Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi J. H. na bezczynność Województwa - Zarząd Dróg Wojewódzkich w przedmiocie niewykonania czynności nakazanych prawem postanawia 1. skargę odrzucić, 2. zwrócić skarżącej J. H. kwotę 200 zł (dwieście złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi.

Pismem z dnia 29 sierpnia 2019 r. skarżąca J. H. działając przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Województwa - Zarządu Dróg Wojewódzkich w przedmiocie niewykonania czynności nakazanych prawem, przejawiających się zaniechaniem podjęcia działań realizacji budowy prawostronnego chodnika przy drodze wojewódzkiej Nr [...] zlokalizowanej w L na odcinku od ul. S w kierunku spółki L S.A. Jako podstawę prawną podała art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w zw. z art. 20 pkt 2 i pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Skarżąca w uzasadnieniu wyjaśniła, że od 1996 r. w sposób ciągły zabiega w Gminie L o realizację przedmiotowej inwestycji. Inwestycja ta pomimo tego, że w sposób oczywisty poprawiłaby bezpieczeństwo pieszych uczestników drogi nie jest realizowana. Wskazała również, iż pozyskała informację o podjęciu się przez Gminę L realizacji inwestycji pn. "Budowa chodnika przy ul. K w L" przy równoczesnym zabezpieczeniu 14 000 zł w Budżecie Gminy L już w 2015 r. i uprzednim zwróceniu się do Zarządu Dróg Wojewódzkich o wydanie warunków technicznych dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Pomimo inicjatywy zapoczątkowanej przez Gminę L w zakresie zabezpieczenia środków finansowych i sporządzenia dokumentacji projektowej - Zarząd Województwa - Zarząd Dróg Wojewódzkich nie podjął żadnych czynności w celu realizacji inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego nastąpi w szczególności w wypadku, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 p.p.s.a.) lub gdy dotyczy sprawy wyłączonej z właściwości tych sądów (art. 5 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ten ostatni przepis dopuszcza zatem możliwość wniesienia skargi wyłącznie w sytuacjach, w których organy administracji pozostają w bezczynności lub prowadzą postępowanie w sposób przewlekły przy rozpatrywaniu indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w których wszczęto postępowanie administracyjne. Jednocześnie wskazać należy, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jak wynika z akt sprawy, do chwili wydania przedmiotowego postanowienia, nie toczyło się przed organem żadne postępowanie w przedmiocie budowy żądanego przez skarżącą chodnika dające podstawę do ewentualnego zaskarżenia podjętych przez ten organ, w ramach tego postępowania działań, czy też wydanych przez niego rozstrzygnięć.

Powołany w skardze art. 91 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 512), w skrócie: u.s.w., wprowadza dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego w zakresie niewskazanym w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.w. przepisy art. 90 u.s.w. stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich. Zgodnie z ust 2. - w przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego. Art. 90 u.s.w. stanowi natomiast, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Zarządu Dróg Wojewódzkich dotycząca zaniechania podjęcia przez ten organ działań realizacji budowy ww. chodnika przy drodze wojewódzkiej.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, w obowiązującym porządku prawnym brak przepisu (normy prawa materialnego), z którego wynikałoby uprawnienie do żądania od zarządcy drogi jej budowy, naprawy, itd. Przepis art. 20 pkt 2 i pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U z 2018 poz. 2068, w skrócie: u.d.r.) takiej podstawy nie stanowi. Z kolei w art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w stanowiącym o "czynnościach nakazanych prawem" nie chodzi o realizację zadań, jakie przepisy prawa przewidują dla organów ale o konkretne czynności ze sfery administracji publicznej nałożone przez prawo, np. w zakresie działalności prawodawczej gdy przepisy prawne nakładają na organy obowiązek podjęcia stosownych aktów w określonej materii (tzw. bezczynności prawotwórczej organu jednostki samorządu terytorialnego). Należy zatem przyznać rację organowi, że ustawodawca nie przewidział drogi sądowoadministracyjnej do kontroli działań w zakresie podjęcia/niepodjęcia przez zarządcę drogi inicjatywy inwestycji z zakresu wykonania zadań dotyczących budowy, przebudowy, remontu i utrzymania dróg publicznych – taka inicjatywa należy do sfery zarządzania i konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, a nie do czynności nakazanych prawem. "Normy zadaniowe" z art. 20 u.d.r. nie dają podstaw do konstruowania indywidualnych praw i żądań, a tym samym nie legitymują do zaskarżania aktów w takich sprawach - tak np. NSA w wyroku z dnia 1 marca 2005 r. OSK 1437/04, czy w wyroku z dnia 5.04.2018 r. III SAB/Kr 1/18.

Postępowanie dotyczące inicjatyw samorządowych nie dotyczy indywidualnych uprawnień ani obowiązków wnioskodawców, lecz określonych zadań organów gminy. Nie jest też skierowane do indywidualnie określonych adresatów, a do ogółu mieszkańców gminy. Ponadto, nie jest podejmowane w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że przedmiotowa skarga została wniesiona w sprawie niepodlegającej kognicji sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji postanowienia. Wpis od skargi zwrócono na podstawie art. 232 § 1 p.p.s.a.