Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prokuratora Generalnego o umorzenie postępowania w sprawie odwołań A. B. i C. D. od uchwały Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 24 sierpnia 2018 r. nr 318/2018 odwołań E. F., G. H. i I. J. od uchwały Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 28 sierpnia 2018 r. nr 330/2018 w przedmiocie przedstawienia (nieprzedstawienia) wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego I. na podstawie art. 267 TFUE postanawia zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z następującym pytaniem prawnym: 1) Czy art. 2 w związku z art. 4 ust. 3 zdanie 3, art. 6 ust. 1, art. 19 ust. 1 TUE w związku z art. 47 KPP i art. 9 ust. 1 dyrektywy Rady 2000/78/WE oraz art. 267 akapit 3 TFUE należy interpretować w ten sposób, że: dochodzi do naruszenia zasady państwa prawnego oraz prawa do sądu i skutecznej ochrony sądowej, gdy ustawodawca krajowy usuwa z porządku prawnego stosowne przepisy o właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz o prawie wniesienia do tego sądu odwołania od uchwał Krajowej Rady Sądownictwa, a także wprowadza rozwiązanie, z którego wynika, że postępowania w sprawach wymienionych odwołań, wszczęte i niezakończone przed dniem wprowadzanych zmian (derogacji) podlegają umorzeniu z mocy prawa, co w rezultacie: - niweczy prawo do sądu w zakresie odnoszącym się do kontroli wymienionych uchwał Krajowej Rady Sądownictwa oraz kontroli prawidłowości przebiegu postępowań kwalifikacyjnych, w których zostały one podjęte? - a w sytuacji, gdy sąd krajowy pierwotnie właściwy w wymienionych sprawach, po skutecznym wszczęciu procedury kontroli wskazanych uchwał Krajowej Rady Sądownictwa wystąpił do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniami prejudycjalnymi, niweczy prawo do sądu również w zakresie, w jakim w indywidualnej sprawie zawisłej przed sądem (pierwotnie) właściwym do jej rozpoznania, pozbawia następnie ten sąd skutecznego inicjowania trybu prejudycjalnego przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz prawa oczekiwania na jego orzeczenie, co podważa unijną zasadę lojalnej współpracy? II. na podstawie art. 105 § 1 Regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości wnosi o zastosowanie trybu przyspieszonego, III. odracza posiedzenie.

1. Powodem wystąpienia przez Naczelny Sąd Administracyjny z pytaniem prawnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej są wątpliwości odnoszące się do wykładni prawa unijnego. Ujawniły się one na tle następującej sekwencji zdarzeń prawnych:

- postanowieniem z dnia 21 listopada 2018 r. (sygn. akt II GOK 2/18), Naczelny Sąd Administracyjny wystąpił do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniami prejudycjalnymi na podstawie art. 267 TFUE w sprawach odwołań od uchwał Krajowej Rady Sądownictwa podjętych w przedmiocie przedstawienia (nieprzedstawienia) wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego w Izbie Cywilnej z dnia 24 sierpnia 2018 r. oraz w Izbie Karnej z dnia 28 sierpnia 2018 r., odraczając posiedzenie w tych sprawach do czasu uzyskania odpowiedzi Trybunału Sprawiedliwości;

- postanowienie z dnia 21 listopada 2018 r. wraz z aktami tej sprawy wpłynęło do Trybunału Sprawiedliwości w dniu 28 grudnia 2018 r., a sprawie tej nadano numer

C-824/18;

- po wystąpieniu z pytaniem prejudycjalnym do wymienionego postępowania przyłączył się Rzecznik Praw Obywatelskich zgłaszając w nim udział; a następnie Prokurator Generalny, o czym Trybunał Sprawiedliwości został powiadomiony odrębnymi pismami;

- wyrokiem z dnia 25 marca 2019 r. w sprawie K 12/18, wydanym z wniosków KRS (z dnia 2 listopada 2018 r.) oraz grupy senatorów (z dnia 14 lutego 2019 r.), Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z art. 184 Konstytucji RP art. 44 ust. 1a ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa, który stanowił, że "W sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego odwołanie przysługuje do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawach tych odwołanie do Sądu Najwyższego nie przysługuje. Odwołanie do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może być oparte na zarzucie niewłaściwej oceny spełniania przez kandydatów kryteriów uwzględnianych przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie przedstawienia wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego". W uzasadnieniu tego wyroku TK zawarł również stanowisko o konieczności zakończenia wszelkich postępowań prowadzonych na podstawie tego przepisu w związku z utratą przez ten przepis mocy obowiązującej;

- ustawą z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 914), która uzyskała moc obowiązującą z dniem 23 maja 2019 r., doszło do zmiany art. 44 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa nadając temu przepisowi następujące brzmienie: "Odwołanie nie przysługuje w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego";

- wymieniona ustawa z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowi również w jej art. 3, że "Postępowania w sprawach odwołań od uchwał Krajowej Rady Sądownictwa w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają umorzeniu z mocy prawa";

- wnioskiem z dnia 14 maja 2019 r. (data wpływu do NSA 20 maja 2019 r.) Prokuratur Generalny wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania w sprawie odwołań od wymienionych na wstępie uchwał KRS, w którym to postępowaniu postanowieniem z dnia 21 listopada 2018 r. NSA wystąpił z pytaniami prejudycjalnymi i odroczył posiedzenie w sprawie w oczekiwaniu na odpowiedź Trybunału Sprawiedliwości.

2. W relacji do wymienionych w treści pytań wzorców ustanowionych w prawie unijnym oraz potrzeby ustalenia właściwego sposobu ich rozumienia, wątpliwości te pojawiły się więc na tle:

- utraty mocy obowiązującej art. 44 ust. 1a ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 marca 2019 r. w sprawie K 12/18;

- wprowadzenia ustawą z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych zmian w ustawie z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa polegających na tym, że nowe brzmienie uzyskał art. 44 ust. 1 zdanie drugie tej ustawy:

art. 44 ust. 1 (zdanie drugie) - "Odwołanie nie przysługuje w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego.";

- przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych:

art. 3 - "Postępowania w sprawach odwołań od uchwał Krajowej Rady Sądownictwa w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają umorzeniu z mocy prawa."

3. Żądanie wymienionego powyżej wniosku Prokuratora Generalnego oparte zostało na podstawie art. 355 § 1 ustawy – Kodeks postępowania cywilnego, z którego wynika, że sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, między innymi wówczas, gdy wydanie wyroku stało się zbędne lub niedopuszczalne. Istnienia wymienionych okoliczności – jak wynika to z uzasadnienia wniosku - Prokurator upatruje w tym, że przywołanym wyrokiem w sprawie K 12/18 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z art. 184 Konstytucji RP art. 44 ust. 1a ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa, a przepis ten utracił moc obowiązującą z dniem 1 kwietnia 2019 r. W związku z tym podnosi, że powyższe "[...] rodzi konsekwencje prawne dla oceny celowości postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego."

4. Istota wniosku Prokuratora Generalnego – jak należałoby przyjąć – determinowana jest także treścią art. 3 przywołanej ustawy nowelizującej z dnia 26 kwietnia 2019 r., który wszedł w życie 23 maja 2019 r. i wprowadza rozwiązanie polegające na umorzeniu z mocy prawa postępowań w sprawach odwołań od uchwał Krajowej Rady Sądownictwa w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Trzeba więc przyjąć, że Prokurator oczekuje także konkretyzacji normy prawnej wynikającej z tego przepisu, co miałoby zmaterializować się w wydanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu o umorzeniu postępowań, o których mowa w tym przepisie, co do których NSA wystąpił z pytaniami prejudycjalnymi do Trybunału Sprawiedliwości.

5. Nie kwestionując stanowiska, że formuła oraz konwencja, którą na gruncie wymienionej regulacji prawnej operuje ustawodawca krajowy wymaga stosownej konkretyzacji przez sąd, przed którym toczy się postępowanie w zawisłej już przed nim sprawie (odnosi się to także do konsekwencji mających wynikać z wyroku TK w sprawie K 12/18), co ze swej istoty wymaga nadania jej formy postanowienia – bo tylko w takiej formie może nastąpić wykonanie orzeczniczych kompetencji sądu, których nie znosi przecież przywołany przepis prawa (nawet w sytuacji, gdy miałoby się to odnosić do postanowienia o charakterze deklaratoryjnym), a znajduje to swoje potwierdzenie w treści wymienionego wniosku oraz w oczekiwaniu samego wnioskodawcy odnośnie do wydania aktu, o podjęcie którego zabiega – to jednak, konsekwencje zmiany stanu prawnego ukształtowane przywołaną ustawą nowelizującą oraz wyrokiem TK w sprawie K 12/18 TK muszą zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rodzić pytanie odnośnie do ich korespondowania z zasadą państwa prawnego, prawa do sądu i skutecznej ochrony sądowej oraz z zasadą lojalnej współpracy w znaczeniu i rozumieniu wynikającym z art. 2 w związku z art. 4 ust. 3 zdanie 3, art. 6 ust. 1, art. 19 ust. 1 TUE w związku z art. 47 KPP i art. 9 ust. 1 dyrektywy Rady 2000/78/WE. Pytanie to wymaga odpowiedzi Trybunału Sprawiedliwości, ma bowiem wpływ na ocenę możliwości, a zarazem dopuszczalności umorzenia postępowania w sprawie głównej, w której Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd (pierwotnie) właściwy w sprawie, w dniu 21 listopada 2018 r. wystąpił z pytaniami prejudycjalnymi na podstawie art. 267 TFUE.

6. Kwestii prejudycjalnej stawianej – w związku z treścią żądania zawartego w wymienionym powyżej wniosku – na gruncie zmienionego stanu prawnego, a zmiana ta jest istotna w relacji do stanu obowiązującego pierwotnie (źródłem tej zmiany są: derogacja przez Trybunał Konstytucyjny art. 44 ust. 1a ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa; zmiana art. 44 ust. 1 zdanie drugie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa wprowadzona ustawą nowelizującą z dnia 26 kwietnia 2019 r.; wprowadzenie do porządku prawnego przywołanego art. 3 wymienionej ustawy nowelizującej), towarzyszy równolegle nie mniej doniosły kontekst konstytucyjny, który także wymaga zarysowania oraz jego analizy z uwzględnieniem propozycji oceny konsekwencji mających wynikać ze zmienionego stanu prawnego. Nie jest on bez znaczenia, albowiem pozostaje w bezpośrednim związku z treścią tych zasad i wartości prawa UE, które są tożsame wartościom i zasadom wyrażonym w Konstytucji RP.

7. Jeżeli bowiem założyć, że negatywny wyrok TK – a więc wyrok w sprawie K 12/18 – ma charakter orzeczenia o skutkach prospektywnych, co miałoby tę konsekwencję, iż przepis uznany za niekonstytucyjny powinien być w dalszym ciągu stosowany do oceny prawnej stanów faktycznych zaistniałych przed dniem utraty jego mocy obowiązującej (por. w tej mierze np. M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 73 oraz przywołana tam literatura), a więc tym samym do prawnej oceny okoliczności, na gruncie których – wobec pierwotnego kształtu właściwości rzeczowej NSA, jako sądu właściwego w sprawach odwołań od wymienionych uchwał KRS – uprawnione podmioty skutecznie skorzystały z przysługujących im praw konstytucyjnych, to nie mogłoby to być uznane za wystarczające dla oceny dopuszczalności drogi sądowej w tych sprawach. W dalszym ciągu pozostaje bowiem kwestia art. 3 przywołanej ustawy nowelizującej. Stanowi on, że postępowania w wymienionych sprawach, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy, podlegają umorzeniu z mocy prawa. Istota rzeczy towarzysząca tej regulacji wiąże się z potrzebą oceny znaczenia oraz konsekwencji formuły "umorzenia z mocy prawa", a w relacji do tych zasad i wartości prawa UE oraz tożsamym im wartościom i zasadom wyrażonym w Konstytucji RP, które dotyczą prawa do sądu, również jej dopuszczalności.

8. To zaś nakazuje zwrócić uwagę na następującą kwestię. Mianowicie, derogowanie przez TK wyrokiem w sprawie K 12/18 art. 44 ust. 1a ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa w konsekwencji prowadziło do zakwestionowania kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako sądu (pierwotnie) właściwego w sprawach odwołań od uchwał KRS podejmowanych w przedmiocie przedstawienia (nieprzedstawienia) wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisko sędziego Sądu Najwyższego, a to z uwagi na – jak wynika z uzasadnienia tego judykatu – rodzaj sprawy oraz charakterystykę ustrojową sądu administracyjnego w relacji do sądu powszechnego, co miałoby w rezultacie powodować, że NSA nie jest sądem "predestynowanym do rozpatrywania spraw dotyczących uchwał KRS". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie oznacza to jednak, że przywołanym wyrokiem krajowego sądu konstytucyjnego doszło do kategorycznego zakwestionowania instytucji sądowej kontroli wymienionych uchwał KRS. Znajduje to swoje potwierdzenie w tym argumencie, że w uzasadnieniu wymienionego orzeczenia TK wyraźnie stwierdzono, że "[...] Sama instytucja odwołania się od uchwały KRS w sprawie indywidualnej jest [...] efektem wykonania wyroku TK o sygn. SK 57/06, jednak nie powinna być ona wcielana w życie w postaci postępowania, które podlega zupełnie innym sądom.". To zaś – według NSA – nie jest pozbawione znaczenia. W świetle przywołanego stanowiska za usprawiedliwione należałoby bowiem uznać oczekiwanie odnośnie do potrzeby ustanowienia innego, niż dotychczas właściwy, sądu właściwego w sprawach odwołań od wymienionych uchwał KRS. Tak się jednak nie stało.

9. W związku z tym, ocena konsekwencji zmiany stanu prawnego wywołanej wprowadzeniem do porządku prawnego – po wyroku TK w sprawie K 12/18 – art. 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – który to przepis, jak się wydaje, nie jest ponadto pozbawiony cechy tzw. wtórnej niekonstytucyjności, albowiem (wraz ze zmianą art. 44 ust. 1 zdanie drugie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa wprowadzoną wymienioną ustawą nowelizującą) należałoby go uznać za odpowiednik regulacji prawnej zawartej w zdaniu drugim art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa, która wyrokiem TK w sprawie SK 57/06 została uznana za niezgodną z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 w związku z art. 60 Konstytucji RP – prowadzi do uzasadnionego wniosku o pogłębieniu stanu niezgodności z prawem Unii. Mianowicie, w odniesieniu do tych jego wartości oraz zasad ogólnych znajdujących swoje źródło w zobowiązaniach traktatowych oraz wiążącym orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości, których istota akcentuje znaczenie tej cechy państwa prawa, którą jest prawo do sądu oraz prawo do efektywnej ochrony sądowej. Wartości i zasady te, nie dość, że są tożsame zasadom konstytucyjnym, to stanowią część porządku prawnego RP (art. 9 w związku z art. 91 ust. 3 w związku z art. 8 ust. 1 Konstytucji RP).

10. Państwa Członkowskie są zobowiązane - między innymi zgodnie z zasadą lojalnej współpracy wyrażoną w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy TUE - zapewnić na swym terytorium stosowanie i poszanowanie prawa Unii i na tej podstawie oraz zgodnie z postanowieniem art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE ustanawiają środki niezbędne do zapewnienia jednostkom poszanowania ich prawa do skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii. Zadaniem Państw Członkowskich jest więc ustanowienie systemu środków i procedur zapewniających skuteczną kontrolę sądową w tych dziedzinach (zob. wyroki w sprawach: C-64/16, pkt 34; C-583/11, pkt 100-101). Te wartości i zasady prawa UE są tożsame z wartościami i zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP. Tożsame są bowiem podstawy aksjologiczne obowiązywania systemu prawa krajowego oraz systemu prawa unijnego.

11. Istnienie skutecznej kontroli sądowej służącej zapewnieniu poszanowania prawa Unii jest uznawane za nieodłączną cechę państwa prawa (por. np. wyrok w sprawie C-72/15, pkt 73), a zasada skutecznej ochrony sądowej praw, jakie jednostki wywodzą z prawa Unii, do której odnosi się art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, stanowi zasadę ogólną prawa Unii wynikającą z tradycji konstytucyjnych wspólnych państwom członkowskim, wyrażoną w art. 6 i art. 13 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a aktualnie potwierdzoną w art. 47 Karty Praw Podstawowych UE (zob. wyroki w sprawach C-64/16, pkt 35; C-432/05, pkt 37; C-279/09, pkt 29-33). Art. 47 Karty wymaga, aby każdy, czyje prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, miał prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w jego postanowieniach.

12. Powyższe – co należy podkreślić w kontekście istoty stawianej kwestii prejudycjalnej – znajduje także swoje potwierdzenie w stanowisku krajowego sądu konstytucyjnego. Mianowicie, w uzasadnieniu wyroku w sprawie SK 57/06 – którego znaczenia oraz konsekwencji nie kwestionuje, ani też nie podważa orzeczenie wydane w sprawie K 12/18, a wręcz przeciwnie je potwierdza – TK stwierdził, że z art. 45 ust. 1 Konstytucji wynika jednoznacznie wola ustrojodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw, a z zasady demokratycznego państwa prawnego dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu, gdyż Konstytucja wprowadza swoiste domniemanie drogi sądowej, co ma tę konsekwencję, że przedmiot postępowania w kwestii oceny kandydata i przedstawienia wniosku o jego powołanie na stanowisko sędziego ma charakter sprawy w rozumieniu przywołanej regulacji konstytucyjnej, co z kolei uzasadnia wniosek, że procedura w ramach której KRS ocenia kandydata do pełnienia urzędu sędziego na określonym stanowisku sędziowskim i decyduje o przedstawieniu Prezydentowi RP wniosku o powołanie na to stanowisko, dotyczy zawartego w art. 60 Konstytucji prawa ubiegania się na jednakowych zasadach o przyjęcie do służby publicznej, a zatem prawa należącego do kategorii praw i wolności konstytucyjnych, do których odnosi się bezwzględny zakaz zamykania drogi sądowej wyrażony w art. 77 ust. 2 ustawy zasadniczej (por. pkt III. 5 uzasadnienia wyroku TK).

13. Tymczasem, w konsekwencji przedstawionych zmian stanu prawnego, w odniesieniu do stanowisk sędziowskich w Sądzie Najwyższym przyjęte zostały zupełnie inne rozwiązania. Na ich tle za poważnie uzasadnioną należałoby uznać wątpliwość odnośnie do zachowania tego podstawowego wymogu, którym jest prawo dostępu do sądu.

14. Trzeba bowiem podkreślić, że zniesieniu kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach odwołań od uchwał Krajowej Rady Sądownictwa podejmowanych w przedmiocie przedstawienia (nieprzedstawienia) wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego – co nastąpiło w związku z derogowaniem przez TK art. 44 ust. 1a ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz zmianą zdania drugiego art. 44 ust. 1 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, a także wprowadzeniem do porządku prawnego przywoływanego powyżej art. 3 ustawy nowelizującej z dnia 26 kwietnia 2019 r. – nie towarzyszyło żadne konstruktywne działanie prawodawcy krajowego ukierunkowane na ustanowienie innego, niż dotychczas sądu właściwego w wymienionych sprawach. I to w sytuacji, gdy TK w przywoływanym wyroku w sprawie K 12/18 nie zakwestionował instytucji sądowej kontroli wymienionych uchwał KRS odwołując się w tej mierze do orzeczenia w sprawie SK 57/06 (por. pkt 8 i pkt 12). To zaś uzasadnia wniosek, że intencją prawodawcy było wyłączenie drogi sądowej we wskazanych sprawach, co – według NSA – pozostaje w opozycji do stanowiska prezentowanego na gruncie wskazanych judykatów krajowego sądu konstytucyjnego oraz tego stanowiska judykatury, z którego wynika, że w demokratycznym państwie prawa nie do przyjęcia jest sytuacja, w której nie istnieje możliwość sądowej kontroli wydawanych w jakimkolwiek postępowaniu orzeczeń, czy innych decyzji (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 30 stycznia 2013 r. w sprawie V CSK 101/12) .

15. Treść przyjętych rozwiązań oraz konsekwencje ich obowiązywania, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – co ponownie należy podkreślić – rodzi uzasadnione pytanie o ich korespondencję z zasadami państwa prawnego, prawa do sądu i skutecznej ochrony sądowej oraz lojalnej współpracy w znaczeniu i rozumieniu wynikającym z art. 2 w związku z art. 4 ust. 3 zdanie 3, art. 6 ust. 1, art. 19 ust. 1 TUE w związku z art. 47 KPP i art. 9 ust. 1 dyrektywy Rady 2000/78/WE.

16. Zwłaszcza, gdy w korespondencji do wniosków formułowanych na podstawie dotychczas przedstawionych argumentów należałoby również podnieść, że w relacji do zasady efektywności prawa unijnego, zasada autonomii proceduralnej Państw Członkowskich podlega korekcie, w świetle której po pierwsze, roszczenia oparte na prawie unijnym – a więc te, które w świetle wzorców normatywnych wskazanych w pytaniach prejudycjalnych przedstawionych postanowieniem z dnia 21 listopada 2018 r. dotyczą prawa do skutecznej ochrony sądowej oraz skutecznego środka prawnego w indywidualnych sprawach dotyczących dostępu do służby publicznej (por. zwłaszcza pkt 9, pkt 12-13, pkt 19 uzasadnienia postanowienia NSA z dnia 21 listopada 2018 r.), zaś na gruncie aktualnie stawianego pytania prejudycjalnego dotyczą prawa do sądu i skutecznej ochrony sądowej – nie mogą być procesowo traktowane gorzej, niż podobne roszczenia oparte na prawie krajowym (zasada ekwiwalentności), zaś po drugie, krajowe reguły proceduralne nie mogą w praktyce czynić niemożliwym wykonywanie uprawnień (dochodzenie roszczeń) opartych na prawie unijnym (zasada efektywności) – por. wyroki TSUE w sprawach C-33/76 oraz C-45/76, a także C-93/12.

17. Jeżeli tak, to za ograniczenie omawianego rodzaju – a więc za ograniczenie niekorespondujące z wymienionymi zasadami ogólnymi prawa unijnego, a także z tożsamymi im zasadami konstytucyjnymi, co w szczególności dotyczy zasady prawa do sądu oraz zasady skutecznej ochrony sądowej – należałoby uznać właśnie sytuację ukształtowaną zmianą stanu prawnego wprowadzoną ustawą z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

18. Zmiana ta, wobec treści art. 3 przywołanej ustawy oraz zmiany zdania drugiego art. 44 ust. 1 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, nie pozostaje bowiem bez istotnego wpływu na sytuację procesową odwołujących się od uchwał KRS podjętych w przedmiocie przedstawienia (nieprzedstawienia) wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisko sędziego Sądu Najwyższego. Pierwotna iluzja środka prawnego w wymienionych sprawach (co stanowiło zasadniczy powód zainicjowania przez Naczelny Sąd Administracyjny postępowania w trybie prejudycjalnym postanowieniem z dnia 21 listopada 2018 r.) nie została bowiem skorygowana działaniami służącymi usunięciu jego deficytów – czego w pełni zasadnie należałoby oczekiwać – lecz jeszcze bardziej pogłębiona, właśnie poprzez wprowadzenie regulacji oznaczającej brak jakiegokolwiek środka prawnego (brak drogi sądowej) oraz wprowadzenie regulacji pozbawiającej skuteczności środka prawnego, z którego uczestnicy wymienionych postępowań – w zaufaniu do pewności prawa – skorzystali. Ponownie bowiem trzeba podkreślić, że w odniesieniu do spraw już zawisłych przed sądem pierwotnie właściwym, w których NSA wystąpił z pytaniami prejudycjalnymi, art. 3 przywołanej ustawy nowelizującej wprowadził rozwiązanie polegające na umorzeniu toczących się postępowań z mocy prawa, a więc rozwiązanie wręcz polegające na wprowadzeniu nakazu ich umorzenia. Prowadzi to do wniosku, że intencją ustawodawcy było wyłączenie drogi sądowej w wymienionych sprawach. To zaś musi rodzić uzasadnioną wątpliwość odnośnie do korespondowania przedstawionego podejścia ustawodawcy krajowego z tymi wartościami oraz zasadami ogólnymi prawa UE, którymi są prawo do sądu oraz prawo do efektywnej ochrony sądowej.

19. Co nie mniej istotne – w sytuacji, gdy sąd krajowy pierwotnie właściwy w wymienionych sprawach, po skutecznym wszczęciu procedury kontroli wskazanych uchwał KRS, postanowieniem z dnia 21 listopada 2018 r. wystąpił do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniami prejudycjalnymi – zmiana ta zmierza również do zniweczenia prawa do sądu w zakresie, w jakim w indywidualnej sprawie zawisłej przed sądem (pierwotnie) właściwym do jej rozpoznania, pozbawia następnie ten sąd – będący również sądem unijnym – skutecznego wykonywania unijnej funkcji kooperacyjnej, a mianowicie inicjowania trybu prejudycjalnego przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz oczekiwania na orzeczenie tego Trybunału w celu wydania rozstrzygnięcia w sprawie opartego na wiążącej wykładni prawa unijnego dokonanej przez ten sąd europejski, który jest wyłącznie właściwy w tej kwestii. Należałoby bowiem przyjąć, że taki właśnie jest również cel art. 3 przywołanej ustawy nowelizującej.

20. Wobec formuły, którą na gruncie wymienionego art. 3 operuje ustawodawca krajowy, za konsekwencję tej zmiany należałoby uznać to, że zmierza ona także do pozbawienia Naczelnego Sądu Administracyjnego – jako sądu pierwotnie właściwego w sprawach odwołań od wymienionych uchwał KRS, przed którym postępowania we wskazanych sprawach zostały już skutecznie wszczęte i się toczą (posiedzenia w tych sprawach zostały odroczone do czasu udzielenia przez trybunał luksemburski odpowiedzi na postawione w tych sprawach pytania prejudycjalne – por. postanowienie z dnia 21 listopada 2018 r.) – realizacji prawa (a zarazem obowiązku) zainicjowania trybu prejudycjalnego na podstawie art. 267 TFUE w związku z wnioskiem Prokuratora Generalnego złożonym w wymienionym postępowaniu głównym, który zawiera żądanie umorzenia tego postępowania głównego.

21. Powyższe, prowadzi zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego do wniosku, że w omawianym zakresie zmiana ta wyraża się również w podważeniu traktatowej zasady lojalnej współpracy, a w konsekwencji także tej fundamentalnej zasady unijnego porządku prawnego, którą jest jednolita wykładnia oraz jednolite stosowanie prawa unijnego we wszystkich Państwach Członkowskich. A przecież, zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Unia i Państwa Członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów, zaś zobowiązaniu Państw Członkowskich do podejmowania wszelkich środków ogólnych lub szczególnych właściwych dla zapewnienia zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii, towarzyszy jednoczesne zobowiązanie powstrzymywania się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrozić urzeczywistnieniu celów Unii.

22. W odniesieniu do wskazanego aspektu zagadnienia należałoby zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podnieść, że sąd krajowy nie może być w żaden sposób ograniczany przez przepisy krajowe w odniesieniu do możliwości zadawania pytań prejudycjalnych. Wszelkie przepisy tego rodzaju (procesowe lub materialne), to jest przepisy które w jakikolwiek sposób utrudniają lub uniemożliwiają sądowi krajowemu zadanie pytania prejudycjalnego muszą bowiem ustąpić (a to poprzez ich pominięcie) przed zasadą pierwszeństwa stosowania prawa unijnego (por. wyrok w sprawie C-166/73). Znajduje to także swoje potwierdzenie w art. 91 ust. 3 Konstytucji RP.

23. Zasada pierwszeństwa prawa unijnego nakazuje, co jednoznacznie wynika z wyroku TSUE w sprawie w sprawie C-106/77, aby sąd krajowy mający w ramach swoich kompetencji za zadanie zastosować przepisy prawa unijnego, zapewnił pełną skuteczność tych norm, nie stosując w razie konieczności, z mocy własnych uprawnień, wszelkich, nawet późniejszych, sprzecznych z nimi przepisów ustawodawstwa krajowego, co jednocześnie nie wymaga oczekiwania na zniesienie tych przepisów w drodze ustawodawczej lub w jakimkolwiek innym trybie konstytucyjnym (por. również wyrok w sprawie C-348/89).

24. W korespondencji do wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów, w świetle których za uzasadnione należało uznać wystąpienie z aktualnie zadanym pytaniem prejudycjalnym, trzeba także podkreślić, że ocena konsekwencji przedstawionych zmian stanu prawnego w relacji do zasad państwa prawnego, prawa do sądu i skutecznej ochrony sądowej oraz lojalnej współpracy w znaczeniu i rozumieniu wynikającym z art. 2 w związku z art. 4 ust. 3 zdanie 3, art. 6 ust. 1, art. 19 ust. 1 TUE w związku z art. 47 KPP i art. 9 ust. 1 dyrektywy Rady 2000/78/WE, nie może również pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z zasady ochrony zaufania. Zasada ta stanowi element porządku prawnego Unii Europejskiej (por. np. wyroki w sprawach C-5/89 oraz C-24/95), zaś przez krajowy Trybunał Konstytucyjny wywodzona jest z art. 2 Konstytucji RP. W orzecznictwie TK przyjmuje się, że "Zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa a także prognozowanie działań własnych. W ten sposób urzeczywistniana jest wolność jednostki, która według swoich preferencji układa swoje sprawy i przyjmuje odpowiedzialność za swoje decyzje, a także jej godność, poprzez szacunek porządku prawnego dla jednostki, jako autonomicznej, racjonalnej istoty. [...] Wartości te, przy zmianie prawa, prawodawca narusza wtedy, gdy jego rozstrzygnięcie jest dla jednostki zaskoczeniem, bo w danych okolicznościach nie mogła była go przewidzieć, szczególnie zaś wtedy, gdy przy jego podejmowaniu prawodawca mógł przypuszczać, że gdyby jednostka przewidywała zmianę prawa, byłaby inaczej zadecydowała o swoich sprawach. [...] Chodzi tu więc nie o ten aspekt pewności prawa, który odnosi się do względnej stabilności porządku prawnego mający związek z zasadą legalności, lecz o pewność prawa rozumianą jako pewność tego, iż w oparciu o obowiązujące prawo obywatel może kształtować swoje stosunki życiowe. W tym drugim sensie prawo pewne (pewność prawa) oznacza także prawo sprawiedliwe." (por. wyrok TK w sprawie P 3/00). Natomiast w orzeczeniu z dnia 2 marca 1993 r. w sprawie K 9/92, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż "pewność prawa oznacza nie tyle stabilność przepisów prawa [...] co możliwość przewidywania działań organów państwa i związanych z nimi zachowań obywateli. Przewidywalność działań państwa gwarantuje zaufanie do ustawodawcy i do stanowionego przez niego prawa."

Odnośnie do trybu przyspieszonego

25. Na podstawie art. 105 Regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości Naczelny Sąd Administracyjny wnosi o zastosowanie trybu przyspieszonego. Jak najszybsze rozpoznanie pytania prejudycjalnego i rozstrzygnięcie rysującej się na jego tle wątpliwości motywowane jest dynamiką oraz kierunkiem zmian prawodawstwa krajowego w zakresie odnoszącym się do obsady stanowisk sędziowskich w Sądzie Najwyższym. W tej mierze trzeba podkreślić, że aktualnie stawiane pytanie prejudycjalne nie dość, że jest już kolejnym, z którym występuje Naczelny Sąd Administracyjny w zawisłych przed nim sprawach z odwołań od uchwał KRS dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego – co stanowi konsekwencję opisanych zmian stanu prawnego – to również pozostaje w bezpośrednim związku z pytaniami prejudycjalnymi postawionymi w postanowieniu z dnia 21 listopada 2018 r., które przyjęte zostały przez Trybunał Sprawiedliwości do rozpoznania w trybie określonym w art. 53 § 3 Regulaminu postępowania. Usprawiedliwia to więc oczekiwanie, aby w odniesieniu do aktualnie stawianej kwestii prejudycjalnej zastosować tryb przyspieszony. Zwłaszcza, że niniejsze pytanie prejuducjalne dotyczy prawa do sądu i ochrony sądowej uczestników postępowań, w których posiedzenia zostały odroczone do czasu udzielenia przez Trybunał Sprawiedliwości odpowiedzi na pytania prejudycjalne przedstawione w postanowieniu z dnia 21 listopada 2018 r. Należy również wyjaśnić – co dodatkowo uzasadnia zastosowanie trybu przyspieszonego – że przed Naczelnym Sądem Administracyjnym niezależnie od sprawy, w której wystąpiono z pytaniami prejudycjalnymi w dniu 21 listopada 2018 r., zawisły również kolejne sprawy z odwołań od uchwał KRS dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego (w liczbie 15), w których posiedzenia zostały odroczone do czasu udzielenia przez Trybunał Sprawiedliwości odpowiedzi na już postawione pytanie prejudycjalne.