Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Ewa Grochowska – Jung, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Z. F. na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. zasądza od Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych na rzecz Z. F. kwotę 261 zł (słownie: dwieście sześćdziesiąt jeden złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania

Z. F. pismem z dnia 23 marca 2011 r., złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej, wystąpił do Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych o udostępnienie mu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej zeskanowanych dokumentów i materiałów, jakie zostały zebrane w sprawie z jego skargi złożonej do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych na przetwarzanie danych osobowych przez [...] Uniwersytet [...] . We wniosku wskazał, że dokumenty te należy przesłać mu pocztą elektroniczną na wskazany we wniosku adres e-mail.

Pismem z dnia 4 kwietnia 2011 r. [...] Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych poinformował Z. F., że jego wniosek nie może zostać zrealizowany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż dostęp do akt postępowania administracyjnego, którego jest stroną, odbywa się na zasadach określonych w art. 73 i art. 74 Kpa, a nie na ogólnych zasadach określonych przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

W dniu 7 kwietnia 2011 r. do Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wpłynął, za pośrednictwem poczty elektronicznej, kolejny wniosek Z. F., złożony w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, o "bezzwłoczne przesłanie pocztą elektroniczną, na adres e-mail, zeskanowanych dokumentów, jakie zebrane zostały w przedmiotowej sprawie".

W odpowiedzi na powyższe Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] , w której odmówił uwzględnienia wniosku Z. F., powołując się na treść pisma z dnia 4 kwietnia 2011 r.

W dniu 27 kwietnia 2011 r. do Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, za pośrednictwem poczty elektronicznej, wpłynęło pismo Z. F. - "kolejny wniosek o udostępnienie informacji publicznej", stanowiące wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją administracyjną z dnia [...] kwietnia 2011 r.

Po rozpatrzeniu tego wniosku Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] , utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że rozstrzygnięcie decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. jest prawidłowe i nie ma podstaw do jego zmiany.

Organ, odnosząc się do żądania Z. F. o udostępnienie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wszczętej jego skargą na przetwarzanie jego danych osobowych wskazał, że ustawodawca w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przyznał prymat obowiązującym już ustawom określającym szczególny, a więc odrębny od przewidzianego w tej ustawie tryb dostępu do informacji publicznej. Taką odrębną regulacją ustawową jest Kodeks postępowania administracyjnego, a w szczególności przepisy art. 73 i 74 Kpa, określające jawność postępowania i tryb (sposób) dostępu stron lub innych uczestników postępowania do akt w postępowaniu administracyjnym. Przepisy te stosuje się w postępowaniu prowadzonym przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych na podstawie art. 22 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.), który stanowi, że postępowanie w sprawach uregulowanych w niniejszej ustawie prowadzi się według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 73 Kpa, w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów.

Ponadto organ, opierając się na orzecznictwie sądów administracyjnych, wskazał, że tryb rozpatrywania wniosków o udostępnienie akt postępowania administracyjnego zależy od tego, czy wniosek pochodzi od strony postępowania, czy też innych podmiotów.

Reasumując organ stwierdził, że wniosek Z. F. nie może zostać zrealizowany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż dostęp do akt postępowania administracyjnego, którego jest stroną, odbywa się na zasadach określonych w art. 73 i 74 Kpa, a nie na ogólnych zasadach określonych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Decyzja ta stała się przedmiotem skargi Z. F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze skarżący wniósł o wydanie orzeczenia, stwierdzającego naruszenie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nakazanie organowi udostępnienia żądanej informacji publicznej w formie wskazanej we wniosku, tj. w postaci elektronicznej oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organu, że złożony przez niego wniosek o udostępnienie mu materiałów zgromadzonych w toku postępowania wszczętego z jego skargi na przetwarzanie jego danych osobowych nie może być zrealizowany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż ustawa ta dotyczy każdego. Nie ma żadnej przeszkody, by nie mógł skorzystać z przepisów tej ustawy. Podniósł, że żaden z przepisów Kpa, tj. ani art. 73, ani też art. 74 Kpa, nie daje możliwości obywatelom dostępu, za pośrednictwem poczty elektronicznej, do zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego akt organu prowadzącego to postępowanie. Natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej taką możliwość daje. Nie można więc, zdaniem skarżącego, twierdzić, że możliwość (lub jej brak) dostępu za pośrednictwem Internetu do akt postępowania administracyjnego jest uregulowana przepisami Kpa, gdyż ustawa ta nic na ten temat nie stanowi. Zatem możliwość wykorzystania Internetu i poczty elektronicznej nie jest "wkraczaniem w obszary wcześniej dostatecznie uregulowane, bo powodowałoby to dublowanie się istniejących rozwiązań", lecz uzupełnieniem możliwości, jakiej nie dają przepisy Kpa.

Zdaniem skarżącego, czym innym jest dostęp do akt postępowania administracyjnego w tradycyjnej formie, na podstawie przepisów Kpa, a czym innym dostęp do tych akt w formie elektronicznej. W przypadku istnienia różnych możliwości dostępu do informacji publicznej, to obywatel decyduje z jakich przepisów skorzysta, czy będą to przepisy Kpa, które nie umożliwiają dostępu za pośrednictwem Internetu, czy też przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, które taką możliwość mu dają. Skarżący wskazał, że organ nie może zmuszać obywatela do korzystania z przepisów jakiejś ustawy niedających mu uprawnień, z których chce on skorzystać, skoro istnieją przepisy innej ustawy, które takie uprawnienia przewidują.

Ponadto skarżący za niedopuszczalną uznał sytuację, w której wszyscy mają prawo zapoznania się z informacją publiczną, tj. materiałami zgromadzonymi w przedmiotowej sprawie, za pośrednictwem poczty elektronicznej, oprócz skarżącego, bowiem jest on stroną postępowania administracyjnego. Dlatego odmowę udostępnienia skarżącemu zgromadzonych w przedmiotowej sprawie dokumentów za pośrednictwem Internetu skarżący uznał za naruszenie obowiązującego prawa, a nadto jako dyskryminację bezpośrednią.

Reasumując skarżący stwierdził, że skoro żądane przez niego dokumenty stanowią informację publiczną, to udostępnienie tych dokumentów w trybie ustawy o dostępnie do informacji publicznej jest uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej, ponawiając argumenty zawarte w swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej wskazane kryteria uznał, iż narusza ona prawo w stopniu nakazującym stwierdzenie jej nieważności.

Wskazać należy, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Oznacza to, iż organ właściwy do rozpoznania odwołania (organ odwoławczy) może podjąć czynności procesowe w postępowaniu odwoławczym tylko gdy uprawniony podmiot złoży odpowiednie podanie (odwołanie).

Dopiero wniesienie przez stronę odwołania, które spełnia wymagania formalne podania określone w art. 63 Kpa, pozwala właściwemu organowi na uruchomienie przewidzianych przepisami prawa procedur zmierzających do weryfikacji zaskarżonego tym odwołaniem orzeczenia oraz do rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej.

Zgodnie z art. 63 Kpa odwołanie - jak każde podanie - aby mogło być uznane za czynność prawnie skuteczną, powinno spełniać określone w tym przepisie wymogi formalne co do formy ( § 1) oraz co do treści ( § 2, § 3, § 3a).

Jeżeli chodzi o wymagania co do treści, to skuteczność prawną podania ustawodawca uzależnia od wskazania w nim osoby od której pochodzi, wskazania jej adresu, przedstawienia żądania oraz od umieszczenia pod nim podpisu. Co do zasady - podpis musi być własnoręczny. W judykaturze i doktrynie utrwalone zostało stanowisko, że podpis to napisany lub uwierzytelniony znak ręczny. Zdaniem Sądu tylko tak złożony podpis może być kwalifikowany jako spełniający wymagania formalne co do treści podania. Podpis taki nie może być zastąpiony żadnym podpisem mechanicznym np. faksymilą bądź kserograficzną odbitką własnoręcznego podpisu. W orzecznictwie sądowym powszechnie jest przyjęty pogląd, iż podpisanie pisma innym podpisem niż własnoręczny osoby uprawnionej (np. faksymilą lub kserograficzną odbitką własnoręcznego podpisu) traktuje się jako pismo nie podpisane. Pogląd taki wyraził przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 kwietnia 2000 r. , II SA/Gd 1089/98 (LEX nr 44070), z 10 listopada 2006 r., II FSK 1144/05 (LEX nr 291823) i z 18 kwietnia 2000 r., II SA/Gd 954/98 (LEX nr 44072).

Brak podpisu strony na podaniu, przy równoczesnym braku podpisu osoby przez nią umocowanej, gdy nie zostanie usunięty, powoduje brak uniemożliwiający wywołanie skutku prawnego wniesionego podania. Konsekwentnie, taki brak formalny odwołania powoduje, że nie można uznać czynności strony za odwołanie.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 63 Kpa "podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, przy czym podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno:

1) być uwierzytelnione przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz

2) zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru i "w przypadku wniesienia podania w formie dokumentu elektronicznego organ jest obowiązany potwierdzić wniesienie podania przez doręczenie urzędowego poświadczenia odbioru na wskazany przez wnoszącego adres elektroniczny."

Wskazać ponadto należy, że brak na podaniu wnoszonym w formie elektronicznej bezpiecznego podpisu elektronicznego weryfikowanego za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu (art. 63 ust. 3a Kpa) jest brakiem formalnym, który może być usunięty w trybie art. 64 § 2 Kpa, o ile jest znany adres wnoszącego podanie. Brak ten można więc uzupełnić przez przesłanie podania przez wnoszącego i opatrzenia go bezpiecznym podpisem elektronicznym bądź też wniesienia podania w formie pisemnej opatrzonego podpisem.

Tak więc, gdy organ odwoławczy uznał za odwołanie pismo niepodpisane przez osobę wnoszącą to odwołanie bądź w formie pisemnej, bądź w formie elektronicznej bezpiecznego podpisu elektronicznego weryfikowanego certyfikatu, to oznacza to, że organ ten bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego. W związku z czym decyzja organu odwoławczego, w takiej sytuacji, jest dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 1994 r., sygn. akt SA/Gd 2365/93, w wyroku z 15 września 2000 r., sygn. akt III SA 417/00 (LEX nr 47217) oraz w wyroku z dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 954/88 (LEX nr 44072) a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 8 lipca 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 308/09 (LEX nr 559912).

Prawidłowe działanie na gruncie przepisów postępowania administracyjnego winno nastąpić w ten sposób, że organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 64 § 2 Kpa, powinien wezwać stronę odwołującą się do uzupełnienia braku formalnego odwołania przez jego podpisanie w terminie 7 dni, z jednoczesnym pouczeniem, że nieusunięcie tego braku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Organ pierwszej instancji jako jedyny jest uprawniony do podejmowania czynności, o których mowa w art. 131 – 133 Kpa (zawiadomienie stron o wniesieniu odwołania, samokontrola, obowiązek przesłania akt wraz z aktami sprawy). Jedynie odwołanie spełniające wymogi formalne może ewentualnie skutkować uwzględnieniem odwołania przez organ pierwszej instancji w ramach przewidzianej w art. 132 Kpa autokontroli. Jeżeli strona nie uzupełni braków formalnych odwołania w wyznaczonym przez organ pierwszej instancji terminie, organ ten ma obowiązek przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu, stosownie do postanowień zawartych w art. 133 Kpa. Organ odwoławczy, zgodnie z art. 134 Kpa winien zbadać dopuszczalność tego rodzaju odwołania.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, podkreślić należy, że do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W niniejszej sprawie Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych nie tylko nie wezwał Z. F. do uzupełnienia braku formalnego bądź przez podpisanie jego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, bądź też poprzez opatrzenie tego pisma, wniesionego drogą elektroniczną, bezpiecznym podpisem elektronicznym, ale rozpoznał sprawę w trybie art. 127 § 3 Kpa, dopuszczając się w ten sposób naruszenia ww. przepisów postępowania, gdyż w sytuacji braku wezwania o uzupełnienie braku formalnego wydał decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Powyższe uchybienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych uniemożliwia Sądowi odniesienie się co do meritum sprawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ, mając na względzie uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku, podejmie czynności zmierzające do wyeliminowania wskazanych uchybień.

Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł, na podstawie art. 200 i 209 tej ustawy.