Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 8 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wydatków związanych z dojazdem ucznia do szkoły stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...].

Decyzją z dnia [...] maja 2007 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze /dalej: SKO / utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] kwietnia 2007 r., [...] w sprawie odmowy przyznania M. P. zwrotu wydatków związanych z pokryciem przejazdów ucznia niepełnosprawnego do szkoły specjalnej. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że odwołanie M. P. nie mogło być rozpatrzone pozytywnie, gdyż zarzuty w nim podniesione są niezasadne, a to oznacza, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu. Organ odwoławczy potwierdził, że rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta odpowiada prawu, gdyż z akt sprawy wynika, że odwołujący się nie dopełnił obowiązków wynikających z art. 17 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty /t.j. Dz.U. nr 256, z 2004 r., poz. 2572 ze zm./. Zdaniem organu odwołujący nie przedłożył dokumentów potwierdzających poniesienie kosztów związanych z dowożeniem swojego dziecka do szkoły w Rz. Brak taki uniemożliwiał wydanie decyzji uwzględniającej zwrot kosztów przejazdu.

Z rozstrzygnięciem SKO nie zgodził się M. P.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wskazał, że skarżona decyzja narusza prawo. Przede wszystkim art. 17 ust. 3a ustawy o systemie oświaty. Zdaniem skarżącego przepis ten nie uzależnia zwrotu kosztów z tytułu przewozu dziecka od wymogu korzystania z komunikacji publicznej, dlatego uzależnianie przez organy orzekania od korzystania przez jego dziecko ze środków komunikacji publicznej jest nieporozumieniem. Skarżący wskazał, że przyjęty przez organy po interpretacji art. 17 ust. 3a ustawy o systemie oświaty jest niedopuszczalny, gdyż prowadziłby do nielogicznych wniosków, zwłaszcza stwierdzenia, że zwrot kosztów nigdy nie należy się tym rodzicom, którzy ze względu na stopień niepełnosprawności swoich dzieci zmuszeni są do osobistego ich dowożenia do szkoły. Stanowisko takie byłoby rażąco krzywdzące dla takich rodziców.

Z tego powodu należy przyjmować racjonalną wykładnię powołanego przepisu, a to oznacza, że nie może ona być oparta na argumentacji podnoszonej w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Z tych względów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie wskazując na argumentację podniesioną w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje:

Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ - zwana dalej P.p.s.a., a kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem /por. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz. 1269/. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną /art. 134 § 1 P.p.s.a./, stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia /art. 135 P.p.s.a./.

Zdaniem Sądu skarga jest uzasadniona, aczkolwiek wyłącznie z przyczyny, którą Sąd uwzględnił z urzędu. Z mocy art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Według Sądu decyzja Burmistrza Miasta dotknięta jest wadą kwalifikowana, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. została wydana bez podstawy prawnej.

Stan faktyczny sprawy jest bezsporny, skarżący domagał się zwrotu kosztów dojazdu dziecka, w związku z jego uczęszczaniem do szkoły specjalnej. Organy trafnie wskazały, że sprawę zwrotu kosztów dojazdu dziecka do szkoły prowadzonej przez gminę, normuje art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, który stanowi, że jeżeli droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka, przekracza odległości wymienione w ust. 2 /w tym przypadku z racji uczęszczania syna do szkoły specjalnej w Rz., obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrotu kosztów przejazdu środkami komunikacji.

Sąd nie podziela poglądu prezentowanego przez SKO, że ustalenie czy obowiązek gminy z art. 17 ust. 3 ustawy odnośnie zwrotu kosztów dojazdu dziecka do szkoły wymaga wydania decyzji administracyjnej. Przeciwnie, obowiązek gminy polegający na zwrocie kosztów dojazdu dziecka do szkoły, w przypadku gdy droga z domu do szkoły, w obwodzie której dziecko mieszka przekracza prawem określone odległości, nie wymaga wydania aktu indywidualnego, jakim jest decyzja administracyjna. Treść art. 17 ust. 3 ustawy nie daje, zdaniem Sądu, w żadnym razie podstaw, by upatrywać w nim upoważnienia do wydawania jakichkolwiek decyzji administracyjnych, pozytywnych czy negatywnych.

Wydanie decyzji administracyjnej może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy przepis prawa materialnego /pominąć tu należy przypadki wydawania decyzji tzw. procesowych, opartych wyłącznie o k.p.a., wydawanych w przypadkach przewidzianych w tym kodeksie/ wskazuje bezpośrednio lub pośrednio na taką prawną formę działania organu. Taki przypadek nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty w sposób wystarczający określa sytuację prawną gminy i użytkownika /ucznia/ zakładu publicznego, jakim jest szkoła. Uznać zatem należy, że w przypadku, gdy zaistnieje sytuacja, o jakiej mowa w art. 17 ust. 2 ustawy tj. odległość od domu ucznia do szkoły, położonej w obwodzie zamieszkania przekracza wskazane wartości w tym przepisie, gmina podejmuje czynności ciążące na niej z mocy prawa, o jakich mowa w art. 17 ust. 3 tj. zapewnia opiekę i transport w sposób bezpłatny, względnie zwraca koszty dojazdu dziecka do szkoły. Jeśli sytuacja, określona w art. 17 ust. 2 ustawy o systemie oświaty nie zachodzi, gmina nie podejmuje tych czynności. W doktrynie prawa administracyjnego jako przypadek wydania decyzji bez podstawy prawnej wskazuje się m.in. podjęcie decyzji w sferze regulowanej przepisami powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego kształtującymi sytuacje prawne adresatów w sposób bezpośredni /ex lege/ - por. A. Matan, w: G. Łaszczyca, C. Marzysz, A. Matan: Postępowanie administracyjne ogólne, C.H. Beck, Warszawa 2003, s. 817. Zdaniem Sądu taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Oznacza to, że decyzja organu I instancji została wydana z wadą, opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Utrzymując w mocy taką decyzję organ odwoławczy rażąco naruszył prawo, jego decyzja dotknięta jest także wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych względów Sąd nie mógł rozstrzygać w kwestii merytorycznej, tj. zasadności żądania skarżącej w zakresie przyznania jej zwrotu kosztów dojazdu dzieci do szkół.

Brak akceptacji Sądu dla decyzyjnego rozstrzygania w przedmiotowej sprawie nie oznacza, że strona pozbawiona jest ochrony prawnej w razie nieuzasadnionego unikania czynności przewidzianych w art. 17 ust. 3 ustawy. Stronie służy w takim przypadku skarga na bezczynność organu gminy, w sferze dotyczącej czynności z zakresu administracji publicznej, a więc uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa /art. 3 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a./. Jeśli zatem skarżący uważa, że należy się zwrot kosztów przejazdu dziecka do szkoły winien wezwać organ gminy na piśmie do usunięcia naruszenia prawa /art. 52 § 3 P.p.s.a./, a następnie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W judykaturze odmowę uznania uprawnienia do zapewnienia dojazdu do szkoły traktowano jako czynność /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14.04.2005 r. OSK 1909/04, niepubl./.

Na marginesie tych uwag można wyrazić stanowisko ogólniejsze, że decyzja organu gminy odmawiająca zwrotu kosztów dojazdu dziecka do szkoły, która stanowić ma konkretyzację obowiązku gminy, o jakim mowa w art. 17 ust. 3 ustawy z 7.09.1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. Nr 256 z 2004 r., poz. 2572 ze zm./ pozbawiona jest podstawy prawnej. W razie braku realizacji takiego obowiązku, służy skarga do sądu administracyjnego, na bezczynność organu rozumiana jako niepodejmowanie czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z mocy prawa /art. 3 § 3 w zw. z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./.

Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji wyroku, z racji treści decyzji nie opatrywano klauzulą ochrony tymczasowej, przewidzianej w art. 152 P.p.s.a. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.