści art. 190 ust. 4 Konstytucji RP i stanowiska zawartego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II GPS 1/10, podkreślając, że nie można przez instytucję przedawnienia unicestwiać uprawnienia jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności podstawy prawnej czynności materialno-technicznej wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Takie działania organów Policji godzą również w konstytucyjną zasadę państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wywodzoną z niej zasadą ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wyjaśnił dodatkowo, że skarżący przed wydaniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie mógł wystąpić z żądaniem uzupełnienia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, co oznacza, że nie mogło przedawnić się roszczenie, które dotychczas nie istniało.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy obowiązane są uwzględnić przedstawioną ocenę prawną, w szczególności mając na względzie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji i dokonają wyliczenia i wypłaty skarżącemu części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji, zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i stanowiskiem TK wyrażonym w wyroku z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt K 1/08 (Dz. U. Nr 34, poz. 190), zgodnie z którym prawo to gwarantowane jest w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP w sposób bezwarunkowy, a rekompensata pieniężna za niewykorzystany (płatny) urlop stanowi konieczny substytut otrzymywany w miejsce niewykorzystanego urlopu.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł organ odwoławczy, zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 115a ustawy o Policji i art. 66 ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w stanie prawnym określonym cytowanymi przepisami na dzień wydania zaskarżonej decyzji, organ był zobowiązany do wyrównania świadczenia należnego skarżącemu na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, podczas gdy stwierdzenie przez TK w wyroku z dnia 30 października 2018 r. częściowej niezgodności art. 115a ustawy o Policji z przepisem art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP oraz zaniechanie ustawodawcy w zakresie nowelizacji art. 115a ustawy o Policji spowodowało, iż na dzień wydania zaskarżonej decyzji brak było spełniającej standardy konstytucyjne normy ustawowej, która by umożliwiła ustalenie wysokości należnego świadczenia, a tym samym realizację tego prawa. W ocenie skarżącego kasacyjnie do powyższego naruszenia doszło w wyniku niezastosowania art. 81 Konstytucji RP, wyrażającego nakaz wyłączności regulacji ustawowej granicy praw wynikających z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, co skutkowało niezasadnym uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na wydaniu orzeczenia z przekroczeniem granic sprawy poprzez przyjęcie, że organ zaskarżoną decyzją odmówił wypłaty należności z powodu przedawnienia prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, podczas gdy okoliczność ta nie stanowiła podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, ani poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a w związku z tym Sąd pierwszej instancji nie powinien rozstrzygać o zakresie nieobjętym sprawą.

W oparciu o te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione.

Na wstępie zauważyć przyjdzie, że w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, przy identycznie sformułowanych przez skarżącego kasacyjnie podstawach kasacyjnych i zarzutach, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3258/19, oddalił skargę kasacyjną. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wyraził ocenę prawną, którą skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i akceptuje. Stąd też poniższe rozważania zasadniczo stanowią powtórzenie rozważań zawartych w uzasadnieniu powołanego wyroku.

Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można wywieść, że Sąd pierwszej instancji przyjął w sprawie, że powodem odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy było przedawnienie roszczenia.

W niniejszej sprawie podstawę prawną konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego stanowi art. 115a ustawy o Policji, którego treść po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, nie została zmieniona. Sąd pierwszej instancji uznał, że pomimo to można wyliczyć należną skarżącemu kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a więc - po odjęciu kwoty wypłaconej - kwotę brakującą i dotąd niewypłaconą. Skoro tak, to uprawniało to i zobowiązywało Sąd pierwszej instancji do badania spełnienia wszystkich istotnych wymagań procesu konkretyzacji normy zawartej wart. 115a ustawy o Policji. Istotnym elementem konkretyzacji tego stosunku administracyjnoprawnego objętym normą administracyjnego prawa materialnego jest ustalenie kwestii przedawnienia roszczenia. Okoliczność, że upłynął określony przepisami prawa czas do spełnienia świadczenia oznacza bowiem, że roszczenie nie podlega merytorycznemu rozpoznaniu, a wniosek powinien zostać załatwiony negatywnie. Istotny jest tu zatem całokształt wszystkich prawnych aspektów tego stosunku administracyjnoprawnego, który jest objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd badając legalność działań organów administracji nie jest przy tym skrępowany sposobem rozstrzygnięcia sprawy przez organ, tj. ze skutkiem pozytywnym czy negatywnym dla strony. Stanowisko Sądu pierwszej instancji co do przedawnienia roszczenia w okolicznościach rozpatrywanej sprawy dotyczy zatem zagadnienia prawnego, a nie okoliczności stanu faktycznego, co oznacza, że pozostaje w granicach tej sprawy.

W tej sytuacji nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Sformułowany natomiast w art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy nie mógł być naruszony przez Sąd pierwszej instancji, który przedstawiając swoje stanowisko co do przedawnienia roszczenia wypowiedział się wyłączne w kwestii prawnej, a nie w kwestii okoliczności stanu faktycznego. Tym samym niezasadny jest także, powiązany z powyższymi przepisami, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a, może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia prawa materialnego, zauważyć przyjdzie, że jego istota sprowadza się do twierdzenia, że sprawa wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, należnego skarżącemu na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, wobec braku działania ustawodawcy polegającego na nowelizacji art. 115a ustawy o Policji po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, nie może być rozpoznana ze względu na brak spełniającej standardy konstytucyjne normy ustawowej, która umożliwiałaby ustalenie wysokości należnego świadczenia.

Przypomnieć w tym miejscu wypadnie, że podstawą żądania skarżącego jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, którym orzeczono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

Skarżący kasacyjnie twierdzi, że z uwagi na zakresowy charakter tego wyroku nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie i jest skierowany wyłącznie do ustawodawcy. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Nie ulega bowiem wątpliwości, że art. 190 Konstytucji RP dotyczy wszystkich wyroków Trybunału Konstytucyjnego bez względu na ich rodzaj czy charakter. W sytuacji, gdy przepis został uznany za niekonstytucyjny przy określonym jego rozumieniu lub w określonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego zakresie (wyrok interpretacyjny czy zakresowy), to przepis w dosłownym sensie nie jest derogowany z systemu prawa, jak w przypadku wyroku stwierdzającego tzw. prostą niekonstytucyjność. Jednak usuwane jest z systemu prawa jego niekonstytucyjne rozumienie, co powoduje, że w skutkach prawnych tych orzeczeń z punktu widzenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, tzn. możliwości wznowienia postępowania, obydwie te sytuacje są jednakowe (R. Hauser, J. Trzciński: Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie NSA, LexisNexis, Warszawa 2010, s. 46 i 47). Przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP wskazuje na wyraźną wolę ustrojodawcy, aby sprawa już rozwiązana (rozstrzygnięta) na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją, była załatwiona, i to bez niekonstytucyjnego przepisu. W zależności od przedmiotu niekonstytucyjności i przyczyny tę niekonstytucyjność powodującej, mogą tu być wykorzystane różne instrumenty. Może to być działanie legislatora. W zakresie sytuacji ukształtowanych rozstrzygnięciami organów administracji publicznej, czy orzeczeniami sądowymi przepis ten odsyła do ustaw zwykłych, przewidując w odpowiednich procedurach możliwość wznowienia postępowania. Jednakże "wznowienie", o którym mowa wart. 190 ust. 4 Konstytucji ma szerszy sens: obejmuje sobą bowiem wszelkie instrumenty proceduralne (w tym także wznowienie postępowania sensu stricto), przewidziane na wypadek orzeczenia przez Trybunał o niezgodności z Konstytucją prawnej podstawy orzeczenia, pozostające do dyspozycji stron i sądów, dzięki których wykorzystaniu możliwe jest przywrócenie stanu konstytucyjności. Nie byłoby więc prawidłowe rozumowanie, że skoro w jakieś procedurze istnieje przepis wyraźnie normujący instytucję wznowienia postępowania, na wypadek orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności prawnej podstawy rozstrzygnięcia, to niejako przez przeciwieństwo wykluczone jest zastosowanie innych, normalnych środków proceduralnych, którymi dysponuje właściwa procedura, np. na wypadek zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności. Wszelkie bowiem nadzwyczajne instrumenty proceduralne, stojące w dyspozycji organów stosujących prawo, powinny być wykorzystane jako instrument restytucji konstytucyjnego stanu rzeczy. Ta kompetencja, a także wykorzystanie wykładni prawa w zgodzie z Konstytucją, są wyrazem operacjonalizacji art. 8 ust. 2 Konstytucji w odniesieniu do władzy publicznej, jaką są sądy (zob.: wyrok TK z dnia 9 czerwca 2003 r., sygn. akt SK 12/03).

Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji skutki wobec już zapadłych rozstrzygnięć, na które wpływ miał przepis uznany za niekonstytucyjny, następują na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. W tym wypadku - ustawy o Policji i Kodeksu postępowania administracyjnego.

Pojęcia "wznowienie postępowania", którym ustrojodawca posłużył się w art. 190 ust. 4 Konstytucji, nie należy rozumieć w sensie technicznym, tak jak posługują się nim przepisy proceduralne (wznowienie sensu stricto). Chodzi tu bowiem o wszelkie środki prawne, dzięki którym można osiągnąć efekt w postaci ponownego rozstrzygnięcia sprawy, według stanu prawnego po wyeliminowaniu niekonstytucyjnych przepisów (zob.: wyroki TK: z dnia 11 czerwca 2002 r., sygn. akt SK 5/02; z dnia 9 czerwca 2003 r., sygn. akt SK 12/03; z dnia 27 października 2004 r. sygn. akt SK 1/04).

Stanowisko wskazujące, że skoro ustawodawca nie podjął działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem w celu realizacji orzeczenia sądu konstytucyjnego, to sądy oraz organy administracji muszą dokonać interpretacji normy prawnej tak, aby była ona zgodna z Konstytucją, zostało wyrażone również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3037/19. Wyrok ten - podobnie jak niniejsza sprawa - dotyczy ekwiwalentu pieniężnego przysługującego policjantowi za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, przy czym został wydany w sprawie bezczynności organu w tym przedmiocie. Sąd podzielił w tym wyroku pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17, odnoszącym się do wyroków o tzw. pominięciu prawodawczym i w glosie do tego wyroku, w myśl których wykonywanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, a nie tylko ustawodawcy. Jeśli więc ustawodawca obowiązku tego nie realizuje, to ciężar wykonania orzeczenia Trybunału przenosi się na sądy i inne organy stosujące prawo. Sytuacja prawna jednostki, która była adresatem niekonstytucyjnej regulacji, nie może być uzależniona od woli i sprawności parlamentu w wykonaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Brak reakcji ustawodawcy na wyrok TK nie oznacza, że stan niekonstytucyjności przestaje istnieć. Wprost przeciwnie, to na sądach spoczywa wówczas powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP.

Rezultat przeprowadzonej wykładni art. 115a ustawy o Policji wskazuje, że nie było kwestionowane konstytucyjne prawo do ekwiwalentu per se, ani też podstawy wymiaru lub prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Przepis art. 115a ustawy o Policji zachował więc walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Natomiast sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, zgodnie z którym - jak wskazał Trybunał Konstytucyjny - policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują ok. 73% dziennego uposażenia, a więc nie w pełni rekompensujący poniesioną stratę, utracił cechę konstytucyjności. Niekonstytucyjność związana jest bowiem z ustaleniem wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. W konsekwencji, przysługiwanie prawa do ekwiwalentu pieniężnego za urlop należy rozpatrywać bez tej części przepisu, który ustala wysokość ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia.

W sprawie wypłaconego funkcjonariuszowi Policji ekwiwalentu pieniężnego nie ma podstaw do wznawiania postępowania w rozumieniu art. 145 k.p.a., gdyż to świadczenie pieniężne zostało wypłacone uprawnionemu w trybie czynności materialno-technicznej. Skoro więc przepisy nie regulują procedury wznawiania postępowania od czynności materialno-technicznych, to funkcjonariusz może dochodzić roszczenia należnego mu z mocy art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, żądając jego wyrównania.

Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że na dzień wydania decyzji administracyjnej nie było w systemie prawnym normy ustawowej odnoszącej się do ustalania należnego świadczenia z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Jak wskazano, podstawa prawna do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, pozostała w systemie prawnym, tzn. art. 115a ustawy o Policji zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Natomiast nie można odnosić problemu istnienia normy prawnej będącej podstawą ustalenia uprawnień jej adresata wyłącznie do kwestii technicznych związanych z brakiem ustalenia przez ustawodawcę (albo choćby wskazanego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt K 7/15) czynnika odpowiadającego ułamkowej części miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego z dodatkami o charakterze stałym. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, że sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, który pozwoliłby policjantom za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymać ekwiwalent rekompensujący w pełni poniesioną stratę, jest wskazany w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wskazano w nim, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze". Nie można pomijać tego, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma znaczenie dla rozstrzygania spraw indywidualnych. W takiej sytuacji, w razie braku reakcji ustawodawcy, przyjmuje się, że należy odkodować podstawę prawną z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją (por. wyrok TK z dnia 6 marca 2002 r., sygn. akt P 7/00).

Powyższe przemawia za przyjęciem stanowiska Sądu pierwszej instancji wskazującego, że pomimo braku ustawowego zastąpienia ułamka 1/30 innym ułamkiem, można wyliczyć kwotę należną, czyli kwotę ustaloną prawidłowo, która po odjęciu kwoty wypłaconej stanowi brakującą i niewypłaconą skarżącemu kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, przy prawidłowej "wycenie" 1 dnia roboczego na dzień zwolnienia policjanta ze służby. Wykładnia art. 115a ustawy o Policji dokonana przez Sąd pierwszej instancji trafnie uwzględnia więc sposób rozumienia rekompensaty ekwiwalentnej za niewykorzystany urlop przedstawiony w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Nie jest także argumentem przemawiającym za nietrafnością powyższego stanowiska Sądu pierwszej instancji podnoszony w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego zarzut polegający na niezastosowaniu art. 81 Konstytucji. Zawarty w tym przepisie nakaz wyłączności regulacji ustawowej granicy praw wynikających z art. 66 ust. 2 Konstytucji oznacza m.in., że stosownie do jego literalnego brzmienia nie można by dochodzić zastrzeżonych w nim praw, gdyby nie było odpowiednich ustaw - w takiej sytuacji mielibyśmy do czynienia z zaniechaniem ustawodawczym (L. Garlicki (red.), M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II).

Zakresowy charakter wyroku TK z dnia 30 października 2018 r. oznacza, że przepis, art. 115a ustawy o Policji tylko w części jest niekonstytucyjny, a to z kolei prowadzi do wniosku, że nie mamy do czynienia z zaniechaniem ustawodawczym. Skutki braku uzupełnienia przez ustawodawcę normy prawnej ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu po wyroku Trybunału Konstytucyjnego można by porównać z pominięciem prawodawczym, którego rozgraniczenia od zaniechania ustawodawczego dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 września 2001 r., sygn. akt SK 22/01. W warunkach pominięcia prawodawczego ważne jest bowiem to, że prawodawca normując określoną sferę stosunków "dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie". W okolicznościach rozpoznawanej sprawy w systemie prawnym pozostała norma prawna gwarantująca konstytucyjne prawo do ekwiwalentu per se, wskazująca podstawę wymiaru i prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Natomiast sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazującego, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Zamieszczone w art. 81 Konstytucji odesłanie do ustawy nie może zatem oznaczać, że podmiot uprawniony nie może dochodzić konstytucyjnego prawa przynajmniej w zakresie minimum tego prawa, które wyznaczone jest przez jego istotę - istotę corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji. Sąd Wojewódzki zasadnie więc przyjął, że sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu, którym jest na dzień zwolnienia ze służby liczba dni niewykorzystanego urlopu, przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. W praktyce oznaczać to będzie, że należy - po ustaleniu liczby dni niewykorzystanego urlopu przysługującego skarżącemu - ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Stanowisko Sądu Wojewódzkiego uwzględnia tym samym przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym aktem, znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem i okoliczności rozpoznawanej sprawy.

Przy czym rację należy przyznać skarżącemu kasacyjnie organowi, że pogląd Sądu pierwszej instancji, że do "wyceny" 1 dnia roboczego i wyliczenia kwoty należnej do dnia 1 lipca 2019 r., należy przyjąć 3-miesięczny "okres rozliczeniowy", o którym mowa w art. 33 ust. 3 w związku z art. 33 ust. 2 ustawy o Policji (zmiana z dniem 1 lipca 2019 r. - Dz.U. z 2019 r. poz. 1635), jest nieuprawniony. Tak jak wskazuje organ, sięgnięcie do analogii z art. 33 ust. 3 ustawy o Policji przewidującym 3-miesieczny okres rozliczeniowy, jest nietrafne, gdyż przepis ten dotyczy rekompensaty pieniężnej za ponadnormatywny czas służby, czyli instytucji odrębnej od prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego jednomiesięcznego uposażenia bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego czasu służby. Brak jest zatem podstaw, aby dokonywać wyliczenia wartości uposażenia za jeden dzień - ostatni dzień roboczy funkcjonariusza, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym i mnożyć uzyskaną wartość przez liczbę dni niewykorzystanego urlopu.

Mając wszystko powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast druga strona postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia.