Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2020 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 stycznia 2020 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z 28 maja 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz W. K. kwotę 500 zł (słownie: pięćset 00/100 złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 27 stycznia 2020 r., sygn. akt [..], którą uchylono decyzję Wójta Gminy z 28 maja 2019 r., nr [..], w części ust. 2 pkt 4 ppkt g) tiret 2 i w tym zakresie umorzono postępowanie organu I instancji, a w pozostałej części utrzymano decyzję w mocy.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 30 listopada 2017 r. B. P. wystąpiła do Wójta Gminy o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi, na działce nr ewid. [..] obręb 23 [..], gmina P.

Decyzją z 6 czerwca 2018 r. Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy dla B. i A. P. Po rozpoznaniu odwołań B. i . P., B. C., H. C.-R., T. S., W. K. i M.K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 4 października 2018 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, w szczególności poprzez sporządzenie prawidłowej analizy, zgodnej z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z 28 maja 2019 r. Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy, natomiast postanowieniem z 21 czerwca 2019 r. sprostowano oczywistą pomyłkę pisarską w decyzji, polegającą na wykreśleniu z ust. 2 pkt 4) ppkt g) tiret 2 decyzji zwrotu "z uwagi na konieczność usprawnienia układu komunikacyjnego wskazano konieczność poszerzenia drogi prywatnej, zlokalizowanej na działce nr ewid. [..] do 6,0 m w liniach rozgraniczających".

Postanowieniem z 27 stycznia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie Wójta w całości uznając, że dokonana zmiana nie mieści się w pojęciu błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek, o których mowa w art. 113 k.p.a., lecz zmienia treść rozstrzygnięcia.

Decyzją z 27 stycznia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy z 28 maja 2019 r. w części ust. 2 pkt 4 ppkt g) tiret 2 i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu I instancji, a w pozostałej części utrzymało decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że z załączonej do akt sprawy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji wynika, że planowane przedsięwzięcie w zakresie określonym we wniosku inwestora spełnia wymogi określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Kolegium, analiza została sporządzona w sposób prawidłowy i przez osobę uprawnioną, a wydana decyzja określa wymagania dotyczące planowanej zabudowy zgodne z jej wynikiem oraz zawiera wszystkie obowiązkowe elementy decyzji o warunkach zabudowy określone w ustawie.

Kolegium przypomniało, że w odwołaniach kwestionowano dostęp do drogi, tj. bezpośredni dostęp do drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Kolegium ustaliło, że wskazany przez inwestora dostęp do drogi istnieje i jest używany również przez właścicieli sąsiednich działek. Zastrzeżenia odwołujących się spowodowane są natomiast obawami o utrudnienia związane ze zwiększonym ruchem pojazdów, co jednak nie może przesądzać o braku dostępu do działki w rozumieniu przepisów. W odniesieniu do zapisu dotyczącego obsługi komunikacyjnej i dostosowania układu komunikacyjnego do przyszłych rozwiązań przestrzennych Kolegium przypomniało, że decyzja o warunkach zabudowy nie zawiera szczegółowych rozwiązań architektoniczno-budowlanych, ponieważ o tym orzeka właściwy organ w toku postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Dlatego też Kolegium orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części ust. 2 pkt 4 ppkt g) tiret 2, tj. w części dotyczącej obsługi komunikacyjnej, a konkretnie zapisu o konieczności usprawnienia układu komunikacyjnego poprzez poszerzenie drogi prywatnej zlokalizowanej na działce nr [..] do 6,0 m i w tym zakresie umorzeniu postępowania organu I instancji.

Z kolei w kontekście zarzutów dotyczących położenia działki [..] w obszarze chronionym Parku Krajobrazowego Kolegium ponownie podkreśliło, że ochrona pasa technicznego brzegu morskiego oraz granicy strefy 200 m od wybrzeża klifowego została uwzględniona w decyzji w sposób uzgodniony z organami współdziałającymi, tj. Starostą i Dyrektorem Urzędu Morskiego. W decyzji wskazano, że projekt i realizacja przedsięwzięcia muszą być zgodne z treścią uchwały Nr 142/VII/11 Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego zmienionej uchwałą Nr [..] Sejmiku Województwa z dnia 21 grudnia 2017 r. o zmianie uchwały Sejmiku Województwa w sprawie Parku Krajobrazowego. Na podstawie § 3 pkt 8 uchwały obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego. Stosownie do § 4 ust. 2 pkt 2 zakaz ten nie dotyczy nadzatokowej części pasa technicznego brzegu morskiego w określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy granicach zwartej zabudowy miejscowości S., gdzie dopuszcza się uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej poza pasem szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych, wyznaczonym poprzez połączenie północno-zachodniego narożnika działki ewidencyjnej nr [..] w linii prostej z północno-zachodnim narożnikiem działki ewidencyjnej nr [..].

Skargę na powyższą decyzję wniósł W. K. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art 61 ust. 1 pkt 2) i 5) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 ust. 8 i § 4 ust. 2 pkt 2) uchwały nr [..] Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 roku w sprawie Parku Krajobrazowego, jak i przepisów postępowania, tj. w szczególności art. 6, 7, 8 oraz art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący zarzucił Kolegium, że potraktowało sprawę w sposób pobieżny, nie rozpoznając jej istoty oraz pomijając argumenty, twierdzenia i wnioski zawarte w odwołaniu skarżącego, czym naruszyło podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Ponadto, w ocenie skarżącego, nie zostały spełnione przynajmniej dwa z pięciu warunków, które zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym muszą być spełnione łącznie by organ mógł wydać decyzję o warunkach zabudowy. Po pierwsze, zdaniem skarżącego, teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej, ponieważ działka, na której ma być przeprowadzona planowana inwestycja, ma dostęp do drogi publicznej wyłącznie poprzez wąską drogę szutrową, która nie zapewnia odpowiedniej komunikacji, w szczególności w toku realizacji inwestycji. Wskazano, że należy mieć na uwadze, że przy realizacji inwestycji na działce nr [..] z pewnością konieczne będzie użycie ciężkiego sprzętu (ciężarówki, koparki itp.), który nie będzie w stanie dojechać na działkę istniejącą drogą dojazdową, gdyż – jak wskazywano w toku postępowania przed organami obydwu instancji – droga ta jest zbyt wąska, aby zapewnić prawidłową komunikację w tym zakresie. Skarżący zauważył, że nie można traktować pojęcia dostępu do drogi publicznej abstrakcyjnie, tj. w sposób oderwany od rzeczywistych parametrów drogi dojazdowej i realnych możliwości jej wykorzystania.

Ponadto, w ocenie skarżącego, decyzja Wójta Gminy nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, w tym z uchwałą nr 142/V11/11 Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego, zmienionej uchwałą nr 444/XLlI/17 Sejmiku Województwa z dnia 21 grudnia 2017 r. o zmianie uchwały Sejmiku Województwa w sprawie Parku Krajobrazowego. Skarżący podniósł, że pomimo przywołania przepisów ww. uchwały Kolegium nie dokonało w istocie własnych ustaleń w zakresie rzeczywistej lokalizacji działki nr [..], błędnie podzielając ustalenia Wójta Gminy, który stwierdził, że działka w części, na której ma być przeprowadzona sporna inwestycja, jest położona poza pasem o szerokości 200 metrów od wybrzeża klifowego, na dowód czego Wójt Gminy sporządził do swojej decyzji załącznik graficzny w postaci mapy. Jednakże wyznaczony przez Wójta Gminy w załączniku graficznym pas, w którym obowiązuje zakaz lokalizowania nowych budynków, jest nieprawidłowy. Podkreślić należy bowiem, że pas o szerokości 200 metrów powinien być ustalony w odniesieniu do krawędzi brzegu klifowego, a nie wybrzeża klifowego. W konsekwencji wyznaczony przez Wójta pas jest węższy aniżeli 200 metrów liczone od górnej krawędzi brzegu klifowego. Pomimo jednoznacznego wskazania prawidłowego przebiegu granicy obowiązywania zakazu wynikającego z § 3 ust. 8 i § 4 ust. 2 uchwały organy obydwu instancji uznały, że ww. zakazy nie obowiązują w odniesieniu do spornej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie warunków zabudowy uchylająca decyzję Wójta Gminy w części i w tym zakresie umarzająca postępowanie organu I instancji, a w pozostałej części utrzymująca ją w mocy, a więc w istocie – rozstrzygnięcie o ustaleniu warunków zabudowy na wniosek B. P. dla inwestycji zaplanowanej na działce o powierzchni 884 m2 nr [..] w miejscowości S., polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą.

Materialnoprawną podstawą niniejszej sprawy są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu z dnia orzekania organu II instancji (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), dalej jako u.p.z.p. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Natomiast w myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Podkreślić należy, że niespełnienie któregokolwiek ze wskazanych powyżej warunków prowadzi do wydania decyzji odmownej.

Inwestycja, będąca przedmiotem niniejszego postępowania, jest położona w miejscowości S. na terenie gminy P. na obszarze, który ma szczególny charakter z punktu widzenia przepisów odrębnych (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Analiza map znajdujących się w aktach sprawy ujawnia, że działka nr [..] znajduje się w pasie technicznym Morza, a także w granicach Parku Krajobrazowego. Wyprzedzając dalsze rozważania wypada zauważyć, że status inwestycji – z punktu widzenia zgodności z przepisami odrębnymi – pozostał niewyjaśniony (o czym mowa niżej), co skutkuje uznaniem, że przedwcześnie przesądzono o zgodności inwestycji z warunkami wskazanymi w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Co więcej, decyzja została wydana z pominięciem obligatoryjnego uzgodnienia, które z naruszeniem prawa materialnego uznano za dokonane w sposób milczący, co ujawnia przesłankę wznowieniową, która sąd uwzględnia z urzędu.

Odnosząc się do tej pierwszej kwestii, a więc lokalizacji inwestycji w obszarze pasa technicznego, wskazać należy, że pas techniczny, będący elementem pasa nadbrzeżnego, stanowiący strefę wzajemnego bezpośredniego oddziaływania morza i lądu; jest obszarem przeznaczonym do utrzymania brzegu w stanie zgodnym z wymogami bezpieczeństwa i ochrony środowiska. Granice pasa nadbrzeżnego w zakresie terytorialnym Dyrektora Urzędu Morskiego określa – w odniesieniu do terenu inwestycji - zarządzenie nr 4 Dyrektora Urzędu Morskiego z dnia 10 lutego 2005 r. w sprawie określenia granic pasa technicznego na terenie Miasta i Gminy (powiat P.) – Dz. Urz. Woj.. z 2005 r., Nr 19, poz. 391. W § 1 ust. 1 pkt 2 ww. zarządzenia działka inwestycyjna o nr [..] jest wprost wymieniona jako znajdująca się w granicach pasa technicznego na terenie Miasta i Gminy. Okoliczność ta ma bardzo istotne znaczenie dla sprawy, bowiem zgodnie z treścią art. 16 pkt 34 lit. d) ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm., dalej P.w.) pas techniczny z mocy samej ustawy stanowi obszar szczególnego zagrożenia powodzią. To z kolei oznacza, że – zgodnie z art. 166 ust. 2 pkt 7 P.w. - projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wymaga uzgodnienia z Wodami Polskimi w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Zgodnie z art. 166 ust. 5 P.w. uzgodnienia powyższego dokonują Wody Polskie w drodze decyzji, w której określa się wymagania lub warunki dla:

1) planowanej zabudowy lub planowanego zagospodarowania terenów położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.

Co więcej, w decyzji tej określa się - w zależności od potrzeb - szczegółowe wymagania oraz warunki, o których mowa w ust. 8, w zakresie określonym w przepisach wydanych na podstawie ust. 14, tj. w zakresie rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej oraz Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 24 stycznia 2019 r. w sprawie zakresu wymagań oraz warunków dla planowanej zabudowy oraz planowanego zagospodarowania terenów położonych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią oraz sposobu ich ustalania (Dz. U. nr [..]). Przepisy P.w. wskazują zatem szczegółowe przesłanki w zakresie uzgodnienia, które bierze pod uwagę organ współdziałający, a także obligatoryjne podstawy do odmowy uzgodnienia inwestycji, wynikające z art. 166 ust. 10 P.w. Ten ostatni przepis stanowi, że uzgodnienia, o którym mowa w ust. 2, odmawia się, jeżeli planowana zabudowa lub planowane zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią:

1) naruszają ustalenia planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza;

2) naruszają ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym;

3) stanowią zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków;

4) naruszają funkcjonowanie infrastruktury krytycznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym;

5) utrudniają zarządzanie ryzykiem powodziowym.

Analiza akt sprawy oraz uzasadnień zaskarżonych decyzji prowadzi do wniosku, że organom obu instancji umknęła opisana wyżej okoliczność związana z koniecznością obligatoryjnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z Wodami Polskimi w zakresie obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, w trybie art. 166 P.w., bądź też brak uzgodnienia jest wynikiem niewłaściwej analizy obowiązujących przepisów prawa przez orzekające w sprawie organy.

Jak wynika z decyzji organu I instancji (strona 2) analizę powyższej okoliczności organ oparł na przepisach nieobowiązującej już ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. u. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.) i jej art. 9 ust. 1 pkt 6c) lit. d. Tymczasem ustawa Prawo wodne z 20 lipca 2017 r. weszła w życie zasadniczo 1 stycznia 2018 r. Wprawdzie wniosek o warunki zabudowy złożono 30 listopada 2017 r., to jednak brak jest w przepisach przejściowych P.w. regulacji, z której wynikałaby konieczność procedowania uzgodnienia w trybie art. 166 P.w. w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o przepisy dotychczasowe (por. art. 545 i 548 P.w.). W tej sytuacji, należało zastosować w tej mierze przepisy obowiązujące w dacie występowania przez organ I instancji z wnioskiem o uzgodnienie do organu współdziałającego, czyli przepisy P.w. Jak wynika z akt administracyjnych, w piśmie z 23 kwietnia 2018 r. organ I instancji wystąpił do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, przy czym jako podstawę prawną wystąpienia wskazano art. 53 ust. 5 u.p.z.p. ze wskazaniem, że brak uzgodnienia w terminie 2 tygodni uważa się za dokonanie uzgodnienia. Niewątpliwie zatem, powyższy wniosek o uzgodnienie powinien być załatwiony w oparciu o przepisy P.w. (a nie ustawę Prawo wodne z 2001 r.). Po wtóre zaś, był on wadliwy, a co najmniej mylący dla organu uzgadniającego w swej konstrukcji, bo wskazywał mu wadliwą podstawę prawną konieczności zajęcia stanowiska (art. 53 ust. 5 u.p.z.p. zamiast art. 166 ust. 2 pkt 7 P.w. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b u.p.z.p.) oraz w konsekwencji - wadliwe skutki braku tego uzgodnienia.

Jak wskazano powyżej, uzgodnienie w trybie art. 166 P.w. następuje w drodze decyzji administracyjnej, a nie postanowienia. Co więcej – analiza tego uregulowania (art. 166 P.w.) prowadzi do wniosku, że organ musi zająć stanowisko i przeanalizować okoliczności wymienione w art. 166 ust. 5, 8 i 10 P.w. Art. 166 ust. 2 pkt 7 P.w. oraz jego dalsze ustępy są jednocześnie, zdaniem sądu orzekającego w niniejszym składzie, przepisami szczególnymi w stosunku do art. 53 ust. 5 u.p.z.p., zgodnie z którym "uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane". Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b) decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej albo dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w odniesieniu do obszarów, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Jak wskazano powyżej jednak, uzgodnienie to dokonywane jest nie w formie postanowienia (wbrew treści art. 106 § 5 k.p.a.), lecz decyzji, a co więcej – decyzji, która musi zawierać analizę konkretnych okoliczności, wymienionych w przepisie odrębnym, jakim jest art. 166 P.w. Wyklucza to, w ocenie sądu, możliwość uzgodnienia "milczącego". Art. 166 ust. 8 P.w. wyraźnie bowiem przesądza, że w decyzji, o której mowa w ust. 5, określa się wymagania lub warunki dla: 1) planowanej zabudowy, 2) planowanego zagospodarowania - terenów położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Jest to więc rozstrzygnięcie o charakterze merytorycznym, którego treść obligatoryjnie powinna wpływać na treść aktów planistycznych, w tym decyzji o warunkach zabudowy. Przesądza o tym dobitnie treść art. 166 ust. 11 P.w., zgodnie z którym odmowa uzgodnienia, o którym mowa w ust. 2, również następuje w drodze decyzji. Z treści przytoczonych przepisów Prawa wodnego jednoznacznie wynika więc, że uzgodnienie, jak i odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, następują w drodze decyzji. Podkreślić przy tym należy, że tak jednoznacznie sformułowany obowiązek uwzględniania obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz poziomu zagrożenia powodziowego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy koresponduje z treścią art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., w którym przewidziano wymóg określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego granic i sposobów zagospodarowania obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. W konsekwencji, jest to na tyle istotna kwestia, że ustawodawca zdecydował się uregulować ją w sposób bardziej kompleksowy, precyzyjny i odmienny niż poprzez proste odesłanie do mechanizmu wynikającego z art. 106 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Bezzasadnie zatem organy rozstrzygające w niniejszej sprawie zastosowały art. 53 ust. 5 u.p.z.p., stwierdzając, że wobec niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Podobny pogląd został już wyrażony w orzecznictwie – por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 631/19, Lex nr 2755031. W konsekwencji należy uznać, że decyzja o warunkach zabudowy wydana w niniejszej sprawie podjęta została bez wymaganego prawem stanowiska innego organu, a to oznacza, że dotknięta jest kwalifikowaną wadą procesową, wymieniona w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., stanowiącą przesłankę wznowieniową. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jest to więc wystarczająca podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zasadne jednak, zdaniem sądu, jest odniesienie się także do innych kwestii dostrzeżonych z urzędu oraz do zarzutów skargi, w celu uporządkowania kierunku rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej wnioskiem B. P. Sąd zwraca uwagę, że wniosek o wydanie warunków zabudowy został złożony i podpisany przez B. P. Współwłaścicielem nieruchomości, której dotyczy wniosek jest również A. P., jednak nie zainicjował on niniejszego postępowania. W konsekwencji, wadliwe jest ustalenie warunków zabudowy również na rzecz A. P., bowiem nie wnioskował on o to. Nie pozbawia go to oczywiście charakteru strony tego postępowania, skoro jego przedmiotem jest nieruchomość stanowiąca jego własność. Z całą pewnością jednak, skoro A.P. nie wnioskował o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz nie upoważnił do działania w swoim imieniu wnioskodawczyni, nie powinien być beneficjentem wydanej decyzji, a jedynie może ją otrzymać jako strona postępowania.

Z kolei, w kwestii położenia obszaru inwestycji w granicach Parku Krajobrazowego i skutków z tym związanych dla możliwości zabudowy wskazać należy, że na mocy uchwały nr 142/VII/11 Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego (dalej jako uchwała), zmienionej uchwałą nr 444/XLII/17 z dnia 21 grudnia 2017 r., Park Krajobrazowy obejmuje teren m.in. gminy, a więc i działkę nr [..]. Zatem, wszelkie planowane inwestycje muszą być zgodne m.in. wskazanymi przepisami dotyczącymi ochrony środowiska. Stosownie do § 3 pkt 8 uchwały zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego.

Jednakże zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 2 uchwały zakaz, o którym mowa w § 3 pkt 8 nie dotyczy nadzatokowej części pasa technicznego brzegu morskiego w określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy granicach zwartej zabudowy miejscowości S., gdzie dopuszcza się uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej poza pasem szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych, wyznaczonym poprzez połączenie północno-zachodniego narożnika działki ewidencyjnej nr [..] w linii prostej z północno-zachodnim narożnikiem działki ewidencyjnej nr [..].

W celu ustalenia, czy działka jest położona w strefie odstępstwa od zakazu wyrażonego § 3 pkt 8 uchwały, tj. w strefie zabudowy wolnej od zakazu na mocy § 4 ust. 2 pkt 2 uchwały, należy precyzyjnie wyjaśnić te przepisy przez pryzmat stanu faktycznego (położenia działki) w niniejszej sprawie. Planowana inwestycja ma polegać na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi na działce nr [..] w S. Działka ta, jak wskazano powyżej, znajduje się w granicach pasa technicznego brzegu morskiego (zob. § 1 ust. 1 pkt 2 Zarządzenia nr 4 Dyrektora Urzędu Morskiego z dnia 10 lutego 2005 r. w sprawie określenia granic pasa technicznego na terenie Miasta i Gminy - Dz. Urz. Woj. 2005 r., nr 19, poz. 391). Zatem – zgodnie z § 3 pkt 8 uchwały – co do zasady nie można byłoby lokalizować na niej żadnych obiektów budowlanych ze względu na jej położenia w granicach pasa technicznego. Jednakże w myśl § 2 ust. 2 pkt 2 uchwały zakaz zabudowy nie dotyczy posadawiania obiektów, o ile zostaną spełnione następujące przesłanki: (1) obiekt będzie znajdował się w nadzatokowej części pasa technicznego brzegu morskiego w określonych w studium granicach zwartej zabudowy miejscowości S., gdzie dopuszcza się uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej, (2) poza pasem szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych (wyznaczonych w linii prostej w sposób opisany w uchwale).

Zgodnie z załącznikiem graficznym do kilkakrotnie nowelizowanej uchwały nr XXIX/86/2000 Rady Gminy z dnia 3 października 2000 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (tekst ujednolicony) działka nr [..] jest położona na terenach istniejącej zabudowy jednorodzinnej i usług, a zarazem na terenie zagrożonym osuwiskiem oraz w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią (o czym mowa była powyżej). Aby rozstrzygnąć, czy działka inwestorów jest objęta zakazem z § 3 pkt 8 uchwały, czy też wyjątkiem od tego zakazu wyrażonym w § 4 ust. 2 pkt 2 uchwały, należy zbadać, czy działka ta jest położona w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych, czy też poza nim. Jeżeli bowiem działka leżałaby poza tym pasem, wówczas objęta może być wyjątkiem od zakazu zabudowy, zatem organ mógłby wydać warunki zabudowy dla tej działki. Natomiast jeżeli działka leżałaby w ramach wskazanego pasa, wtedy nie obejmowałby jej wyjątek, lecz podlegałaby zakazowi zabudowy.

Analizując kwestię pasa, o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 2 uchwały, należy podkreślić, że uchwałodawca wyraźnie sprecyzował, w jaki sposób ma przebiegać linia oddzielająca tereny objęte zakazem od tych, na których wolno budować pomimo, że obiekt będzie znajdował się w pasie technicznym. Sąd w pełni aprobuje rozważania skarżącego dotyczące rozróżnienia pojęć wybrzeże klifowe, brzeg klifowy, krawędź brzegu klifowego czy linia brzegowa oraz tego, że pas wyznaczony od krawędzi brzegów klifowych rzadko kiedy będzie stanowił linię prostą z uwagi na kształt brzegu morskiego. Jednakże wyraźnie podkreślić należy, że pas, o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 2 uchwały – zgodnie z wolą uchwałodawcy stanowi linię prostą wyznaczoną poprzez połączenie północno-zachodniego narożnika działki ewidencyjnej nr [..] z północno-zachodnim narożnikiem działki ewidencyjnej nr [..]. Linia ta została odzwierciedlona w załączniku graficznym do decyzji Wójta Gminy i wyraźnie wskazuje, że przebiega ona przez działkę nr [..] (przez jej środek). Oznacza to, że zabudowa tej działki, analizowana z punktu widzenia tzw. zakazów parkowych, jest zatem możliwa, ale jedynie w części. W tym miejscu zauważyć należy, że decyzja ustalająca warunki zabudowy wskazuje charakterystyczne parametry potencjalnej inwestycji, ale dopiero decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę obiektu będzie zawierała szczegółowe rozwiązania architektoniczno-budowlanych, w tym szczegółowe miejsce posadowienia budynku z uwzględnieniem przepisów szczególnych. Podobnie, w odniesieniu do akcentowanej w skardze kwestii dostępu inwestycji do drogi publicznej, zdaniem sądu, prawidłowe są w tym zakresie ustalenia organów obu instancji. Bezspornie inwestycja ma taki dostęp, przy wykorzystaniu także drogi wewnętrznej, czego nie wykluczają przepisy u.p.z.p. (por art. 2 pkt 14 u.p.z.p., zgodnie z którym dostępie do drogi publicznej to bezpośredni dostęp do drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej). Natomiast, kwestia parametrów tych dróg z punktu widzenia minimalnych warunków technicznych, umożliwiających obsługę inwestycji może być przedmiotem szczegółowej analizy w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Wobec stwierdzonego naruszenia prawa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. należało uchylić decyzje organów obydwu instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną i rozstrzygnie wniosek inicjujący postępowanie, stosując w szczególności art. 53 ust. 5d u.p.z.p. i art. 166 ust. 5 P.w.

Na podstawie art. 200 p.p.s.a., sąd orzekł o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, na które składał się wpis od skargi w wysokości 500 zł.

Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374), dodanego przez art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875) sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym uznając, że rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy może spowodować nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.