Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędziowie NSA Jan Bała (spr.) Andrzej Kuba Protokolant Karolina Polkowska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 2134/05 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 15 września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz M. T. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 20 lutego 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 2134/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 29 czerwca 2005 r.

M. T. w dniu 22 kwietnia 2004 r. złożył w Urzędzie Miasta Stołecznego Warszawy wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa w barze "...", usytuowanym w przejściu podziemnym łączącym budynek Dworca PKS z Dworcem PKP Warszawa Zachodnia przy ul. [...] w Warszawie. Do wniosku tego załączył pozytywną opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, umowę dzierżawy lokalu oraz zaświadczenie o wypisie do ewidencji działalności gospodarczej.

Pracownicy Biura Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy przeprowadzili dwukrotnie wizytację lokalu wskazanego we wniosku, stwierdzając w protokołach z oględzin, że mieści się on w obiekcie komunikacji publicznej, co jest niezgodne z art. 14 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.).

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia 15 czerwca 2004 r. odmówił skarżącemu wydania zezwolenia, ponieważ lokal skarżącego znajduje się na terenie Dworca Zachodniego PKS, a zatem stanowi obiekt komunikacji publicznej. Ustawodawca w art. 14 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wykluczył natomiast możliwość udzielania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych między innymi w obiektach komunikacji publicznej.

M. T. wniósł odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, w którym podniósł, że poprzednio otrzymał już dwie decyzje pozytywne, na kolejne czteroletnie okresy, zezwalające na sprzedaż napojów alkoholowych oraz piwa w przedmiotowym lokalu w okresie od 1996 r. do 2000 r. i w okresie od 2000 r. do 2004 r. Powołał się też na pozytywną opinię wydaną przez Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych m.st. Warszawy. Ponadto skarżący stwierdził, że według niego przedmiotowy lokal gastronomiczny nie znajduje się w obiekcie komunikacji publicznej, lecz w pasażu handlowym, w przejściu podziemnym łączącym Dworzec PKS z Dworcem PKP Warszawa Zachodnia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 24 maja 2005 r. uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta m.st. Warszawy, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Prezydent m.st. Warszawy rozpoznając ponownie wniosek skarżącego, decyzją z dnia 29 czerwca 2005 r. po raz drugi odmówił M. T. wydania zezwolenia.

Skarżący ponownie odwołał się od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. W uzasadnieniu odwołania zarzucił, że organ I instancji odwołując się do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) dokonał wykładni rozszerzającej uznając, iż tunel, w którym usytuowany jest jego lokal, stanowi funkcjonalną całość Dworca Zachodniego PKS i PKP. Na poparcie swoich racji skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2005 r., wydany w podobnej sprawie, w którym Sąd stwierdził, że artykuł 14 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jako ograniczający swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, musi być interpretowany ściśle, a więc jako obiekty komunikacji publicznej można traktować tylko te obiekty, które wprost, bez żadnych wątpliwości służą komunikacji publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 15 września 2005 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 29 czerwca 2005 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że przepis art. 14 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi należy rozpatrywać kierując się wykładnią celowościową, a celem tej ustawy jest ograniczenie dostępu do alkoholu dla ochrony innych, uznanych za ważne, wartości. Skoro ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie zawiera definicji obiektu komunikacji publicznej, należy sięgnąć do całości systemu prawnego zakładając, że jest to system racjonalny. Posiłkowe przywołanie przepisów Prawa budowlanego jest w tej sytuacji systemowo usprawiedliwione. W analizowanej sprawie nie ulega natomiast wątpliwości, że pawilon nr [...] dzierżawiony przez skarżącego znajduje się w podziemiach dworca. Teren ten stanowi niewątpliwie część dworca autobusowego, a więc stanowi również część obiektu komunikacji publicznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając organowi, że dokonał rozszerzającej interpretacji przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i wyjaśnił, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie definiuje pojęcia "obiektu komunikacji publicznej", ponieważ jednak przepis ten ustanawia zakaz ograniczający swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, musi być interpretowany ściśle. Oznacza więc to, że jako "obiekty komunikacji publicznej" można traktować tylko te obiekty, które wprost, bez żadnych wątpliwości i zabiegów interpretacyjnych służą komunikacji publicznej i są jej częścią. Takimi obiektami są np. dworce i przystanki. Inne obiekty, które służą również innym celom niż komunikacja publiczna, np. ułatwieniu komunikacji między obiektami, nie stanowią obiektów komunikacji publicznej.

W ocenie Sądu przejście podziemne między Dworcem PKS i Dworcem PKP Warszawa Zachodnia, w którym mieści się lokal gastronomiczny prowadzony przez skarżącego, służy zarówno do przemieszczania się między tymi obiektami, jak też jako dojście do tych obiektów od strony ul. [...]. Ustawodawca w art. 14 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi mówi natomiast tylko o "obiektach komunikacji publicznej", a nie szerzej o "rejonie obiektów komunikacji publicznej", jak uczynił to w art. 14 ust. 1 pkt 6 tej ustawy odnośnie obiektów wojskowych. Sąd uznał, że gdyby intencją ustawodawcy było rozszerzenie zakazu także na "rejon obiektów komunikacji publicznej", to musiałoby to wynikać z treści art. 14 ust. 1 pkt 4 ustawy. Zdaniem Sądu, rozszerzające rozumienie pojęcia "obiektu komunikacji publicznej", wypracowane przez organ w drodze interpretacji i sięgania do innych ustaw, prowadzące do rozszerzenia zakazu ustawowego, jest w tej sytuacji niedopuszczalne. Ponadto Sąd wskazał, że z powołanej przez organ definicji obiektu budowlanego zawartej w ustawie - Prawo budowlane nie wynika wcale, że przejście podziemne między dwoma obiektami budowlanymi jest częścią składową któregoś z tych obiektów.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, na podstawie art. 176 w związku z art. 174 pkt 1 i art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, jeżeli zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie powinny być dokonane dodatkowe ustalenia.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez naruszenie dyspozycji preambuły oraz art. 14 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przez błędną jego wykładnię.

Zdaniem strony, nie ulega wątpliwości, że Dworzec PKS Warszawa Zachodnia jest obiektem komunikacji publicznej. Obiekt ten tworzy kompleks funkcjonalnie i komunikacyjnie powiązanych ze sobą budynków, budowli i łączącej je przestrzeni. Nie może składać się z oderwanych i nie połączonych ze sobą miejsc sprzedaży biletów (część hali głównej) oraz miejsc odjazdu autobusów (numerowane stanowiska pod daszkami) oraz innych urządzeń i obiektów obsługi pasażerów, jak np. przechowalnia bagażu oraz zaplecze sanitarne. Obiekty te tworzą wraz z łączącymi je przejściami naziemnymi, nadziemnymi i podziemnymi w całości dworzec - obiekt komunikacji publicznej. Bar "..." znajduje się w przejściu podziemnym, które wprawdzie łączy również dworce PKS i PKP z ul. [...], jednakże w przedmiotowej części łączy przede wszystkim halę kasową dworca PKS z łazienkami oraz ze stanowiskami odjazdu autobusów. Stanowi zatem część obiektu komunikacji publicznej - dworca, a nie rejon obiektu komunikacji publicznej, zaś zawarta przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku drastycznie zawężona wykładnia "dworca" jest niezgodna z systemową i logiczną wykładnią przepisu art. 14 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz abstrahuje od stanu faktycznego sprawy.

Strona podniosła, że w sprawie pominięto również fakt, że właścicielem tunelu jest Przedsiębiorstwo Państwowej Komunikacji Samochodowej (właściciel dworca), z którym wiąże skarżącego umowa najmu lokalu przeznaczonego na prowadzenie działalności gastronomicznej, z wyłączeniem sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że dla oceny pojęcia "obiekt komunikacji publicznej" nie wolno stosować formalistycznych pojęć i zakresu znaczeń poszczególnych elementów tego zwrotu, zaś pojęcie "obiekt komunikacji publicznej" nie może być utożsamiane z pojęciem "obiekt budowlany". Pojęcie to winno być ocenione w świetle wykładni systemowej w porównaniu z celem wydania ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wskazanym wprost w preambule, którym jest potrzeba zapewnienia poczucia bezpieczeństwa zarówno osobom, które znajdując się pod wpływem alkoholu w tego rodzaju obiektach i mogą sprowadzić na siebie i innych stan zagrożenia, jak i zapewnienie poczucia bezpieczeństwa wszystkim innym korzystającym z obiektów komunikacji publicznej, które mogą czuć się zagrożone w obiektach o podwyższonym stopniu zagrożenia publicznego, wywołanym ruchem środków komunikacji. Takie podejście nakazuje traktować jako "obiekt komunikacji publicznej" wszystkie te elementy, które są z tym bezpośrednio związane. Tunel łączy oba dworce oraz perony i przystanki autobusowe, służy wyłącznie do codziennego przemieszczania się pasażerów, przewoźników użytkujących te obiekty oraz osób towarzyszących podróżnym. Tunel tworzy więc jednolitą i spójną całość - nie służy niczemu innemu jak tylko komunikacji pieszej w obrębie "obiekt komunikacji publicznej".

Celem ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jest ograniczenie spożycia alkoholu ze względu na uznanie życia obywateli w trzeźwości za niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu - zaś cel ten jest wypełnieniem wprost dyspozycji art. 22 Konstytucji RP. Nie można zatem interpretować zawartych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości zakazów sprzedaży napojów alkoholowych w sposób umożliwiający faktyczne wprowadzenie sprzedaży alkoholi w obiektach komunikacji publicznej.

M. T., na podstawie art. 179 p.p.s.a., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W skardze kasacyjnej jako jej podstawę wskazano naruszenie przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, a mianowicie art. 14 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (jedn. tekst Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) przez błędną jego wykładnię. Zgodnie z tym przepisem zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych w środkach i obiektach komunikacji publicznej. W omawianej ustawie brak jest legalnej definicji "obiektu komunikacji publicznej". W związku z tym w niniejszej sprawie zachodziła potrzeba wykładni tego przepisu na tle konkretnego stanu faktycznego, a mianowicie czy za obiekt komunikacji publicznej może być uznane przejście podziemne między Dworcem PKS i Dworcem PKP Warszawa Zachodnia, służące również dojściu do ulicy [...].

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie dokonał "drastycznie zawężonej wykładni dworca", sprzecznie z systemową i logiczną wykładnią tego przepisu.

W art. 14 ust. 1 pkt 4 omawianej ustawy ustawodawca zabrania m.in. sprzedaży napojów alkoholowych w środkach i obiektach komunikacji publicznej, a więc m.in. w wagonach tramwajowych, autobusowych i kolejowych (środki komunikacji publicznej), jak i w zajezdniach tramwajowych, dworcach PKS, czy też PKP (obiekty komunikacji publicznej). Trudno zatem przyjąć, iż zakaz zawarty w tym przepisie dotyczy terenu, czy też rejonu mieszczącego się poza tymi środkami, czy obiektami. Należałoby wówczas założyć, iż ustawodawca nie jest racjonalny, gdyż w tym samym artykule 14 w pkt 1, 2 i 6 mówi "o terenie szkół oraz innych zakładów" (pkt 1), "terenie zakładów pracy (...)" (pkt 2), czy też "rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych" (pkt 6). Jeżeli zatem ustawodawca chciał rozszerzyć zakres zakazu sprzedaży alkoholu poza określony obiekt, to wyraźnie to uregulował mówiąc o terenie zakładów pracy, czy też rejonie obiektów wojskowych, które przecież mieszczą się poza tymi obiektami. Przejście podziemne pod dworcami służy wprawdzie dojściu pasażerów do tych dworców i mieszczących się w nich kas biletowych i przystanków (peronów), lecz służy również innym celom (dojściu do ulic). Jeżeli zaś chodzi o ulice to ustawodawca ograniczył zakaz jedynie do spożywania napojów alkoholowych (art. 14 ust. 2 ustawy).

Odnośnie zarzutu skargi kasacyjnej, iż dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia omawianego przepisu pozostaje w sprzeczności z preambułą do ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, to stwierdzić należy, że realizacji celów zawartych w preambule służą przepisy samej ustawy.

Trudno zaś w drodze zabiegów interpretacyjnych dokonywać takiej wykładni omawianych przepisów, które pozostawałyby w sprzeczności z ich treścią. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Nie można też pomijać, że skarżący w ubiegłych latach korzystał z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu w zakładzie gastronomicznym znajdującym się w przejściu podziemnym. Stąd też wydanie w nieodległym czasie, w takim samym stanie faktycznym i prawnym całkowicie odmiennych decyzji w oparciu o odmienną wykładnię niezbyt precyzyjnego przepisu mogło być uznane za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa ustanowioną w art. 8 k.p.a.

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 tej ostatniej ustawy.