Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Gminy K. na opinię [...] Kuratora Oświaty w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie połączenia Miejskiej Szkoły Podstawowej nr [...] i Miejskiego Gimnazjum nr [...] w K. w Zespół Szkół nr [...] w K. oddala skargę.

[...] Kurator Oświaty w K. w dniu [...]r. wydał negatywną opinię w sprawie połączenia z dniem 1 września 2013 r. Miejskiej Szkoły Podstawowej nr [...] i Miejskiego Gimnazjum nr [...] w K. w Zespół Szkół nr [...] w K. W uzasadnieniu podniósł, iż obie szkoły znajdują się we wspólnym obiekcie i mają odrębne wejścia. Każda ze szkół ma wystarczające warunki lokalowe i dydaktyczne. Uczniom zapewniono również opiekę w oddzielnych świetlicach. Ponadto, pod nadzorem nauczycieli korzystają ze wspólnych pomieszczeń, takich jak sala gimnastyczna i jadalnia. Kurator podniósł, że podział budynku na szkołę podstawową i gimnazjum dostosowany jest do potrzeb psychofizycznych oraz poziomu rozwoju intelektualnego i emocjonalnego dzieci i młodzieży. Wskazał, że połączenie szkół w Zespół Szkół nr [...] może spowodować pogorszenie warunków kształcenia, w szczególności w zakresie poczucia bezpieczeństwa. Dodał, że zamiar utworzenia Zespołu, do którego uczęszczać będą uczniowie w wieku od 6 do 16 lat, pozostaje w sprzeczności z założeniami reformy systemu edukacji, której efektem było rozdzielenie etapów edukacyjnych – na etapy realizowane w ramach szkoły podstawowej oraz gimnazjum.

W piśmie z dnia 26 kwietnia 2013 r. Rada Miasta K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą opinię, zarzucając, iż przy jej wydaniu doszło do naruszenia art. 62 ust. 1 i art. 62 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. W związku z tym wniosła o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że połączenie szkół różnego typu w zespół szkół jest dopuszczalne i zgodne z treścią art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Ponadto połączenie szkół różnego typu w zespół szkół nie jest sprzeczne z zasadami reformy systemu oświaty. Dodała, że w uzasadnieniu uchwały w sprawie zamiaru utworzenia Zespołu Szkół nr [...] w K., wykazała, że zaistniał szczególny przypadek uzasadniający zastosowanie wyjątku od zasady kształcenia dzieci i młodzieży w samodzielnych typach szkół. W związku z tym podniosła, że negatywna opinia kuratora oświaty jest arbitralna i narusza prawo. Odwołuje się bowiem do założeń reformy programowej, nie uwzględniając przesłanek, którymi kierował się organ gminy, podejmując decyzję o zamiarze utworzenia zespołu szkół. Zarzuciła, że zaskarżony akt nie zawiera oceny wszystkich okoliczności sprawy. Podkreśliła również, że zamiar połączenia szkół jest popierany przez wszystkie zainteresowane podmioty, bowiem zarówno obydwie rady pedagogiczne, jak i związki zawodowe, wypowiedziały się pozytywnie w kwestii połączenia szkół. Dodała, że za połączeniem szkół przemawiają warunki lokalowe, demograficzne oraz względy ekonomiczne. Miejska Szkoła Podstawowa nr [...] i Miejskie Gimnazjum nr [...], mieszczą się we wspólnym obiekcie, mają oddzielne wejścia, w różnych miejscach budynku, oddzielone od siebie kompleksy sal lekcyjnych, sanitariatów i toalet, dzielą takie pomieszczenia, jak jadalnia, sala gimnastyczna, sklepik, gabinety; - stomatologiczny i pielęgniarski, a także urządzenia przesyłowe. W związku z tym uczniowie obu szkół od lat współistnieją ze sobą. Obie szkoły zapewniają swoim uczniom poczucie bezpieczeństwa i przestrzegają zasad BHP. Wobec tego, nie ma żadnych podstaw, aby twierdzić, że po formalnym połączeniu, zmniejszy się poczucie bezpieczeństwa dzieci. Po połączeniu szkół, uczniowie nie odczują bowiem zmiany, która ma charakter formalnoprawny, a jest niezwykle istotna z punktu widzenia zasad administrowania szkołami. Jeden dyrektor (wraz z zastępcą) będzie mógł bowiem sprawniej kierować całym kompleksem. Wzrośnie również bezpieczeństwo uczniów – każdy nauczyciel zespołu będzie mógł sprawować nadzór nad każdym uczniem, a nie – jak dotąd – wyłącznie nad uczniami danej szkoły. W konsekwencji, każdy nauczyciel będzie ponosił odpowiedzialność za wszystkich uczniów zespołu, a nie – jak dotychczas – wyłącznie za uczniów szkoły, w której jest zatrudniony. Skarżąca podniosła, że wspólny zarząd i administracja spowodują również zmniejszenie wydatków, umożliwiając bardziej oszczędne gospodarowanie środkami finansowymi i majątkiem szkoły. Dodała, że połączenie szkół spowoduje przede wszystkim znaczną poprawę warunków pedagogiczno-wychowawczych. Sprawniejsze zarządzanie kadrą pedagogiczną umożliwi uzupełnienie wymiaru zajęć w jednej szkole, zajęciami w drugiej szkole. Ponadto połączenie szkół zapewni ciągłość procesu dydaktycznego, z której będą mogli skorzystać uczniowie, przy jednoczesnym zachowaniu możliwości wyboru innego gimnazjum, po zakończeniu nauki w szkole podstawowej. Skarżąca zarzuciła, że organ nadzoru, w zaskarżonej opinii nie przedstawił przeciwnych argumentów, a pomimo to udzielił opinii negatywnej. Podniosła, że opinia wydana w niniejszej sprawie jest lakoniczna i nie zawiera argumentów przemawiających przeciwko połączeniu szkół, opiera się wyłącznie na stwierdzeniach ogólnikowych. Dodała, że opinia kuratora oświaty, jako akt nadzoru, powinna spełniać przynajmniej wymagania aktów rozstrzygających o danej sytuacji prawnej, w tym zwłaszcza powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne.

W odpowiedzi na skargę, [...] Kurator Oświaty w K. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w okresie, w którym szkoła jest w trakcie tworzenia warunków lokalowych, organizacyjnych, kadrowych, do przyjęcia dzieci poniżej 7 roku życia, łączenie gimnazjum ze szkołą podstawową, nie jest korzystne z punktu widzenia społecznego oraz z uwagi na dobro dziecka. Podniósł, że z założeń organu prowadzącego szkoły wynika, iż nauczyciele zatrudnieni dotychczas w gimnazjum, będą wykonywać obowiązki także w odniesieniu do uczniów szkoły podstawowej, w tym uczniów 6 – letnich. W związku z tym wyraził wątpliwość, czy szkoła zapewni poczucie bezpieczeństwa dzieciom na etapie kształcenia wczesnoszkolnego, a szczególnie dzieciom poniżej 7 roku życia, skoro część zadań z tym związanych mają realizować nauczyciele wyspecjalizowani w pracy z młodzieżą, a nie z małymi dziećmi. W końcowej części odpowiedzi na skargę kurator oświaty podniósł, że tworzenie – w istocie – 9 letnich szkół podstawowych – wskutek połączenia szkoły podstawowej z gimnazjum – jest sprzeczne z polityką oświatową Państwa, nawet jeśli przemawiają za tym niewątpliwe względy ekonomiczne.

W piśmie z dnia 4 lipca 2013 r., skarżąca podtrzymała skargę. Podkreśliła, że odpowiedź na skargę - podobnie jak i zaskarżona opinia - zawiera stwierdzenia ogólnikowe i niemożliwe do zweryfikowania. W szczególności stwierdzenie, iż połączenie szkół jest niezgodne z polityką oświatową Państwa, oznaczałoby, że każde połączenie jest niezgodne z prawem, a taki wniosek jest niemożliwy do zaakceptowania. Dodała, że planowane połączenie szkół, nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół i samorządów uczniowskich poszczególnych szkół, a więc respektuje ustawowe odrębności.

Na rozprawie skarżąca – reprezentowana przez pełnomocnika - podtrzymała wnioski i argumenty zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od ich doręczenia. W art. 89 tej ustawy został określony tryb postępowania w sprawach, w których prawo uzależnia możność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania.

Podkreślenia zatem wymagało, że przepis art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), uzależnia możliwość połączenia szkoły podstawowej z gimnazjum od pozytywnej opinii kuratora oświaty.

Natomiast według art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej również P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: - 1) decyzje administracyjne; - 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; - 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; - 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; - 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; - 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; - 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; - 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; - 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Jak podkreśla się w orzecznictwie - opinia kuratora oświaty o połączeniu szkół i placówek oświatowych, o których mowa w art. 62 ustawy o systemie oświaty, stanowi akt nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kurator oświaty – jako organ nadzoru pedagogicznego – wykonuje ten nadzór w imieniu wojewody, a więc organu, o którym mowa w art. 86 ww. ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012 r. o sygn. akt I OSK 2087/11, publ. LEX nr 1126275, wyrok NSA z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 221/13 internetowa baza orzeczeń NSA).

Ponadto zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa - według art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty, kurator oświaty, wydając opinię w przedmiocie połączenia szkół w zespół, przedstawia swoje merytoryczne stanowisko co do samego zamiaru połączenia placówek szkolnych i w tym zakresie motywy jego opinii wynikają z przyznanej mu autonomii (władztwa, imperium, kompetencji), co ma istotne znaczenie prawne, wszak uzależnienie tworzenia zespołów szkół od pozytywnej opinii kuratora oświaty jest potwierdzeniem, że wolą ustawodawcy było znaczące ograniczenie swobody organów prowadzących szkoły w zakresie odstępstwa od zasady ich odrębnego funkcjonowania (niełączenia)- (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 221/13 internetowa baza orzeczeń NSA).

Jak wskazał Naczelny Sąd administracyjny w cytowanym wyżej wyroku - prawodawca nie określa, jakimi przesłankami ma się kierować kurator oświaty przy sporządzaniu opinii na temat połączenia w zespół, szkoły podstawowej z gimnazjum. Przepis art. 62 ust. 5b ww. ustawy o systemie oświaty, jak również żaden inny tej ustawy, nie określa przesłanek, warunkujących wydanie pozytywnej lub negatywnej opinii w sprawie połączenia w zespół, szkoły podstawowej z gimnazjum.

Podkreślenia wymagało, że kurator oświaty, wykonujący nadzór pedagogiczny na terenie województwa, jest organem o kompetencjach koordynacyjnych i kontrolnych w stosunku do szkół zarówno publicznych, jak i niepublicznych. Zgodnie zatem z art. 31 ust. 1 pkt 6 ustawy o systemie oświaty, kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty, określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności realizuje politykę oświatową Państwa, a także współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu i realizowaniu odpowiednio regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnych z polityką oświatową Państwa. Kurator oświaty sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi szkołami i placówkami oraz placówkami doskonalenia nauczycieli, w tym nad niepublicznymi placówkami doskonalenia nauczycieli o zasięgu ogólnokrajowym, które znajdują się na obszarze danego województwa.

Natomiast według art. 33 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, wykonywany przez kuratora oświaty "nadzór pedagogiczny", polega na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli, analizie i ocenie efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek.

W ramach wykonywania ustawowych zadań i kompetencji, kurator oświaty współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego – m. in. zgodnie z art. 89 ustawy o samorządzie gminnym, wydając opinię dotyczącą połączenia szkoły podstawowej z gimnazjum w zespół szkół.

Podzielić zatem należało ocenę wyrażoną w cytowanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2013 r., według której, funkcja nadzorcza kuratora oświaty, wywodzona ze sprawowanego nadzoru pedagogicznego nad szkołami, oraz prawo realizowania polityki oświatowej Państwa, a także kształtowanie i rozwój bazy materialnej szkół i placówek publicznych, legitymują kuratora oświaty do wydawania wiążącej organ prowadzący szkołę opinii w zakresie połączenia szkół. Opinia taka ma charakter autonomiczny (samodzielny, pozostający w wyłącznej kompetencji).

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku, polski system oświaty tworzy integralną całość, na którą składają się różne zadania i kompetencje wielu jednostek organizacyjnych i organów władzy publicznej. Suma tych zadań i kompetencji rozpisana została na działania wielu podmiotów, z których każdy ma zadania i kompetencje określone i przypisane mu przez przepisy prawa. Zasada państwa prawa wyklucza nakładanie się na siebie zadań i kompetencji różnych organów i z tej perspektywy należy również ocenić kwestię kompetencji kuratora oświaty do wydania bądź niewydania pozytywnej opinii w sprawie połączenia w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum. Jeżeli więc ustawa o systemie oświaty uzależnia połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum od pozytywnej opinii kuratora, jest to opinia suwerenna, podejmowana przez organ nadzoru pedagogicznego w ramach przysługujących mu kompetencji i w tym zakresie uzasadnienie, jakie zostaje podane w opinii, bez względu na to, czy jest obszerne i szczegółowe, czy też koncentruje się tylko na założeniach programowych, przyjętych w 1999 roku podczas reformy edukacji w odniesieniu do analizowanego przypadku połączenia placówek szkolnych w zespół, wyczerpuje wymagania art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 221/13 internetowa baza orzeczeń NSA).

Wydana przez kuratora oświaty opinia w sprawie połączenia szkół w zespół szkół, nie jest decyzją administracyjną ani postanowieniem, do których mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisy dotyczące uzasadnienia decyzji lub postanowienia.

Podzielić zatem należało ocenę zawartą w cytowanym wyżej orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, według której, nie można przyjąć, by opinia kuratora oświaty w przedmiocie połączenia w zespół, szkoły podstawowej z gimnazjum, miała zawierać w pełni takie uzasadnienie, jakie wymagane jest w przypadku kwalifikowanych aktów administracyjnych. Opiniując sprawę połączenia w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum, kurator oświaty przedstawia swoje stanowisko, jako uprawniony do tego organ administracji rządowej, realizujący politykę oświatową Państwa, a zatem motywy, jakie organ nadzoru pedagogicznego przedstawia w swojej opinii, mają walor czysto merytoryczny (fachowy), których ocena nie powinna wchodzić w zakres kontroli legalności samej opinii, sprawowanej i dokonywanej przez sąd administracyjny.

Przyjmując odmienny punkt widzenia za prawidłowy, sąd administracyjny, wyrażając swój pogląd i kwestionując merytoryczne motywy opinii, w sposób nieuprawniony wszedłby w rolę organu nadzoru pedagogicznego, a więc w rolę zastrzeżoną tylko dla kuratora oświaty, co byłoby sprzeczne z ustrojową funkcją tego sądu.

Jedynie zupełny brak uzasadnienia opinii w odniesieniu do danego przypadku, jego pozorność lub niezgodność z prawem (np. nieodniesienie się do charakteru danej sprawy) powinny prowadzić do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły wymienione uchybienia. [...] Kurator Oświaty w K., uzasadniając opinię podjętą w sprawie utworzenia Zespołu Szkół nr [...] w K., wskazał, że zamierzone połączenie placówek szkolnych nie jest zgodne z założeniami reformy edukacyjnej oraz systemu szkolnictwa, której efektem było rozdzielenie etapów edukacyjnych na etap realizowany w ramach szkoły podstawowej i w ramach gimnazjum, a więc z uwzględnieniem różnic poziomów edukacyjnych i rozwoju dzieci. Wydając opinię w sprawie zamiaru utworzenia Zespołu Szkół w K., ocenił wpływ połączenia placówek oświatowych, na realizację zasadniczych zadań systemu oświaty, zwłaszcza w zakresie zapewnienia warunków kształcenia uwzględniających poziom rozwoju intelektualnego i emocjonalnego dzieci i młodzieży w wieku od 6 do 16 lat. [...] Kurator Oświaty odniósł się przy tym zarówno do warunków lokalowych, kadrowych, organizacyjnych, jak i z zakresu administrowania, wskazując, że połączenie placówek szkolnych nie wpłynie pozytywnie na proces wychowawczy.

Wbrew zarzutom skargi, nie można zatem uznać, że [...] Kurator Oświaty w K. wydał opinię negatywną w sposób arbitralny i bez uzasadnienia. Kierując się bowiem konkretnym stanem faktycznym i uwzględniając założenia programowe Państwa w zakresie oświaty, organ nadzoru pedagogicznego wyraził swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie, zgodnie z zasadą współdziałania władz (preambuła do Konstytucji RP).

W tym stanie rzeczy, zaistniały podstawy do oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.