Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka po rozpoznaniu w dniu 30 września 2019 r., na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. L.-M. na uchwałę nr X/125/19 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 19 czerwca 2019 r. w przedmiocie przyjęcia stanowiska w sprawie sprzeciwu wobec prób wprowadzenia ideologii "LGBT" do wspólnot samorządowych oraz promocji tej ideologii w życiu publicznym postanawia odrzucić skargę.

W dniu 19 czerwca 2019 r. Sejmik Województwa Świętokrzyskiego podjął uchwałę nr X/125/19 przyjmującą stanowisko w sprawie sprzeciwu wobec prób wprowadzenia ideologii "LGBT" do wspólnot samorządowych oraz promocji tej ideologii w życiu publicznym.

Podstawę podjętej uchwały stanowił art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa oraz § 89 pkt 3 i § 101 Statutu Województwa Świętokrzyskiego.

W § 1 uchwały przyjęto stanowisko jak w tytule uchwały.

W § 2 wskazano, że stanowisko to przekazuje się Prezydentowi RP, Prezesowi Rady Ministrów RP, Ministrowi Edukacji Narodowej, Parlamentarzystom Województwa Świętokrzyskiego, Przewodniczącym Sejmików Województw, Marszałkom Województw, Kuratorium Oświaty w Kielcach, Gminom oraz Powiatom Województwa Świętokrzyskiego i mieszkańcom Województwa Świętokrzyskiego za pośrednictwem środków masowego przekazu.

W załączniku do uchwały radni Województwa Świętokrzyskiego wyrazili m.in. "głęboką dezaprobatę i zdecydowany sprzeciw wobec prowadzonych przez liberalne środowiska polityczne i społeczne prób promocji ideologii opartej na afirmacji LGBT, stojących w jawnej sprzeczności z dziedzictwem kulturowym i wielowiekowymi tradycjami chrześcijańskimi nie tylko Regionu Świętego Krzyża, ale także Polski

i Europy". Zadeklarowali pomoc "w obronie ładu społecznego oraz opartych na Konstytucji RP praw rodziców do wychowania dzieci zgodnie ze swoimi tradycjami

i przekonaniami" oraz zaapelowali do samorządów województwa "o zdecydowany sprzeciw wobec tego typu prób".

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze P. L.-M. powołując się na art. 3 § 2 pkt 5 i 6 w zw. z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, wniósł o uchylenie powyższej uchwały zarzucając, że jest sprzeczna

z porządkiem prawnym Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności narusza art. 2, 7, 30, 32, 47, 48, 53 ust. 1 i art. 54 ust. 1 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, czym są "środowiska LGBT" podkreślając, że w świetle przepisów Konstytucji ideologie tzw. ruchów LGBT nie są zabronione przez polskie prawo. Skarżący podniósł także, że tego rodzaju uchwały mogą stać się zarzewiem podziałów w społeczeństwie, konfliktów, przemocy i agresji wobec mieszkańców województwa świętokrzyskiego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a ponadto skarżący nie wykazał, iż zaskarżona uchwała naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie.

W razie przystąpienia przez Sąd do merytorycznego rozpatrzenia skargi, Sejmik Województwa Świętokrzyskiego wniósł o jej oddalenie.

W ocenie organu, uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, ani też nie dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej.

Podkreślono również, że fakt, iż skarżący "prawdopodobnie podziela poglądy ruchów LGBT" nie oznacza, że posiada on interes prawny/uprawnienie do skarżenia treści uchwały oraz, że uchwała pozbawiła konkretnych uprawnień lub skutkowała nałożoniem konkretnych obowiązków.

Organ wskazał, że zaskarżona uchwała nie ogranicza obywatelom prawa do życia z ich wyborami życiowymi i światopoglądem, w tym dyskusji w kwestiach światopoglądowych i obyczajowych. Jest jedynie głosem w toczącej się dyskusji społecznej. Nawet jeśli skarżący nie zgadza się z poglądami zawartymi w uchwale, to spór ten ma jedynie charakter ideologiczny, a nie prawny. Sądy administracyjne badają natomiast zgodność uchwał z prawem, a nie z konkretną ideologią.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona

w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia.

Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.), przy czym sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm., przytaczanej dalej jako p.u.s.a.).

Uszczegółowienie ogólnych reguł wyrażonych w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. znalazło się w art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r.

o samorządzie województwa (Dz.U. z 2019 r., poz. 512 ze zm.). Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Artykuł 91 ust. 1 tej ustawy stanowi natomiast, że przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich.

Zaskarżona uchwała niewątpliwie nie stanowi aktu prawa miejscowego, co przyznaje sam skarżący przywołując jako podstawę wniesienia skargi art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Nie nosi podstawowych cech aktu prawa miejscowego, jakim jest ustanowienie praw i obowiązków o charakterze generalnym, powszechnie obowiązującym i skierowanym do nieokreślonej liczby adresatów, w tym przypadku – do mieszkańców województwa świętokrzyskiego. Przepisu art. 9 ustawy

o samorządzie województwa, w oparciu o który samorząd województwa, na podstawie upoważnień ustawowych, stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa, nie wskazano zresztą w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały.

Możliwość zaskarżenia uchwały stanowiącej przedmiot niniejszej sprawy może być więc rozpatrywana wyłącznie w oparciu o art. 3 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.

Treść obu tych przepisów wskazuje na to, że skargą do sądu administracyjnego mogą być objęte jedynie akty, które dokonywane są w sprawach z zakresu administracji publicznej. Wniosek taki wynika zarówno z literalnego brzmienia art. 3

§ 2 pkt 6 p.p.s.a., jak i z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, który nakazuje stosować odpowiednio art. 90 tej ustawy, odwołujący się wprost do takiego warunku zaskarżenia (por. komentarz do art. 90, art. 91, Faruga Adrian [w:] Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz, WKP 2012; uzasadnienie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt. I OSK 306/11, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto powołane na wstępie przepisy art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., określające zakres kognicji sądów administracyjnych, wskazują na możliwość kontroli przez sąd administracyjny tylko takich aktów, które mieszczą się

w granicach władztwa publicznoprawnego sprawowanego przez organy administracji publicznej, w tym również przez jednostki samorządu terytorialnego.

W rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcia wymaga zatem, czy uchwała stanowiąca przedmiot skargi została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej.

W uzasadnieniu uchwały z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że akty z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. są rozumiane jako akty organów samorządowych niezawierające przepisów prawa powszechnie obowiązującego, mogą zatem to być akty o charakterze ogólnym wewnętrznego obowiązywania, jak regulaminy kierowane do podległych organów czy jednostek, oraz o charakterze zewnętrznym, byle miały oparcie w materii publicznoprawnej (...). Za należące do tej kategorii uważa się akty noszące następujące cechy:

1) mają na celu realizację zadań publicznych przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy;

2) nakładają obowiązek, stwierdzają uprawnienie lub obowiązek bądź tworzą lub znoszą istniejący stosunek prawny;

3) mają charakter indywidualny bądź generalny;

4) nie są aktami prawa miejscowego.

Wymienione wyżej cechy charakteryzują akty organów jednostek samorządu terytorialnego jako podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Zaskarżona uchwała nie spełnia żadnego z ww. warunków poza tym, że nie jest aktem prawa miejscowego, co samo w sobie nie może powodować objęcia jej merytoryczną kontrolą sądu administracyjnego.

Wyłączną właściwość sejmiku województwa określa art. 18 ustawy

o samorządzie województwa w pkt 1 – 21. Przedmiot zaskarżonej uchwały niewątpliwie nie mieści się w pkt 1-19 oraz pkt 21, zaś sam uchwałodawca jako podstawę przyjęcia uchwały wskazał art. 18 pkt 20 tej ustawy, zgodnie z którym sejmik podejmuje uchwały w innych sprawach zastrzeżonych ustawami i statutem województwa do kompetencji sejmiku województwa. W obowiązującym porządku prawnym nie ma jednak ustawy zawierającej przepis upoważniający sejmik do podjęcia uchwały prezentującej poglądy radnych w kwestiach światopoglądowych. Żaden przepis innej ustawy, poza art. 18 pkt 20 ustawy o samorządzie województwa, nie został również przywołany jako podstawa zaskarżonej uchwały. Nie realizuje ona zatem zadań publicznych przypisanych sejmikowi województwa w drodze ustawy.

Powołany w uchwale § 89 pkt 3 Statutu Województwa Świętokrzyskiego (Dz.Urz.Woj.Św. 2010.70.520 t.j.) wskazuje natomiast na to, że uchwałę podjęto

z inicjatywy klubu radnych (§ 89 pkt 3 Statutu), na podstawie § 101 Statutu, który przewiduje, że w trybie przewidzianym dla uchwał, Sejmik może także podjąć:

1) apele - nie zawierające prawnie wiążącego wezwania do określonego zachowania się, podjęcia inicjatywy lub zadania,

2) oświadczenia - zawierające stanowisko w określonej sprawie.

Tak wskazana podstawa prawna zaskarżonej uchwały nie oznacza jednak, że została ona podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Analiza załącznika do uchwały z 19 czerwca 2019 r., którego treść budzi zaniepokojenie autora skargi powołującego się na zasady konstytucyjne, prowadzi do wniosku, że przyjęte stanowisko jest niczym innym jak wyrażeniem przez bezwzględną większość radnych, obecnych na sesji Sejmiku w dniu 19 czerwca 2019 r., ich subiektywnych poglądów w kwestiach światopoglądowych i obyczajowych objętych przedmiotem zaskarżonej uchwały.

Zdaniem Sądu, nie sposób przyjąć, że zaskarżona uchwała podjęta została

w sprawie z zakresu administracji publicznej i w sferze stosunków publicznoprawnych. Stanowisko radnych zaprezentowane w załączniku do tej uchwały ma charakter bardzo ogólnej deklaracji ideowej, nie będącej podstawą nałożenia jakichkolwiek obowiązków, czy przyznania bądź stwierdzenia uprawnień. Nie tworzy i nie znosi istniejących stosunków prawnych. Nie zawiera żadnych postanowień, które mogłyby stanowić źródło konkretnych wytycznych programowych dla innych podmiotów i z których można by wywodzić nakaz wiążącego sposobu zachowania lub działania. Zawarta w przyjętym stanowisku "deklaracja wszelkiej pomocy w obronie ładu społecznego (...)" nie została powiązana z żadnymi bliżej określonymi i sprecyzowanymi działaniami faktycznymi lub prawnymi, które mogłyby wpływać na sposób postępowania jednostek lub podmiotów wykonujących zadania publiczne, bądź określać ich sytuację prawną. Wreszcie, co warte podkreślenia, zaskarżony akt nie ma znaczenia prawnego dla możliwości i prawnej dopuszczalności wyrażania innych poglądów aniżeli zaprezentowane przez radnych.

Brak jest również podstaw do przyjęcia, że podjęta uchwała ma charakter generalny bądź indywidualny, albowiem nie zostało wskazane do kogo konkretnie jest skierowana. Co prawda stanowisko w niej zawarte ma być przekazane wielu organom oraz mieszkańcom województwa świętokrzyskiego, ale "przekazanie" to ma stanowić jedynie formę poinformowania ww. adresatów o poglądach radnych Sejmiku.

Zdaniem Sądu, uprawnienia do zaskarżenia uchwały i w konsekwencji dopuszczalności przeprowadzenia merytorycznej kontroli jej treści przez sąd administracyjny, nie można również wyprowadzić z art. 91 ust. 1 ustawy

o samorządzie województwa, który - nakazując odpowiednie zastosowanie art. 90 ust. 1 - wymaga wykazania, że dana czynność prawna lub faktyczna podjęta przez organ samorządu województwa narusza interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu administracyjnego. Skarżący wyrażając swój sprzeciw wobec treści zaprezentowanego przez radnych stanowiska, nie wskazuje jednak na naruszenie zaskarżoną uchwałą swojego konkretnego, zindywidualizowanego uprawnienia.

Z treści skargi nie wynika także, aby był mieszkańcem województwa świętokrzyskiego. Powołuje się jedynie na konstytucyjne zasady: demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7), przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka (art. 30), równości i zakazu dyskryminacji (art. 32), prawa do ochrony prywatności (art. 47), prawa rodziców do wychowania dzieci zgodnie z własnymi przekonaniami (art. 48 ust. 1), wolności sumienia i wyznania (art. 53 ust. 1) oraz wolności słowa (art. 54 ust. 1).

Wskazane przepisy Konstytucji ustanawiają zasady generalne leżące

u podstaw ładu prawnego i ustroju Rzeczypospolitej Polskiej, jednak ich konkretyzacja następuje w ustawach i innych źródłach prawa wymienionych w art. 87 Konstytucji. W rozpatrywanym przypadku nie można skutecznie opierać naruszenia interesu prawnego, w rozumieniu art. 90 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy

o samorządzie województwa, którego stwierdzenie stanowi warunek zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu podjętego przez organ samorządu województwa, wyłącznie na ogólnych konstytucyjnych zasadach wskazanych przez skarżącego. Poza tym omówiony już wyżej stopień ogólności deklaracji przyjętej przez radnych

w "Stanowisku", niepozwalający na przyjęcie, że jej treść może być źródłem jakichkolwiek praw bądź obowiązków, nie wskazuje na to, aby skarżący, podobnie zresztą jak jakikolwiek inny podmiot, został pozbawiony bądź ograniczony

w realizowaniu swoich praw wynikających z przytoczonych wyżej zasad konstytucyjnych, a także w uprawnieniu do wyrażania ich rozumienia w sposób odmienny aniżeli większość radnych Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego.

Reasumując, uchwała sejmiku województwa o treści zawierającej deklarację

o charakterze ideowym i światopoglądowym, zgodną z poglądami większości radnych, dopóty nie może być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, dopóki nie dotyczy prezentowania ideologii, która jest zakazana przez prawo i nie ingeruje swoją treścią w sferę publicznoprawną kierując do innych podmiotów nakaz wiążącego postępowania bądź też dopóki nie nakłada na obywateli obowiązków, nie nadaje uprawnień czy też w jakikolwiek inny sposób nie kształtuje ich sytuacji prawnej. Takich cech zaskarżona uchwała nie zawiera.

Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 5a p.p.s.a.