Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Protokolant specjalista Marcin Kwiatkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w Z. na decyzję Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Banku Polskiego na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w Z. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją, wobec art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o informacji", odmówiono Fundacji "[...]", zwanej dalej "Fundacją", udostępnienia informacji publicznej w postaci rejestru umów cywilnoprawnych (zlecenia oraz dzieło) zawartych w 2018 roku, zawierającego: dane podmiotów, z którymi zawarto umowy, przedmiot umowy oraz kwotę wynagrodzenia (kosztu).

W uzasadnieniu skarżonego aktu Prezes Narodowego Banku Polskiego, zwany dalej "organem", powołał następujące uwarunkowania prawne oraz okoliczności faktyczne sprawy:

- dla oceny dopuszczalności udostępnienia będącej przedmiotem wniosku informacji konieczne było przeanalizowanie niepożądanych skutków związanych z jej ujawnieniem - w szczególności zbadanie ustawowych przesłanek ewentualnego ograniczenia dostępu do informacji publicznej; przy przeglądzie informacji, zaewidencjonowanych w prowadzonym przez NBP za okres 2018 rok rejestrze umów stwierdzono, że znajdują się tam informacje objęte ochroną prawną - na gruncie przepisów ustawy o informacji,

- NBP realizuje w zakresie swojej ustawowej właściwości zadania banku centralnego państwa, wskazane w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz. U. z 2017 r. poz. 1373 ze zm.) oraz w innych ustawach; obejmuje to m.in. obsługę bankową budżetu państwa oraz prowadzenie rachunków bankowych innych podmiotów (w szczególności banków, Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej i Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego), a także prowadzenie polityki pieniężnej (poprzez stosowanie instrumentów wskazanych w ustawie o Narodowym Banku Polskim) oraz podejmowanie określonych działań na rzecz stabilności systemu finansowego oraz na rzecz systemu płatniczego; wykonywanie zadań banku centralnego jest związane bezpośrednio z zawieraniem przezeń umów, służących wykonaniu czynności bankowych, określonych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 2187 ze zm.); skutkuje to objęciem tych umów tajemnicą bankową, o której mowa w art. 104 ust. 1 przywołanej ustawy; tajemnicę bankową stanowią wszystkie informacje, dotyczące czynności bankowej, uzyskane w czasie negocjacji, w trakcie zawierania i realizacji umowy, na podstawie której bank tę czynność wykonuje; ponadto, w odniesieniu do umów obejmujących świadczenie usług płatniczych, NBP jest obowiązany do zachowania tajemnicy zdefiniowanej art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o usługach płatniczych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2003 ze zm.); obejmuje ona m.in. informacje dotyczące użytkownika w związku ze świadczonymi mu usługami płatniczymi, wydawanym mu pieniądzem elektronicznym lub kredytem, udzielonym mu zgodnie z przepisami przywołanej ustawy,

- zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o informacji, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych; wniosek Fundacji o udostępnienie zawartych w rejestrze informacji, w zakresie obejmującym informacje stanowiące tajemnicę bankową lub tajemnicę świadczenia usług płatniczych, dotyczy informacji objętych ochroną na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o informacji,

- podniesione wyżej okoliczności wskazują, że część zawartych w rejestrze informacji nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o informacji z uwagi na ich objęcie tajemnicą ustawowo chronioną - bankową lub świadczenia usług płatniczych; wobec tego poddano analizie możliwość wyłączenia (usunięcia) z Rejestru informacji podlegających ochronie; wykazała ona, że podjęcie działań, mających na celu usunięcie z niego informacji, co do których zachodzą określone w art. 5 ust. 1 przesłanki ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej, wymagałoby ingerencji w strukturę rejestru; prowadziłaby ona do naruszenia integralności zawartych w nim danych; niezbędna byłaby bowiem modyfikacja informacji o zdarzeniach, mających miejsce w przeszłości; zostały one zaewidencjonowane w systemie elektronicznym, w którym prowadzony jest rejestr, na podstawie zgłoszeń od departamentów i jednostek organizacyjnych NBP; są one gestorami poszczególnych umów; konsekwencją takiej ingerencji byłaby dezintegracja danych, zawartych w rejestrze; uniemożliwiałoby to traktowanie utworzonego w ten sposób zestawu danych jako rejestru umów cywilnoprawnych, zawartych przez NBP w okresie objętym żądaniem Fundacji; dokonywanie zmian w bazie danych, poprzez usuwanie określonych informacji, może wpłynąć negatywnie na jej strukturę, a w konsekwencji na prawidłowe działanie rejestru; dane na dzień ich wygenerowania w ramach wskazanego zestawu odbiegałyby od zaewidencjonowanych w rejestrze, zgodnie z przepisami obowiązującymi w NBP; w skrajnym przypadku mogłyby być one błędne,

- brak możliwości wyłączenia (usunięcia) z rejestru informacji, dotyczących umów objętych tajemnicą bankową lub tajemnicą świadczenia usług płatniczych, bez faktycznej i formalnej jego dezintegracji, przesądza, że zawarte tam informacje publiczne stanowią integralną całość z podlegającymi ochronie prawnej,

- w konsekwencji zachodzą ustawowe przesłanki ograniczenia dostępu do informacji publicznej - w postaci tajemnicy ustawowo chronionej na podstawie art. 104 ust. 1 ustawy - Prawo bankowe lub art. 11 ust. 3 ustawy o usługach płatniczych - w zakresie wnioskowanego przez Fundację rejestru zawartych w 2018 roku umów cywilnoprawnych (zlecenia oraz dzieło) zawierającymi dane podmiotów, z którymi zawarto umowy, przedmiot umowy oraz kwotę wynagrodzenia czy kosztu.

W skardze, sformułowano zarzuty naruszenia:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), poprzez nieudostępnienie informacji publicznych dotyczących wydatkowania środków publicznych,

- art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P., poprzez brak oceny proporcjonalności ograniczenia prawa do informacji publicznej dla Fundacji, polegającego na tym, że rzekoma struktura rejestru umów nie pozwala na wyodrębnienie żądanych informacji i miałoby to stanowić podstawę do ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej,

- art. 5 ust. 1 ustawy o informacji, w zw. z art. 104 ust. 1 ustawy - Prawo bankowe oraz art. 11 ust. 3 ustawy o usługach płatniczych, poprzez uznanie, jakoby można było na tej podstawie ograniczyć dostęp do informacji publicznej, mimo, że zakres wniosku nie dotyczył materii określonej jako tajemnica bankowa,

- art. 107 § 1 oraz 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.",, poprzez ograniczenie się jedynie do przedstawienia w uzasadnieniu ogólnego stanu prawnego sprawy, niezwiązanego bezpośrednio z przedmiotem wniosku; pominięto przy tym szczegóły stanu faktycznego.

Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego a także zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji, stosownie do wniosku Fundacji, w terminie 14 dni od zwrotu akt sprawy.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in.:

- przytoczone w uzasadnieniu decyzji okoliczności są niewiarygodne; potwierdza to pośrednio sam organ; charakter żądanych przez Fundację umów - zleceń i o dzieło - jest zupełnie różny od umów na prowadzenie rachunków bankowych; oznacza to m.in. to, że z tymi umowami zapoznaje się inny krąg odbiorców - m.in. ze względu na potrzebę obliczeń składek na ubezpieczenie społeczne czy przyjęcie wykonania dzieła; przyjęcie wyjaśnień organu za wiarygodne oznaczałoby, że równie nieograniczony krąg osób ma dostęp do informacji, stanowiących tajemnicę bankową; na ogół rejestry prowadzonych umów są publikowane w innych strukturach elektronicznych, co jest wymogiem związanym z prowadzeniem księgowości: NBP jest być może wyjątkiem - prowadzi rejestr umów o prowadzenie rachunków bankowych wraz z umowami na wykonanie np. usług poligraficznych; nadal jednak nie są wiarygodne zapewnienia, że nie jest w stanie określonych danych wyabstrahować; nie powołano się przy tym na - określone w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - pojęcie informacji przetworzonej; w podnoszonych przez organ okolicznościach miałaby to być może uzasadnienie,

- organ powołał się natomiast na tajemnicę bankową, choć Fundacja wskazała, że jest zainteresowana innymi informacjami, których nie można, zakwalifikować, jako tajemnicę bankową; nie kwestionuje tego zresztą sam organ; wskazuje, że żądane przez Fundacje informacje nie stanowią tajemnicy bankowej; mimo to, ograniczono dostęp do informacji publicznej, powołując się na przepisy prawa bankowego i ustawy o usługach płatniczych; stanowi to naruszenie art. 107 § 1 K.p.a., wskazano bowiem nieodnoszącą się do sprawy podstawę prawną; nie podano jednocześnie podstawy dla nieudostępnienia żądanych informacji,

- pominięcie przy rozpoznaniu sprawy niektórych faktów oraz istotnych jej okoliczności wskazuje na niepełne i dowolne rozpatrzenie materiału dowodowego oraz prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Dodatkowo wskazano:

- w prowadzonym przez NBP Centralnym Rejestrze Umów są rejestrowane umowy zawierane zarówno w obszarze tzw. gospodarki własnej (np. umowy o świadczenie usług), jak i w ramach działalności ustawowej (np. umowy rachunków bankowych); umowy są rejestrowane w przyjętych przez NBP kategoriach klasyfikacji; mając na uwadze potrzeby użytkowników systemu, w którym prowadzony jest rejestr, w klasyfikacji przyjęto podział umów w oparciu o kryteria pozaprawne (np. przedmiot umowy), a nie według rodzaju umowy w przypadku umów nazwanych (np. zlecenia albo o dzieło); w konsekwencji - na podstawie danych wprowadzonych do systemu - nie można wygenerować raportu, obejmującego umowy zlecenia i umowy o dzieło zawarte w 2018 roku,

- konsekwencją ingerencji w strukturę rejestru byłaby dezintegracja zawartych tam danych; uniemożliwiałoby to traktowanie utworzonego w ten sposób zestawu danych jako rejestru umów zawartych przez organ w okresie objętym wnioskiem Fundacji; ponieważ przekazanie żądanego zbioru danych - po wyłączeniu pewnych wartości - zagrażałoby jego integralności, mogłoby to zostać odczytane jako manipulowanie zbiorem; dane - na dzień ich wygenerowania, po wyłączeniu (usunięciu) pewnych wartości - odbiegałyby bowiem od zewidencjonowanych w rejestrze, zgodnie z przepisami obowiązującymi w NBP, a - w skrajnym przypadku - mogłyby być błędne.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Trafne są jej zarzuty dotyczące naruszenia skarżonym aktem przepisów prawa materialnego określających, kiedy dopuszczalne jest ograniczenie dostępu do informacji publicznej. Błędnie bowiem - wobec treści regulacji normatywnych - oceniono, jakoby potrzeba wyselekcjonowania określonych informacji ze zbioru innych, których udostępnienie faktycznie podlega ograniczeniu, mogło stanowić przesłankę odmowy udostępnienia informacji.

Na wstępie trzeba uznać za w pełni trafne ogólne rozważania organu, dotyczące kwalifikacji żądanej informacji jako publiczna, jak i zasadności ochrony tajemnicy prawnie chronionej, w myśl ustawy – Prawo bankowe oraz ustawy o instrumentach płatniczych. Wobec szczegółowego ich zreferowania we wcześniejszej części uzasadnienia, powtarzanie sformułowanej w tym zakresie argumentacji byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje ją za własną.

Dalej wypada odnotować, że nie są w sprawie sporne jej uwarunkowania faktyczne w tym zakresie, że prowadzony przez NBP rejestr informacji o zawartych umowach zawiera także informacje, do których dostęp podlega ustawowemu ograniczeniu - w myśl przepisów ustawy prawo bankowe oraz o instrumentach płatniczych. Jest także poza sporem, że informacji w danym zakresie organ nie może udzielić, wobec treści art. 5 ust. 1 ustawy o informacji. Zresztą - jak wynika z treści skargi - tego rodzaj informacjami Fundacja nie jest zainteresowana.

Trafnie natomiast podniesiono w skardze, że sformułowana przez organ argumentacja przeciw udostępnieniu z rejestru informacji o zawartych umowach zlecenie oraz o dzieło z 2018 roku, które nie są objęte tajemnicą ustawowo chronioną (posiadanie tego rodzaju informacji w rejestrze NBP jest również poza sporem), nie może być zaakceptowana. Organ wskazał bowiem, że wydzielenie określonych informacji będzie prowadzić do dezintegracji zbioru – pozyskany katalog będzie się różnił od źródłowego. Zdarzenie takie miałoby w istocie miejsce, lecz nie jest to przeszkodą dla udostępnienia informacji publicznej w dopuszczalnym zakresie, przy zastrzeżeniu poinformowania wnioskodawcy o wydzieleniu części danych oraz ograniczeniu udostępnienia części z nich, wobec przeszkody ku temu, wynikających ze stosownych regulacji normatywnych (ustawowo chroniona tajemnica). Nie jest z kolei przekonywująca argumentacja, jakoby przeciw dopuszczalności wydzielenia części informacji przemawiała możliwość powstania błędów. Przy zastosowaniu adekwatnych środków technicznych i właściwej staranności ryzyko takiego zdarzenia jest niewielkie. Sama natomiast potencjalna, teoretyczna możliwość jego zaistnienia na etapie przygotowania informacji nie jest z kolei ustawową przesłanką odmowy udostępnienia informacji.

Z wniosku o udostępnienie informacji nie wynikało również, jakoby Fundacji chodziło o bezpośredni dostęp do rejestru umów, prowadzonych przez NBP (np. drogą transmisji elektronicznej). Wobec tego argumentacja organu, jakoby ingerencja w strukturę zbioru dla jego udostępnienia (aby go stosownie przygotować, zabezpieczając dane wrażliwe) mogła prowadzić do jego dezintegracji, także nie może być uznana za zasadną – nie jest adekwatna w realiach niniejszej sprawy. Organ nie wywodził nawet braku możliwości wygenerowanie stosownych raportów a następnie usunięcia z nich - przy pomocy narzędzi informatycznych (jak stosowny edytor tekstu), czy innych technicznych (zabielenie tekstu, jego zamazanie) - informacji o umowach objętych stosownymi tajemnicami. Odrębną kwestią jest natomiast, czy tego rodzaju działanie nie stanowiłoby o wygenerowaniu informacji przetworzonej, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji. Informacja o takim charakterze także może być żądana, a następnie udostępniona, jednak przy spełnieniu określonych przesłanek – wystąpienie, przemawiającego za tym, szczególnie istotnego interesu publicznego. Kwestie te nie były jednak w ogóle przedmiotem analizy przez orzekający w sprawie organ. Zajmowanie więc na tym etapie przez Sąd stanowiska, czy udostępnienie żądanej informacji jest zasadne byłoby przedwczesne.

Nie może mieć znaczenia w sprawie podniesiona w odpowiedzi na skargę argumentacja, że organ nie prowadzi rejestru ściśle wedle wskazanych przez wnioskodawcę kryteriów. Jak wywodzono, zawierane umowy są wprowadzane do rejestru w kategoriach klasyfikacji wedle innych reguł niż wskazane przez Fundację. Rolą organu było wobec tego wyjaśnienie – co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu - czy jest możliwe wydzielenie fragmentów zbiorów w ramach przyjętych kategorii klasyfikacji, obejmujących zagadnienia nieobjęte tajemnicami ustawowo chronionymi. Jeżeli natomiast operacja tego rodzaju wymagałaby znaczniejszego nakładu pracy, to - wobec konstatacji, że chodzi wówczas o informację przetworzoną - organ obowiązany byłby ustalić, czy udostępnienie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy informacji.

Sprawa w danym okresie nie była rozważana, czym uchybiono obowiązkowi właściwego wyjaśnienia sprawy i właściwego uzasadnienia orzeczenia (art. 7 i 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 wobec art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a.). Nie było to następstwem zaniedbań po stronie organu, lecz wadliwej wykładni regulacji normatywnych, zakreślających kiedy dopuszczalna jest odmowa udostępnienie informacji publicznej.

Tym samym zasadne są zarzuty skargi, dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, zakreślających przypadki odmowy udostępnienia informacji publicznej wedle treści art. 5 ust. 2 ustawy informacji jak i przepisów postępowania w zakresie właściwego uzasadnienia orzeczenia. Nie mogą zostać uwzględnione natomiast zarzuty o charakterze ogólnym - bezpodstawnej odmowy udostępnianie informacji publicznej, także w kontekście reguł o randze konstytucyjnej. Formułowanie ocen w danym zakresie byłoby przedwczesne. W sprawie nie wyjaśniono bowiem, czy przedmiotem żądania jest informacja wymagająca przetworzenia a jeśli tak jest, czy wnioskodawca wykazał (z własnej inicjatywy bądź na wezwanie organu), że za jest udostępnieniem przemawia szczególnie istotny interes publiczny. W kwestii tej musi zajęć wpierw stanowisko organ. Sąd jest bowiem właściwy do kontroli legalności konkretnego rozstrzygnięcia, po rozpatrzeniu sprawy w jej całokształcie przez uprawniony organ, nie zaś orzekania w jego zastępstwie.

Z tej również przyczyny Sąd nie uwzględnił żądania skargi zobowiązania organu do udostępnienia wnioskowanych informacji w zakreślonym terminie. Nie zachodzą w sprawie przesłanki do orzeczenia, w myśl art. 145a ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Sprawa nie została bowiem w stosownym zakresie wyjaśniona na etapie postępowania, zakończonego wydaniem zaskarżonego aktu (występowanie uchybień, wykraczających poza wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a wskazanej ustawy).

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O kosztach rozstrzygnięto w pkt 2, w myśl art. 200 powyższej ustawy. Stanowi je 200 zł., tytułem zwrotu uiszczonego wpisu.

Rozpatrując ponownie sprawę organ uwzględni sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną.