Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska- Cybulska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] ([...]); 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] ustalającą M. S. opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Wójt Gminy [...] orzekło o ustaleniu dla M. S. jednorazowej opłaty w wysokości [...] z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości [...], gm. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...], na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uzasadniając decyzję organ wskazał, iż nieruchomość objęta została miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym [...] października 2009 r. Na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego ustalono przeznaczenie nieruchomości jako terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej (1MN/U), a częściowo jako terenu zieleni urządzonej z usługami sportu. Organ I instancji wskazał, że przed wejściem w życie ww. planu na przedmiotowym terenie nie było obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś zgodnie z informacjami ujawnionymi w ewidencji gruntów i budynków działki stanowiła grunty rolne i taki też był jej faktyczny sposób użytkowania. Dla nieruchomości nie zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy. Wskazano też, że zgodnie z obowiązującym do dnia [...] grudnia 2003 r. planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] grudnia 1992 r.: nieruchomość stanowiła obszar intensywnych upraw polowych wraz z istniejącą zabudową mieszkaniową i możliwością jej realizacji jako zabudowy plombowej (9ROm). Wyjaśniono, że nieruchomość została zbyta przez M. S. w dniu [...] kwietnia 2013 r., tj. przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Za dowód wzrostu wartości sprzedanych nieruchomości organ uznał operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego D. K.. Rzeczoznawca ustalił, iż wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu wzrosła o kwotę [...]zł.

M. S. złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji, podnosząc zarzuty nienależytej oceny operatu szacunkowego. Skarżąca wskazała, że operat zawiera wadliwą analizę rynku, a przyjęte nieruchomości do porównań nie są podobne do przedmiotu wyceny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] ustalającą M. S. opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uzasadniając swoją decyzje Kolegium wskazało, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej w [...] - w rejonie ulic [...], [...] i [...] został przyjęty uchwałą z [...] października 2009 r. Na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego ustalono przeznaczenie nieruchomości jako terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej (1MN/U). Przed wejściem w życie tego planu na przedmiotowym terenie nie było obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Faktyczny sposób użytkowania działek organ ustalił na podstawie wypisu z ewidencji gruntów i budynków jako grunty wykorzystywane rolniczo. Do dnia [...] grudnia 2003 r. obowiązywał ogólny plan zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...]. Obszar objęty postępowaniem znajdował się na terenie intensywnych upraw z istniejącą zabudową oraz możliwością zabudowy plombowej. Objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nieruchomość została zbyta w 2013 r. Kolegium wskazało, że rzeczoznawca majątkowy ocenił wartość nieruchomości, zważając na to, iż w przypadku, gdy przed wejściem w życie obowiązującego planu miejscowego uchwalonego po dniu [...] grudnia 2003 r. obowiązywał plan miejscowy uchwalony przed dniem [...] stycznia 1995 r., który utracił moc obowiązującą z upływem 2003 r., co powoduje, iż pomiędzy obowiązywaniem obu planów zaistniała luka czasowa, dopuszczalność pobrania renty planistycznej wymaga określenia wartości nieruchomości: po pierwsze, według jej przeznaczenia w nowym planie miejscowym, po drugie, według przeznaczenia w starym planie miejscowym oraz po trzecie, według faktycznego sposobu jej wykorzystywania w okresie luki czasowej pomiędzy obowiązywaniem obu planów.

Wskazano, że wartość nieruchomości biegły określał w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Dalej Kolegium wskazało, że transakcje obejmujące nieruchomości porównywane z przedmiotem wyceny miały miejsce w okresie 2011 - 2014, zatem są czasowo najbardziej zbliżone do daty na którą ustalono wartość nieruchomości. Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu, i zarzuty odwołania uznało za nieuzasadnione. Wskazano też, że w braku przedstawienia przez stronę materiałów pozwalających powziąć uzasadnione wątpliwości co do miarodajności wyceny organ nie jest zobligowany do przeprowadzenia dowodu z opinii kolejnego biegłego, w celu kontroli ustaleń rzeczoznawcy majątkowego pierwotnie powołanego w sprawie roli biegłego. Podkreślono, że rzeczoznawca majątkowy w dodatkowych pisemnych wyjaśnieniach odniósł się do uwag strony. Wobec stanowiska biegłego, przy jednoczesnym braku konkurencyjnego opracowania, z którego wynikałyby inne wartości, będące wynikiem szacowania (co mogłoby ewentualnie poddawać w wątpliwość wyceny sporządzone przez D. K.) organ nie znalazł podstaw dopuszczania kolejnych dowodów z opinii biegłych. W ocenie Kolegium biegły prawidłowo ustalił wartość całości nieruchomości wg jej stanu z dnia wejścia w życie planu, a następczo ustalił wartość części w postaci działek nr [...] i [...], która nie istniała wszak w dacie w której zaczął obowiązywać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutów odwołania podkreślono, że prowadzenie quasi hipotetycznych rozważań co do możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dalece wykracza poza przedmiot postępowania oraz kompetencje organów. Wskazano, że wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ewentualna zabudowa nieruchomości mogła odbyć się jedynie na warunkach i w granicach ustalonych przez decyzję o warunkach zabudowy, która nie została dla wycenianej nieruchomości nigdy wydana. Natomiast wykluczone jest ustalanie wartości nieruchomości według jej przeznaczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które stanowiło w pewnym sensie wstępny etap procedury planistycznej, musiało poprzedzać uchwalenie planu miejscowego, a jego ustalenia zostały w pewien sposób przez tenże plan skonsumowane. Podkreślono, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie zmienia przeznaczenia nieruchomości, bo nie daje podstawy do zmiany zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Wyjaśniono też, że podnoszony przez Skarżącą zarzut braku udziału w oględzinach nieruchomości dokonanej przez rzeczoznawcę jest bezzasadny, bowiem istotą dowodu z opinii biegłego jest samodzielne, bez udziału stron i organu, przygotowanie i opracowanie opinii. Dopiero po sporządzeniu opinii przez biegłego strona może wnosić stosowne uwagi do opinii, wnioskować o wyjaśnienie określonych kwestii, poszerzenie badań, czy ich uściślenie. W ocenie Kolegium dowód w postaci operatu szacunkowego pozwala na stwierdzenie, że do wzrostu wartości nieruchomości doszło właśnie w wyniku uchwalenia aktu planistycznego - żadne inne czynniki nie miały wpływu na wynik wyceny.

W przewidzianym prawem terminie skargę do sądu administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] wniosła M. S. podnosząc zarzuty mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 7, art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego polegającego na nie wyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i jego dowolnej, wybiórczej ocenie; naruszeniu prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy- art. 79 kpa polegającego na niezawiadomieniu strony o terminie oględzin; naruszeniu prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy - § 3, 4, i 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez pominięcie okoliczności wskazujących na wadliwe sporządzenie operatu szacunkowego, poprzez wadliwą analizę rynku i przyjęcie do porównania nieruchomości, które nie wykazują podobieństw, ani nie są położone w tym samym terenie; naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy - art. 36 ust. 4 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości a nawet o ile nastąpił to ewentualny wzrost wartości nieruchomości nie pozostaje w związku przyczynowym z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...], stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 – dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, dalej: u.p.z.p.), ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096 - dalej jako: k.p.a.) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.; dalej: u.g.n.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm. – dalej jako: Rozporządzenie).

Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wobec takiej redakcji wskazanego przepisu, właściwy organ jest zobowiązany do ustalenia opłaty i jej pobrania każdorazowo w przypadku wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany lub uchwalenia planu miejscowego. Z dalszej części tego przepisu wynika, że wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest ograniczone w czasie – pobiera się ją w przypadku zbycia nieruchomości w okresie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 4 u.p.z.p.). Sposób ustalania opłaty planistycznej określa przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie którym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień sprzedaży, natomiast wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Jak przy tym stanowi art. 37 ust. 11 u.p.z.p., w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym w sprawie zastosowanie miały przepisy u.g.n., ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 poz. 1509), a także przepisy Rozporządzenia.

Uwzględniając powyższe, podkreślenia wymaga fakt, iż ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie powołanego przepisu musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia kumulatywnie przesłanek, a mianowicie: (1) nastąpiła zmiana bądź uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego; (2) miało miejsce zbycie nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu; (3) nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą; (4) w planie określono stawkę opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Stwierdzenie, iż chociażby jedna z tych przesłanek nie została spełniona uniemożliwia ustalenie opłaty planistycznej. W przeciwnym wypadku wydanie decyzji w przedmiocie tej opłaty ma charakter obligatoryjny.

Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia [...] października 2014 r. zawiadomiono M. S. (dalej również jako: Skarżąca) o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty planistycznej (k. 217 akt), w związku z tym, że Rada Gminy [...] uchwałą dnia [...] października 2009 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej w [...] - w rejonie ulic [...], [...] i [...] ([...] poz. [...] z dnia [...] marca 2010 roku – daje również jako: "Uchwała" albo "Plan") uchwaliła miejscowy plan, a Skarżąca zbyła nieruchomość obejmującą działki nr [...] i nr [...] – w dniu [...] kwietnia 2013r. (k. 294 akt adm.). Powołana Uchwała ustaliła stawkę procentową służącą naliczeniu jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30% (§ 24 Uchwały).

Decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2014 r. r. ustalono Skarżącej opłatę planistyczną w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości działek oznaczonych nr ew. [...] i nr [...]. Decyzja ta została jednak uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego i przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. r. ustalił skarżącej opłatę planistyczną w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości działek oznaczonych nr ew. [...] i nr [...].

Należy w pierwszej kolejności ustalić czy, w sprawie został zachowany 5-letni termin do zgłoszenia roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Dla zachowania tego terminu wystarczające jest przy tym wszczęcie postępowania administracyjnego w tym zakresie. Przepis art. 37 ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 36 ust 4 u.p.z.p. określa jedynie termin dla wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty, nie zawiera zaś żadnych regulacji odnośnie terminu do wydania decyzji w sprawie (por. wyrok NSA z 27.09.2016 r. sygn. II OSK 3161/14, wyrok NSA z 24.11.2016, II OSK 2502/15 i z dnia 6.12.2012r. II OSK 1394/11, CBOSA). Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 11 maja 2018r., II OSK 2577/17 (lex nr 2510619): odpowiednie stosowanie ust. 3 art. 37 u.p.z.p. do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., należy rozumieć w ten sposób, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta, powinien w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Taka wykładnia przepisu art. 37 ust. 4 u.p.z.p. pozwala na równe traktowanie podmiotów, które zgodnie z art. 36 ust. 3 i 4 u.p.z.p. mają prawo do dochodzenia na drodze postępowania cywilnego i administracyjnego odpowiednio odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości i opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie wspomniany plan miejscowy Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej w [...] - w rejonie ulic [...], [...] i [...] (opublikowanej w [...]. nr [...], poz. [...] z dnia [...] marca 2010 roku) wszedł w życie [...] kwietnia 2010 r., a Skarżąca zbyła nieruchomość obejmującą działki nr [...] i nr [...] – w dniu [...] kwietnia 2013r. (k.293 akt adm.), czyli przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie Planu. Postępowanie w sprawie ustalenia opłaty planistycznej zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia [...] października 2014 r. i doręczonym [...] października 2014 r. (k. 215 akt adm.) w związku z czym niewątpliwie zachowany został 5-letni termin do zgłoszenia przez gminę roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia m.p.z.p.

Jak wynika z akt sprawy sprzedane przez M. S. w dniu [...] kwietnia 2013 r. działki nr [...] oraz [...] powstały - już po uchwaleniu Planu - na mocy decyzji podziałowej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] (k. 292 akt adm.). Działki nr [...] i nr [...] wydzielono, z istniejącej w dacie wejścia w życie Planu, działki nr [...]. Mając na uwadze tę okoliczność podkreślić trzeba, że ustalenie wartości nieruchomości musi dotyczyć nieruchomości w takim kształcie (wielkości), w jakiej istniała w chwili wejścia w życie planu, bez względu na jej późniejsze podziały oraz bez względu na przedmiot zbycia. Podkreślić bowiem należy, że w świetle art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. niedopuszczalne jest uwzględnianie przy określaniu wartości nieruchomości jakichkolwiek czynników, które miały miejsce po dacie uchwalenia lub zmiany planu jak nakłady na nieruchomości, dokonanie jej podziału lub scalenia. Skoro uwzględnieniu mają podlegać tylko skutki uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany, to wyłączną datą stanu zgodnie z którym należy dokonać oszacowania nieruchomości jest data wejścia w życie planu, który wywołał wzrost wartości nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. II OSK 1316/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 3390/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2631/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt: II OSK 403/16). Podział geodezyjny, który jest dokonywany po wejściu w życie planu miejscowego, może doprowadzić do zmiany wartości nieruchomości, co nie ma jednak jakiegokolwiek związku z ulepszeniem planistycznym i może być w oparciu o art. 98a u.g.n. podstawą naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości właśnie wywołanego takim podziałem obliczanej jako suma wartości wydzielonych działek. W przedmiotowej sprawie podstawą ustalenia opłaty w świetle art. 36 ust. 4 u.p.z.p. winien być zatem stan nieruchomości z dnia wejścia w życie Planu tj. [...] kwietnia 2010r., a w tej dacie działki nr [...] (o pow. 1660m˛) i nr [...] (o pow. 460m˛) jeszcze nie istniały, istniała natomiast działka nr [...] o pow. 4980m˛ .

Opłata planistyczna nie może bowiem obejmować zmiany wartości działki spowodowanej jej podziałem już po uchwaleniu planu i jego wejściu w życie. Nawet jeśli strona sprzedała tylko niektóre działki wydzielone już po uchwaleniu tego planu, to dla obliczenia opłaty planistycznej należy przyjąć stopę wzrostu wartości działki, ale w tym jej kształcie, jaki istniał w dniu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie więc cenę uwzględnia się z czasu sprzedaży działki, ale renta planistyczna może uwzględniać wyłącznie tylko tę część wzrostu ceny działki, która jest konsekwencją wejścia w życie miejscowego Planu. W konsekwencji działką podobną jest działka o powierzchni i cechach porównywalnych z działką istniejącą w dniu wejścia w życie Planu. Jeśli więc po tej ostatniej dacie nieruchomość została podzielona na mniejsze działki budowlane, to niezgodne z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. i § 4 ust. 4 Rozporządzenia jest ustalenie kwoty opłaty planistycznej na podstawie cen sprzedaży innych "małych" działek budowlanych (tak też wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1517/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt: II SA/Po 1014/17).

Tymczasem, w niniejszej sprawie niewątpliwie dokonano wyceny wartości rynkowej działek nr [...] (o pow. 1660m˛) i nr [...] (o pow. 460m˛) na co literalnie rzeczoznawca majątkowy wskazał na stronie tytułowej operatu szacunkowego. Jak wynika z treści operatu rzeczoznawca wielkość działki uznał za jedne z głównych kryteriów analizy (s. 11 operatu). Oceniając wartość rynkową nieruchomości o przeznaczeniu rolnym rzeczoznawca przyjął do wyceny zestawienie transakcji działkami o pow. od 8294m˛ do 28.900m˛. (s. 12 operatu). Natomiast dokonując określenia wartości "części przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową" rzeczoznawca przyjął do wyceny zestawienie transakcji działkami o pow. od 602m˛ do 1172m˛ (s. 13 operatu). Jak wyjaśniono - do określenia wartości "części przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami przyjęto działki o porównywalnej powierzchni i przeznaczeniu" (s. 14 operatu), przy czym zestawienie przyjętych do tego szacunku transakcji obejmuje działki o pow. od 523m˛do 1438m˛ (s. 15 operatu).

W niniejszej sprawie organy aprobując ustalenia nie zwróciły uwagi na powyższą okoliczność. Do wyceny nieruchomości należało bowiem przyjąć stan nieruchomości z daty wejścia w życie Planu, tj. [...].04.2010 r. czyli wartość 1m˛ nieruchomości która faktycznie istniała w dniu wejścia w życie planu miejscowego (tj. działki nr [...] o pow. 4980m˛) a dopiero następnie, proporcjonalnie do powierzchni określić wartość rynkową działek nr [...] i nr [...].

W postępowaniu o ustalenie renty planistycznej, w celu naliczenia odpowiedniej wysokości opłaty, biegły rzeczoznawca sporządza operat szacunkowy, w którym wskazuje stopień wzrostu wartości nieruchomości. Ową kwotę wzrostu wartości nieruchomości należy pomnożyć przez stawkę procentową przyjętą w uchwale o wprowadzeniu lub zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. I taka została przyjęta w niniejszej sprawie (§ 24 Uchwały). Podkreślenia wymaga, że fakt sporządzenia opinii przez rzeczoznawcę majątkowego, a więc osobę spełniającą określone wymagania fachowe, sam w sobie nie jest wystarczający do uznania jego mocy dowodowej. Procesowa ocena operatu szacunkowego musi obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Organ procesowy może np. zakwestionować trafność opisu wycenianej nieruchomości, o ile nie jest on zgodny z ustaleniami wynikającymi z innych dowodów (sprzeczność z innymi dowodami), a także w przypadku stwierdzenia w nim wewnętrznych sprzeczności, niespójności.

Na podstawie art. 37 ust. 1 u.p.z.p wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Jak wynika z akt sprawy działka nr [...] położona była na obszarze objętym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej w [...] - w rejonie ulic [...], [...] i [...] (opublikowanej w [...]. nr [...], poz. [...] z dnia [...] marca 2010 roku). Jak wskazano w uzasadnieniu ostatecznej decyzji podziałowej z [...] maja 2012 r. "teren działek określonych w projekcie podziału nr (...), nr [...] o pow. 1662m˛ określony jest w przedmiotowym planie jako teren zabudowy mieszkaniowej i usługowej (oznaczenie symbolem [...])". Działka gruntu określona na projekcie podziału nr [...] o pow. 460m˛ określona jest w przedmiotowym planie jako teren zieleni urządzonej i usług sportu (oznaczony symbolem [...]). Takie więc należy uznać, było urzędowo poświadczone przeznaczenie tych działek w dacie ich podziału. Niemniej jednak, decyzja podziałowa nie determinuje przeznaczenia terenu, a kwestią sporną w sprawie pozostaje przeznaczenie obszaru obydwu działek przed ich uchwaleniem planu miejscowego, do czego doszło na mocy uchwały nr [...] z dnia [...] października 2009 r.

Jak wskazał rzeczoznawca majątkowy, zgodnie z obowiązującym do dnia [...] grudnia 2003 r. planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] grudnia 1992 roku (dalej jako: Plan z 1992 r.) nieruchomość (działka nr [...]) stanowiła obszar intensywnych upraw polowych wraz z istniejącą zabudową mieszkaniową i możliwością jej realizacji jako zabudowy plombowej (9ROm). Rzeczoznawca wskazał jednak, że możliwość zabudowy dotyczyła tylko części ówczesnej działki nr [...] i dla potrzeb wyceny dokonał podziału funkcjonalnego działki [...] przed wejściem w życie Planu: na teren pod zabudowę mieszkaniową (o pow. 0,2100 ha) oraz teren upraw polowych (o pow. 0,2880ha) – s. 9 operatu. W tym miejscu należy wskazać, że ustalenia rzeczoznawcy majątkowego co do przyjętych powierzchni tego funkcjonalnego podziału nie zostały udokumentowane, a jedynie w przybliżeniu wskazano, że w Planie z 1992 r. część działki z możliwością zabudowy obejmowała pow. "ok.2100m˛", a część działki stanowiąca teren intensywnych upraw obejmowała pow. "ok. 2880m˛" (s. 9 operatu). Tych ustaleń organy w żaden sposób nie wyjaśniały. W aktach sprawy brak zarówno załączników do uchwały nr [...], jak i wyrysu z Planu z 1992 r. który jasno dokumentowałby ustalenia rzeczoznawcy majątkowego i organów w tym zakresie. Dlatego też zaskarżona decyzja już z tej przyczyny wymyka się kontroli sądowoadministracyjnej.

Niezależnie jednak od tych nieścisłości należy wskazać, że kwestią bezsporną w sprawie pozostaje fakt, że w Planie z 1992 r. teren działki (nr [...]) znajdował się na obszarze objętym symbolem [...] intensywnych upraw wraz z istniejącą zabudową mieszkaniową i możliwością jej realizacji jako zabudowy plombowej. Na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca ma obowiązek uwzględnić przeznaczenie nieruchomości określone w planie miejscowym. Na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności (...) "przeznaczenie w planie miejscowym". Należy jednak zauważyć, ze Plan z 1992 r. uchwalono na podstawie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 – dalej jako: ustawa z 1984 r.). Plany ogólne uchwalone na podstawie przepisów ustawy z 1984 r. nie ustalały sposobu zagospodarowania terenu oraz wiążących się z tym warunków zagospodarowania (A. Plucińska-Filipowicz, Planowanie i zagospodarowani przestrzenne, wyd/el lex 2019). Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy 1984 r. plany miejscowe sporządzano jako plany ogólne i szczegółowe. Na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z 1984 r. to dopiero miejscowy plan szczegółowy wyznaczał linie rozgraniczające grunty o różnym przeznaczeniu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] grudnia 1992 r. był planem ogólnym. Trudno tego rodzaju plan porównywać z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego sporządzanymi na podstawie przepisów ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które są aktami normatywnymi i aktami prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 06 lutego 2019 r. sygn. II OSK 809/17). Dlatego też wadliwie w ocenie Sądu, zarówno rzeczoznawca majątkowy, jak i organy poczyniły ustalenia co do przeznaczenia obszaru działki nr [...] w Planie z 1992 r. - w części obejmującej dzisiejsze dz. nr [...] i nr [...] - za kryterium tego przeznaczenia przyjmując własne (nieudokumentowane) ustalenia co do rzeczywistej możliwości posadowienia zabudowy na tych terenach. Mając na uwadze charakter planów ogólnych uchwalanych w trybie ustawy z 1984 r. ustalając przeznaczenie działki nr [...] w planie z 1992 r. należało przyjąć jednolite przeznaczenie dla całego jej obszaru.

Reasumując, należy wskazać, że w świetle przekazanego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości Sądu, że wydając zaskarżone decyzje organy naruszyły przepisy postępowania, art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zgadza się również, że w sprawie naruszono art. 79 k.p.a., jednak uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Sama bowiem Skarżąca, jakkolwiek podnosi zarzut naruszenia art. 79 k.p.a. to z tym naruszeniem nie wiąże konkretnych skutków, a tym bardziej mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić też należy, że rację mają organy, że jeżeli strona skarżąca ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może zażądać oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu.

Naruszono również przepisy prawa materialnego: 36 ust. 4 u.p.z.p. i § 4 ust. 4 Rozporządzenia.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł – jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Prawidłowo natomiast w okolicznościach badanej sprawy organy odniosły się do kwestii potencjalnej możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy oraz przeznaczenia obszaru działki [...] w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. Należy wskazać, że w tym zakresie zarzuty skargi są bezzasadne. Te będące wcześniej przedmiotem polemiki zagadnienia rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 marca 2019 r. sygn. II OSK 958/18 przesądzając, że w świetle art. 37 ust. 1 u.p.z.p. przez "faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości" należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania. Skoro przed uchwaleniem planu nie został w sposób formalny zmieniony status planistyczny nieruchomości poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to hipotetyczne dywagacje w zakresie możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości są całkowicie bezprzedmiotowe i nie mogą mieć wpływu na ustalenie tego jaki był rzeczywisty status nieruchomości. Sposób rozumienia art. 37 ust. 1 u.p.z.p. prezentowany przez Skarżącą prowadziłby w istocie do wypaczenia instytucji ulepszenia planistycznego. Skarżąca zmierza bowiem do wykazania, że potencjalne możliwości inwestycyjne nieruchomości mają takie znaczenie z punktu widzenia wyceny, jak gdyby nieruchomość takie przeznaczenie już miała. W postępowaniu o ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustalanie wartości, jaką nieruchomość posiadała przed uchwaleniem planu miejscowego, w oparciu o przewidywane przeznaczenia tej nieruchomości według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zastosowanie ma art. 37 ust. 1 u.p.z.p, jako przepis szczególny. Tym samym wyłącza on zastosowanie art. 154 ust. 2 i 3 u.g.n. - nakazując w przypadku braku planu od razu uwzględniać przy wycenie faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości. Stanowisko to Sąd sprawę niniejszą rozpoznający podziela.

Ponownie rozpoznając sprawę należy uwzględnić, że do wyceny działki nr [...] należy przyjąć stan nieruchomości z daty wejścia w życie Planu tj. [...] kwietnia 2010 r. czyli wartość 1m2 nieruchomości która faktycznie istniała w dniu wejścia w życie tego Planu (tj. działki nr [...] o pow. 4980 ha) a następnie proporcjonalnie do powierzchni określić wartość rynkową działek nr [...] i [...]. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy również uwzględnić jednolite przeznaczenie działki [...] w Planie z 1992 r. Rolą organów będzie też dokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego, z uwzględnieniem ponoszonej przez Skarżącą kwestii stanowiska samej Gminy [...], która ustalając aktualnie Skarżącej opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem Planu w kwocie [...]zł, sama zaoferowała Skarżącej "symboliczną złotówkę" za dz. nr [...] (pismo z [...] czerwca 2012 r. – k. 121 akt adm.).

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł, w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.). Na zasądzoną od organu kwotę składa się kwota [...]zł uiszczona tytułem wpisu od skargi oraz kwota [...]zł należnych z tytułu kosztów zastępstwa procesowego.

Odnosząc się do żądania skargi w zakresie stwierdzenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku wskazać, trzeba, że na podstawie art. 152 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej.