Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 7 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 roku sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2019 roku znak [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) - dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania P. A. i B. M. z dnia [...] lutego 2019 r. oraz spółki [...] S.A. (dalej jako spółka, skarżąca lub strona) reprezentowanej przez [...] E. G. od decyzji Starosty [...] nr [...] (znak: [...]) odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą w miejscowości [...] przy ul. [...] na dz. o nr ew. [...], orzekł:

• uchylam zaskarżoną decyzję w części dyspozytywnej, przywołującej podstawę prawną art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm.) - dalej "pr. bud.",

i w to miejsce przywołuję podstawę prawną art. 35 ust. 1 pkt 1;

• w pozostałej części decyzję utrzymuję w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] września 2018 r. Inwestor tj. – [...] S.A. zwróciła się do Starosty [...] (dalej Starosta) z wnioskiem o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku handlowo - usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą w miejscowości [...] przy ul. [...] na działce nr ewid. [...], dołączając 4 egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla w/w działki nr [...], a także pełnomocnictwo z uiszczoną opłatą skarbową.

Starosta ustalił, że w niniejszym postępowaniu za stronę został uznany inwestor oraz właściciele działek nr [...]

Zawiadomieniem z dnia [...] września 2018 r. powiadomiono strony o wszczęciu postępowania administracyjnego i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie. Żadna ze stron postępowania w wyznaczonym terminie nie wniosła uwag do projektowanej inwestycji.

Starosta, działając na podstawie art. 35 ust. 3 pr. bud. oraz art. 104 k.p.a. wydał w dniu [...] stycznia 2019 r. decyzję nr [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą w miejscowości [...] przy ul. [...] na dz. o nr ew. [...].

Organ wskazał, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę oraz o zatwierdzeniu projektu budowlanego na podstawie art. 35 ust. 1 pr. bud. organ sprawdza:

1. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi;

3. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust.7;

4. wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

5. spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529 i 2161 oraz z 2018 r. poz. 756) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN".

Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w sytuacji gdy organ stwierdzi naruszenia w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pr. bud. nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Organ postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., znak: [...] nałożył na Inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą w miejscowości [...] przy ul. [...], na działce nr ewid. gruntów [...] poprzez dołączenie do opracowania analizy akustycznej, opracowanej dla wnioskowanej nieruchomości

Dnia [...] października 2018 r. przedstawiciel inwestora dołączył żądaną analizę akustyczną. Jednakże analizując ponownie projekt budowlany oraz szczegółowe zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], tutejszy organ administracji architektoniczno-budowlanej uznał, że jest on niezgodny z § 2 ust. 4, § 3 ust. 1 pkt 2 oraz przepisami § 10 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2002r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (dalej m.p.z.p.). W związku z tym, działając na podstawie art. 35 ust. 3 postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...] nałożono na Inwestora obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z przepisami m.p.z.p.

Odpowiedzią na postanowienie tutejszego organu z dnia [...] listopada 2018 r. było pismo pełnomocnika Inwestora z dnia [...] grudnia 2018 r. (wpływ w Starostwie Powiatowym w dniu [...] grudnia 2018 r.) "z prośbą o zawieszenie postępowania". Następnie rozpatrując wniosek o zawieszenie postępowania Starosta, działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał w dniu [...] stycznia 2019 r. [...] S.A. do uzupełnienia wniosku o dostarczenie zgody stron przedmiotowego postępowania na jego zawieszenie.

Następnie [...]. M. pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. załączyli "Opinię" Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...] z wyjaśnieniem zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taką samą interpretację Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. załączyła spółka pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. (wpływ w Starostwie Powiatowym w dniu [...] stycznia 2019 r.). Jednocześnie w piśmie spółki wniesiono "o podjęcie zawieszonego postępowania". Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. tutejszy organ wyjaśnił spółce, że jego wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania jest niezasadny i zostanie potraktowany jako cofnięcie wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. o zawieszenie postępowania.

Przed wydaniem decyzji w dniu [...] stycznia 2019 r. na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. powiadomiono strony o możliwości zapoznania się z całością zgromadzonych w sprawie materiałów jednocześnie informując, że w związku z niedopełnieniem obowiązku określonego w postanowieniu z dnia [...] listopada 2018 r. tj. doprowadzeniem projektu budowlanego do zgodności z przepisami uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w zakresie funkcji projektowanego obiektu (usługowo - produkcyjnej) może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Strony w zakreślonym terminie [...] stycznia 2019 r. złożyły pisma z uwagami.

W ocenie Starosty przedłożony przez inwestora projekt budowlany nie jest zgodny z przepisami m.p.z.p. Dla działki nr [...], na której planowana jest przedmiotowa inwestycja ustalono przeznaczenie terenu jako terenu usługowo-produkcyjnego.

[...] S.A. przedstawiła interpretację Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., w której zdaniem organu obowiązujący zapis: tereny usługowo - produkcyjne należy rozumieć w taki sposób, że na działce dopuszcza się zabudowę usługową, produkcyjną lub usługowo - produkcyjną zastrzegając jednak, że to organ architektoniczno - budowlany dokonuje oceny danego zamierzenia budowlanego i ostatecznie przesądza o możliwości realizacji danej inwestycji. Starosta wskazał, że stanowisko Burmistrza [...] nie jest wiążące dla tutejszego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. w sprawie zmiany m.p.z.p. miasta [...] ustala między innymi przeznaczenie terenów oznaczonych jako: P - tereny działalności produkcyjnej, Up - tereny usługowo-produkcyjne, U - tereny usług. W Rozdziale I "Przepisy ogólne dotyczące całego obszaru zmiany planu", w § 2 ust. 4 uchwały ustalono, że: "Na obszarze produkcyjno-usługowym ustala się zakaz lokalizowania: 1) zabudowy mieszkaniowej i usług publicznych, 2) hodowli zwierząt, 3) wydobywania kopalin. " Natomiast w § 3 ust. 1-3 zapisano, iż: "Na obszarze objętym zmianą planu ustala się następujące przeznaczenie terenów: 1) tereny działalności produkcyjnej, oznaczone na rysunku - P, 2) tereny usługowo- produkcyjne, oznaczone na rysunku - Up, 3) tereny usług, oznaczone na rysunku - U (...)". Zaś w Rozdziale III - "Warunki zabudowy i zagospodarowania obszaru produkcyjno- usługowego", stanowiącym szczegółowe rozwinięcie ogólnych zapisów wyż. wym. uchwały, w § 10 zapisano: " 1. Na obszarze produkcyjno-usługowym wyznacza się tereny przeznaczone na cele działalności produkcyjnej i usługowo-produkcyjnej, o której mowa w § 3 pkt 1 i 2, obsługi komunikacyjnej, urządzeń technicznych i zieleni. 2. Zachowuje się istniejące na terenie urządzenia telekomunikacyjne i budynki. 3. Wyznaczone tereny działalności produkcyjnej mogą być przeznaczone na cele usługowo-produkcyjne. (...). "

Przedmiotowa działka inwestycyjna na załączniku graficznym, będącym integralną częścią wyżej opisywanego planu znajduje się na obszarze oznaczonym "Up". Wobec tego należy stwierdzić, że zapisy szczegółowe dopuszczają przeznaczenie terenów działalności produkcyjnej na cele usługowo-produkcyjne jednak brak jest jakichkolwiek zapisów dopuszczających przeznaczenie terenów usługowo - produkcyjnych na tereny usługowe, (wyodrębnione tereny usługowe zostały oznaczone symbolem -U) w związku z czym nie budzi wątpliwości fakt, że planowana budowa budynku usługowego na terenach usługowo - produkcyjnych narusza przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wobec powyższego uznano, że w ten sposób zaprojektowana inwestycja nie spełnia wszystkich wymogów prawnych, a skarżąca spółka nie spełniła obowiązku nałożonego na nią postanowieniem [...] z dnia [...] listopada 2018 r. Tym samym spełnione zostały przesłanki określone w art. 35 ust. 3 pr.bud.

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie w ustawowym terminie wnieśli [...] A. i B. M. oraz inwestor reprezentowany przez pełnomocnika.

[...] M. podnieśli, że planowana przez [...] S.A. inwestycja nie jest uciążliwa dla środowiska, zanieczyszczająca powietrze czy tez dokuczliwa dla otoczenia. Budowa pawilonu handlowego jest potrzebna lokalnemu społeczeństwu. W ocenie [...]. M. S. zignorował interpretację Burmistrza, a planowana inwestycja jest zgodna z m.p.z.p.

W odwołaniu [...] S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy przez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę lub ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Spółka zarzuciła naruszenie:

1. art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud. poprzez błędne i bezpodstawne przyjęcie, że projekt budowlany inwestora jest sprzeczny z postanowieniami uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] w sprawie m.p.z.p.

2. art. 7, 77 § 1, 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i jego dowolną ocenę oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek jakimi kierował się organ przy rozpoznaniu sprawy,

3. art. 8 § 1 k.p.a. i wyrażonej w niej zasady pogłębiania zaufania poprzez ponowne nałożenie na inwestora obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w trybie art. 35 ust.3 pr. bud.

4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, które potwierdzałoby zasadność wydanej decyzji,

5. art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego przy ocenie spełnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przesłanek wydania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W odwołaniu spółka podkreśliła, że zastosowała się do wezwań organu przedkładając odpowiednie dokumenty. Ponadto planowana inwestycja w jej ocenie nie narusza postanowień m.p.z.p. a przedsięwzięcie nie mieści się w zakresie zakazanym przez § 2 ust. 4 m.p.z.p.

Następnie Wojewoda wydał w dniu [...] marca 2019 r. przywołaną we wstępie decyzję nr [...] zmieniając podstawę prawną rozstrzygnięcia Starosty i utrzymując decyzję w pozostałym zakresie w mocy.

Wojewoda wskazał, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, zgodnie z wnioskiem inwestora, obejmuje budowę budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą w miejscowości [...] przy ul. [...] na dz. o nr ew. [...]. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. zobowiązał inwestora do doprowadzenia zamierzenia do zgodności z planem miejscowym w zakresie funkcji i przeznaczenia budynku. Jak wskazał Starosta [...] w uzasadnieniu decyzji, którego pogląd podziela również Wojewoda, zapisy szczegółowe planu miejscowego nie określają przeznaczenie terenów usługowo-produkcyjnych na tereny usługowe. Co więcej, gdyby istniała taka możliwość, uchwałodawca wskazałby ją, tak jak to zrobił m.in. w przepisach dotyczących terenów działalności produkcyjnej, na terenie których dopuszczona jest działalność usługowo- produkcyjna (§ 10 ust. 3 planu miejscowego). Ponadto, w planie miejscowym zostały wyznaczone również tereny usług (symbol "U") pozwalających na realizację tego typu obiektu. Biorąc pod uwagę ograniczenia wynikające z planu, na terenie objętym przedmiotową inwestycją, dozwolona jest tylko działalność usługowo-produkcyjna z dopuszczeniem lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany (§ 2 ust. 2), z zakazem lokalizowania zabudowy mieszkaniowej i usług publicznych, hodowli zwierząt oraz wydobywania kopalin (§ 2 ust. 4). Zatem nie jest możliwe posadowienie na działce jedynie obiektu usługowego, który służyć będzie działalności gospodarczej prowadzonej przez inwestora z pominięciem działalności produkcyjnej, bowiem nie zostanie zachowana na działce inwestycyjnej podstawowa funkcja terenu przewidziana przez plan miejscowy.

Odnosząc się do złożonego w toku postępowania I instancji pisma Burmistrza [...], które to zostało również przywołane w odwołaniu od przedmiotowej decyzji, organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pr. bud. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, które to sprawdzenie obejmować musi także usytuowanie obiektu na działce z przepisami prawa, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. Prawo dokonywania interpretacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na gruncie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej, które je wydaje, (zgodnie z art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego właściwym w sprawie jest starosta, jako organ I instancji). Powyższe wynika z faktu, iż w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 z późn. zm.). Zatem organ ten dokonuje oceny danego zamierzenia budowlanego i ostatecznie przesądza o możliwości realizacji danej inwestycji. Jak słusznie wskazał Burmistrz [...] powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] maja 2011 r. o sygn. akt II SA/Bd 167/11, w żadnych przepisach prawa ustawodawca nie upoważnia wójta lub burmistrza do interpretacji uchwalonych i obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W szczególności nie wynika takie uprawnienie z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani z ustawy Prawo budowlane. Zatem podnoszona w odwołaniu kwestia pisma Burmistrza [...] z [...] stycznia 2019 r. dotycząca interpretacji obowiązującego na terenie działki inwestycyjnej planu miejscowego, jest niewiążąca dla organu administracji architektoniczno-budowlanej. Dopiero rozstrzygnięcie organu stopnia powiatowego kończące sprawę jest oficjalnym stanowiskiem organu, natomiast wszelkie opinie pracowników urzędu dotyczące interpretacji planu miejscowego na etapie prowadzonego postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę są niewiążące, tym samym podnoszona kwestia odmiennego stanowiska pracownika od jego przełożonego w przedmiotowej sprawie jest nieistotna.

W stosunku do drugiego argumentu odwołania dotyczącego zastrzeżeń co do procedury prowadzonego postępowania przez organ I instancji, Wojewoda przyznał rację odwołującej spółce, iż organ w sposób wadliwy prowadził postępowanie, jednakże nie wpłynęło to na rozstrzygnięcie sprawy. Jednym z nieprawidłowości była konstrukcja postanowień Starosty [...] z dnia [...] października 2018 r. i [...] listopada 2018 r. wydanych na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, które nakładały na inwestora obowiązek usunięcia braków i nieprawidłowości z zakreśleniem terminu uzupełnienia wskazanych braków do wyznaczonego przez organ dnia. Wojewoda wskazał, iż termin na dokonanie zmian, winien zostać określony w sposób, który umożliwi zobowiązanemu inwestorowi rzeczywistą realizację nałożonego na niego obowiązku. Właściwy organ, określając w postanowieniu, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, termin do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości powinien mieć bowiem na uwadze zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasadę pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.) oraz zasadę udzielania informacji (art. 9 k.p.a.). Termin ten powinien być ustalony tak, aby z obiektywnego punktu widzenia umożliwiał wnioskodawcy usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, a zatem powinien być dostosowany do rodzaju tych nieprawidłowości. Zatem termin ten nie ma charakteru terminu prekluzyjnego, po upływie którego uprawnienie podmiotu wygasa, ani też charakteru terminu ustawowego, po upływie którego dokonana czynność jest bezskuteczna (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 365/17). Mając powyższe na uwadze, organ administracji publicznej wydając postanowienia powinien mieć na uwadze możliwość awizowania przesyłki oraz realny czas inwestora na uzupełnienie wskazanych braków, powinna być określona liczbą dni od momentu odbioru przesyłki.

Dodatkowo organ wyjaśnił, iż wniosek inwestora o zawieszenie postępowania administracyjnego winien być rozpoznany przez Starostę i to do jego kompetencji należało skierowanie zapytania do stron postępowania, a nie zrzucenie tego obowiązku na inwestora w wezwaniu z dnia [...] stycznia 2019 r. Starosta [...] w sposób nieprawidłowy zobowiązał inwestora na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do dostarczenia zgód wszystkich stron na zawieszenie postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia (pismo z dnia [...] stycznia 2019 r.).

Przywołane wyżej uchybienia proceduralne nie miały jednak wpływu na rozstrzygniecie sprawy, bowiem najistotniejszym jej elementem jest niezgodność przedmiotowego przedsięwzięcia budowlanego z obowiązującym planem miejscowym w zakresie planowanej funkcji jaka jest dozwolona na działce o nr ew.[...] przy ul. [...] w [...].

Podsumowując, mimo stwierdzonych wad proceduralnych prowadzonego przez Starostę [...] postępowania, zapadłe w przedmiotowej sprawie rozstrzygniecie jest prawidłowe, bowiem zapisy szczegółowe planu wykluczają możliwość lokalizacji budynku handlowo-usługowego na terenie usługowo-produkcyjnym.

Odnosząc się do zmiany podstawy prawnej zapadłego rozstrzygnięcia Wojewoda powołał się na wyrok WSA w Kielcach z dnia [...] marca 2014 r., II SA/Ke [...], wedle którego "obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości może być realizowany przez inwestora w każdej formie, która powoduje eliminację naruszeń wymogów określonych w art. 35 ust. 1 ustawy, w tym także poprzez wskazanie organowi, że naruszenie tych wymogów nie występuje. Jednakże w sytuacji, gdy inwestor nie reaguje na wydane postanowienie (wezwanie) w żaden sposób, wówczas organ zobowiązany jest wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, bowiem nakaz taki dla organu sformułowany jest w sposób kategoryczny i organ nie ma możliwości działania uznaniowego." W przedmiotowej sprawie organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych w dokumentacji nieprawidłowości w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Jako podstawę prawną wydanej następnie decyzji Starosta [...] wskazał ww. przepis. Z analizy akt wynika jednak, że pełnomocnik inwestora odpowiedział na wystosowane postanowienia, w związku z czym nie zaszła przesłanka umożliwiająca organowi powołanie się w podstawie prawnej decyzji na wskazany przepis. Sytuacja taka byłaby możliwa, gdyby inwestor w żaden sposób nic zareagował na wezwanie do usunięcia nieprawidłowości, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy zdecydował o uchyleniu decyzji Starosty [...] w części dyspozytywnej i przywołaniu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w miejsce art. 35 ust. 3.

Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Wojewody spółka [...] wniosła do WSA w Poznaniu skargę wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W skardze podniesiono następujące zarzuty:

1. naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud. poprzez błędne i bezpodstawne przyjęcie, że projekt budowlany inwestora jest sprzeczny z postanowieniami uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] w sprawie m.p.z.p.

2. naruszenie art. 35 ust. 3 pr. bud. poprzez jego błędne zastosowanie i bezpodstawne wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora,

3. art. 7, 77 § 1, 80, 11 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i jego dowolną ocenę, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, które potwierdzałoby zasadność wydanej decyzji oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek jakimi kierował się organ przy rozpoznaniu sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz jego prawidłowa ocena powinny doprowadzić do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

3. art. 8 § 1 k.p.a. i wyrażonej w niej zasady pogłębiania zaufania poprzez ponowne nałożenie na inwestora obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w trybie art. 35 ust. 3 pr. bud. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do błędnej odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie [...].11.2019r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty skargi a uczestnicy A. i B. M. poparli skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).

Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pr. bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529 i 2161 oraz z 2018 r. poz. 756) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN".

W rozpoznawanej sprawie spór dotyczył wskazanej w art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud. kwestii oceny zgodności planowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2002 r.(dalej m.p.z.p.). W ocenie organu dopuszczenie budowy marketu "[...]" na dz. nr ew. [...] położonej w [...] naruszy § 2 ust. 4, § 13 ust. 1 pkt 2 oraz § 10 ust. 1 m.p.z.p. Skarżąca spółka tej oceny nie podziela.

Działka inwestora położona jest na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem "Up"- tereny usługowo- produkcyjne, która- w ocenie organów wyklucza budowę obiektów wyłącznie usługowych (a planowany market "[...]" miałby właśnie taki charakter). Organy zwracały uwagę, ze usługi są realizowane jedynie na terenach do tego przeznaczonych i oznaczonych symbolem "U"- usługi. Na terenie oznaczonym symbolem "Up" wg planu nie jest możliwa inwestycja wyłącznie usługowa, z pominięciem działalności produkcyjnej. Wówczas, gdyby pominąć kwestie "produkcyjną" nie byłaby zachowana podstawowa funkcja terenu przewidziana przez plan miejscowy.

Jak słusznie podnosi się w orzecznictwie, interpretacja planu nie może być nadmiernie restrykcyjna dla właścicieli nieruchomości, ale nie może z drugiej strony prowadzić do obejścia ograniczeń w nim zawartych. W przypadku nieprecyzyjnych, czy zbyt ogólnych postanowień planu nie można ich interpretować zawężająco i to w taki sposób, że wykładnia ta prowadzi do zakazu zabudowy, przy możliwym spełnieniu innych parametrów, gdy postanowienia planu o takim zakazie zabudowy wyraźnie nie stanowią. Przy interpretacji postanowień planów miejscowych nie znajduje zastosowania reguła, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje, jak to wskazał zasadnie NSA w wyroku z 15 stycznia 1997r. (sygn. akt III SA/534/96, dostępne www.orzeczenie.nsa.gov.pl). Taka restrykcyjna wykładnia postanowień planów prowadziłaby do błędnych, wręcz absurdalnych wniosków, a nadto jest niezgodna z zasadą wynikającą z art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p."), że w planie określa się obowiązkowo wskazane w powyższych przepisie przeznaczenia terenów, zasady ochrony i szczególne warunki, parametry i wskaźniki tylko w zależności od potrzeb. Nadto z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu wynika wprost, że szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy określa się w planie obowiązkowo. Skoro zakazu zabudowy usługowej w przedmiotowym planie na działkach położonych terenie oznaczonych symbolem "Up" uchwałodawca wyraźnie nie wskazał, to z innych ogólnych i nieprecyzyjnych postanowień planu takiego zakazu nie można wyinterpretować.

Z uchwały dotyczącej m.p.z.p. wynika, że wyodrębniono dwa obszary: produkcyjno- usługowe i mieszkaniowo- usługowe (§ 1). W § 2 planu wprowadzono zakazy, m.in.: zabudowy mieszkaniowej i usług publicznych, hodowli zwierząt, wydobywania kopalin (pkt 4). Wyraźnie wskazano, że na obszarze mieszkaniowo- usługowym ustala się zakaz lokalizowania: 1) "inwestycji produkcyjnych i usługowo produkcyjnych z wyjątkiem produkcji, która może być lokalizowana w budynku mieszkalnym np. krawiectwo i nie powoduje do zwiększenia kubatury przekraczającej 20% kubatury mieszkalnej (...) 3) usług uciążliwych dla otoczenia, bez względu na obowiązujące standardy emisyjne. W Rozdziale III planu określono warunki zabudowy i zagospodarowania obszaru produkcyjno- usługowego. Zgodnie z § 10 ust.1 "na obszarze produkcyjno- usługowym wyznacza się tereny przeznaczone na cele działalności produkcyjnej i usługowo- produkcyjnej, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 (tereny oznaczone symbolem "P" i "Up"- uw. Sądu), obsługi komunikacyjnej, urządzeń technicznych i zieleni". W ocenie organu powyższy zapis uniemożliwia dopuszczenie planowanej przez inwestora zabudowy o charakterze usługowym. Organ nie wziął jednak pod uwagę przy interpretacji ww. § 10 ust. 1 istoty zapisów całego planu. W ocenie Sądu podejście organu jest zbyt restrykcyjne. Zagospodarowanie terenów oznaczonych symbolem "U" dotyczy bowiem ściśle określonych usług: § 11 ust. 1 wskazuje, że na terenie oznaczonym symbolem "U1" na obszarze usługowym obejmuje usługi związane z obsługą drogi głównej. § 13 ust. 6 wskazuje zaś, że "wyznaczony teren usługowy przeznaczony jest dla lokalizacji usług o charakterze ogólnomiejskim, oznaczenie na rysunku-U". Z § 2 ust. 4 wynika, że uchwałodawca na obszarze produkcyjno- usługowym zakazał lokalizowania konkretnych trzech typów zabudowy: zabudowy mieszkaniowej i usług publicznych, hodowli zwierząt, wydobywania kopalin). W § 10 nie zawarto już zaś takich szczegółowych przepisów dotyczących realizacji samach usług jak w § 13 i n. Z § 10 nie wynika by działalność usługowo- produkcyjna musiała być zrealizowana w jednym budynku, co np. wynika z § 13 gdzie dookreślono w niektórych wypadkach konieczność realizacji usług w tym samym lub odrębnym budynku (por. ust. 4). Lokalny prawodawca nie wprowadził poza § 2 żadnego zakazu lokalizowania działalności usługowej – i to o charakterze usług publicznych- na terenie usługowo- produkcyjnym. Tymczasem na terenach o charakterze usługowo- mieszkaniowym dopuszczono same usługi (rozdz. IV m.p.z.p.). Jak wynikało z zapisów planu wyodrębnione w planie tereny mieszkaniowe jako bardziej chronione pod względem uciążliwości zabudowy niż tereny produkcyjno – usługowe wymagały szczegółowej regulacji jeżeli chodzi o uciążliwość, w tym usługi. Natomiast dla mniej chronionych pod tym względem terenów produkcyjno – usługowych nie wprowadzono szczegółowych regulacji dotyczących zabudowy mniej uciążliwej jaką są wobec produkcji – usługi, co nie może być uznane za zakaz lokalizowania na tym terenie budynków usługowych. Ograniczenia na tym terenie wprowadzono jedynie w § 2 ust. 4 planu, do których przedmiotowa inwestycja nie zalicza się. W ocenie Sądu nie ma podstaw by kwestionować możliwość jej realizacji na terenach usługowo- produkcyjnych.

Ocena zgodności planowanej inwestycji z postanowieniami planu musi być kompleksowa i ma obejmować całość projektu budowlanego w kontekście zarówno zapisów planu, jak i zgodności z przepisami architektoniczno- budowlanymi. W rozpoznawanej sprawie organy dokonały wybiórczej i zbyt restrykcyjnej oceny planu. W ocenie Sądu jest możliwe posadowienie przez inwestora na działce jedynie obiektu usługowego, który służyć będzie działalności gospodarczej (supermaket) z pominięciem działalności produkcyjnej, i nie doprowadzi to do utraty na działce inwestycyjnej podstawowej funkcji terenu przewidzianej przez plan miejscowy.

Za skuteczne uznać należało część podnoszonych w skardze zarzutów, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania (pkt II. 3 i 4 skargi) sąd uznał za nieuzasadnione. Stan faktyczny został przez organy dokładnie wyjaśniony, a organom nie można zarzucić dowolności, ponowne wezwanie przez organ na podstawie art. 35 ust. 3 p..b. nie wpływało na treść rozstrzygnięcia. Jak już wskazano w motywach wyroku, rozstrzygnięcie organów Sąd uznał za błędne z uwagi na interpretację przepisów planu miejscowego.

Ponownie rozpoznając sprawę organy wezmą pod uwagę ocenę wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., a na zasądzone koszty złożył się wpis od skargi w wysokości [...] zł (k. 2 akt sądowych), opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości [...] zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r. poz. 1804 ze zm).