Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Protokolant asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17.08.2010 r. sprawy ze skargi E. W. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2010 r. E. W. wystąpiła do Rady Miasta L. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przekazania kserokopii opinii prawnej z dnia [...] lutego 2010 r. sporządzonej przez radcę prawnego Urzędu Miasta L. na potrzeby weryfikacji wniosku o przeprowadzenie referendum w sprawie Placu im. Józefa Piłsudskiego w L.

Rada Miasta L. przekazała wniosek Burmistrzowi Miasta L.

Burmistrz Miasta L. pismem z dnia 7 kwietnia 2010 r. poinformował skarżącą, że sporządzona opinia prawna nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu.

Wskazał ponadto, iż przedmiotowa opinia i jej uzupełnienie z dnia 15 lutego 2010 r. sporządzone zostały przez radcę prawnego Urzędu Miasta L. na potrzeby Komisji powołanej przez Radę Miasta L. na podstawie art.16 ust. 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985 ze zm.), badającej wniosek o przeprowadzenie referendum lokalnego w sprawie Placu im. J. Piłsudskiego w L. Przedmiotem opinii prawnej były kwestie związane z uznaniem za nieważne głosów poparcia pod wnioskiem o przeprowadzenie referendum. Sporządzona opinia stanowiła jeden z materiałów pomocniczych służących Komisji przy podejmowaniu decyzji co do kryteriów ważności głosów osób popierających referendum. W ocenie Burmistrza, o zakwalifikowaniu opinii prawnej do dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie wyżej wymienionej ustawy decyduje cel, w jakim została sporządzona. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji, nie zaś o zamierzeniach podejmowania określonych działań.

W skardze na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej skarżąca zarzuciła Burmistrzowi Miasta L. błędną interpretację definicji "dowodu wewnętrznego". Powołała się przy tym na orzeczenie NSA wydane w sprawie o sygn. akt I OSK 89/09, zgodnie z którym, opinia prawna sporządzona przez pracownika organu dla potrzeb załatwienia konkretnej sprawy, czy też bliżej nieokreślonej liczby spraw, jako dokument wewnętrzny służący załatwianiu spraw i realizacji zadań organu, posiada walor informacji publicznej, stanowi więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), informację o sprawach publicznych, a będąc rodzajem informacji o sposobie załatwienia spraw, w tym na etapie dokonywania ocen prawnych i opiniowania, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP).

Skarżąca wskazała ponadto, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 61 Konstytucji RP, informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość nie wytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 1956/02, LEX nr 78062). Osoba sprawująca funkcję publiczną nie może skutecznie sprzeciwić się przekazywaniu dotyczących jej informacji publicznych. Natomiast od osoby, która się o taką informację zwraca, nie można żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

W ocenie skarżącej, urzędnikowi mającemu udzielić informacji publicznej powinno wystarczyć pismo z pytaniem opatrzone imieniem, nazwiskiem i ewentualnie adresem wnioskodawcy. Wnioskodawca zwraca się z prośbą o informację, korzystając z uprawnienia nadanego mu przez art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego zarówno czynności wnioskodawcy (złożenie wniosku), jak i podmiotu obowiązanego (udzielenie odpowiedzi) nie wymagają żadnego elementu zgody - stanowią działania umocowane w ustawie.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż treść opinii oraz podjęte przy jej pomocy decyzje były skarżącej znane z tytułu udziału w pracach Komisji w charakterze obserwatora. Ustosunkowując się do argumentów skargi, organ nie podzielił poglądu, że opinia prawna, o której mowa wyżej, jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej i jako taka powinna podlegać udostępnieniu. Informacja publiczna, zdaniem organu, dotyczy sfery faktów, jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań oraz tych, które nie pochodzą wprost od niego. Przedmiotowa opinia, jako materiał pomocniczy, nie jest nawet dokumentem wewnętrznym i nie została wytworzona przez organ władzy publicznej, a nawet nie została przez taki organ użyta, ponieważ Komisja, o której mowa wyżej, nie jest organem. Dopiero Rada Miasta L., jako organ stanowiący, podjęła uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum i ten dokument stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż prawo do informacji zagwarantowane jest w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 61 ust. 1 stanowi, iż informacją publiczną jest prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.

Urzeczywistnienie konstytucyjnej zasady dostępu do informacji publicznej stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28 i n.).

Prawo do informacji, jako prawo dostępu do określonych wiadomości o sprawach publicznych, jest skorelowane z ciążącym na władzach publicznych - posiadaczach tych informacji - obowiązkiem ich udostępnienia. Obowiązek ten może być wykonywany w różny, przewidziany ustawą sposób, także na wniosek zainteresowanego (art. 10 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy).

Samo udzielenie informacji publicznej może nastąpić na wiele sposobów (pisemnie, ustnie, przez wyłożenie lub wywieszenie w miejscach ogólnodostępnych, przez zamieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej, przez udział w posiedzeniach kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów czy też przez przeniesienie informacji na powszechnie stosowany nośnik informacji).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ błędnie przyjął, iż żądana przez E. W. informacja o treści opinii prawnej nie jest informacją publiczną. Opinia prawna sporządzona przez pracownika organu dla potrzeb załatwienia konkretnej sprawy, czy też bliżej nieokreślonej liczby spraw, jako dokument wewnętrzny, służący załatwianiu spraw i realizacji zadań organu, posiada bowiem walor informacji publicznej (dotyczy sfery faktów, został wytworzony w ramach struktury organizacyjnej organu, dotyczy sfery jego działalności, stanowi więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych).

Należy jednak przyjąć, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej rodzi po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia jedynie wówczas, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w publicznym obiegu, a więc zainteresowana osoba nie może się z nią zapoznać inaczej, niż składając wniosek o udzielenie informacji do organu władzy publicznej (tak m in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r., II SAB/Wa 175/06).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 20 listopada 2003 r. (II SAB 372/03), iż za niezasadne należy uznać żądanie udzielenia informacji, którą zainteresowany posiada. Takie żądanie nie zmierza bowiem do uzyskania informacji publicznej, lecz ewentualnie potwierdzenia wiadomości znanych już wnioskującemu, a tym samym wykracza poza przedmiot i cele ochrony przewidzianej ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że skarżąca zapoznała się z treścią przedmiotowej opinii prawnej na zebraniu Komisji weryfikującej wniosek o przeprowadzenie referendum w sprawie Placu im. J. Piłsudskiego w L., które odbyło się w dniu 15 lutego 2010 r. Tę okoliczność potwierdziła sama skarżąca w uzasadnieniu skargi (k. 3 akt sądowych).

Żądanie udostępnienia skarżącej kserokopii tej opinii nie stanowi zatem - w ocenie Sądu - żądania dostępu do informacji o treści tej opinii, ponieważ taką informację skarżąca już uzyskała na posiedzeniu Komisji w dniu 15 lutego 2010 r.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu, organ administracji – Burmistrz L. nie był zobowiązany do udostępnienia skarżącej kserokopii opinii prawnej z dnia [...] lutego 2010 r. sporządzonej przez radcę prawnego Urzędu Miasta L. na potrzeby weryfikacji wniosku o przeprowadzenie referendum w sprawie Placu im. Józefa Piłsudskiego.

Zatem zarzut bezczynności organu w niniejszej sprawie uznać należało za bezzasadny, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).