II OSK 1944/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-12-04	
Data wpływu	2008-12-29	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Marek Stojanowski
Zygmunt Niewiadomski /przewodniczący sprawozdawca/
Zygmunt Zgierski	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 66/08	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargi kasacyjne	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588; par. 3 ust.1, par.4; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art. 58, art. 61 ust.1, art. 62; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Stowarzyszenia "[...]" w K. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 66/08 w sprawie ze skargi M. K. i A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargi kasacyjne	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2008 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 66/08, w sprawie ze skargi M. K. i A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego M. K. i A. M. po 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Prezydent Miasta Krakowa, decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingami podziemnymi zlokalizowanymi pod budynkiem, układem drogowym wewnętrznym na części północnej działki nr [...] oraz wjazdem z ul. A na części działki nr [...] obr. [...], położonego przy ul. A na części działki nr [...] obr. [...], położonego przy ul. A w Krakowie" na rzecz M. K. i A. M. Organ pierwszej instancji wskazał, że w tej sprawie w dniu 18 grudnia 2006 r. Prezydent Miasta Krakowa wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji, która została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Sporządzona została wówczas uzupełniająca analiza architektoniczno-urbanistyczna, uwzględniająca dyspozycje i zalecenia organu odwoławczego.

Prezydent Miasta Krakowa w decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. wskazał, iż o ile wnioskowane zamierzenie spełnia, lub po drobnych korektach spełni, wymogi ładu przestrzennego w zakresie funkcji, wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości elewacji oraz geometrii dachu, to nie spełnia wymogu uszanowania nieprzekraczalnej linii zabudowy. Teren inwestycji znajduje się przed istniejącą, bardzo czytelną i zdefiniowaną linią zabudowy. Dla inwestycji, w zaproponowanych przez wnioskodawcę granicach, nie ma więc możliwości realizacji zabudowy w zgodzie ze wskazaną linią zabudowy od strony doliny rzeki Wilgi. Planowane zamierzenie nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) co do kontynuacji linii zabudowy, a także nie spełnia wymagań ładu przestrzennego nakazujących wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący ład urbanistyczny.

W odwołaniu od powyższej decyzji, M. K. i A. M. podnieśli, że istnieje możliwość ustalenia linii zabudowy na zasadzie § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), co wynika z przeprowadzonych w toku postępowania analiz architektoniczno-urbanistycznych, a proponowane rozwiązanie inwestycyjne stanowi element kompozycji urbanistycznej, nawiązujący do istniejącej zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., znak [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ drugiej instancji wskazał, że inwestycja wskazana we wniosku o ustalenie warunków zabudowy praktycznie spełnia – oprócz kwestii dotyczących linii zabudowy, a w konsekwencji także wymogów związanych z zachowaniem ładu przestrzennego, pozostałe wymogi przewidziane w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które dają podstawę do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Linię zabudowy tworzą budynki mieszkalne zlokalizowane przy ul. A, stanowiąc jednocześnie wschodnią ścianę doliny rzeki Wilgi. Po drugiej stronie rzeki linia zabudowy utworzona jest przez zabudowę wielorodzinną przy ul. B. Planowana inwestycja usytuowana byłaby poza linią zabudowy wyznaczoną przez ulicę A a linią tworzoną przez istniejącą po drugiej stronie rzeki zabudowę przy ul. B. Potwierdza to załącznik graficzny sporządzony do uzupełnionej analizy na mapie w skali 1:1000 (k. 291), jak i ortofotomapa (k. 290).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. K. i A. M. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie skarżących, do wyznaczenia linii zabudowy wystarczająca jest norma wyrażona w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a kontynuacja linii zabudowy wyznaczonej przez istniejące budynki wielorodzinne powinna przebiegać konsekwentnie dalej wzdłuż tej samej ulicy. Powoływanie się na pojecie "ładu przestrzennego" i przyznanie mu pierwszeństwa przed przepisem jasno określającym sposób wyznaczenia linii zabudowy jest niewłaściwe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, stwierdzając, iż decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, jako indywidualny akt prawny, przesądzający o dopuszczalnym sposobie wykonywania uprawnień, wynikających z własności nieruchomości, musi opierać się ściśle na przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, których nie można interpretować rozszerzająco, czy też w sposób pozostawiający organom administracji publicznej jakikolwiek "luz" decyzyjny. W szczególności zaś, niedopuszczalne jest rozszerzanie ograniczeń wynikających z przepisów ustawy, dokonywane w oparciu o normy niższej rangi. W przeciwnym razie zasada, wynikająca z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w myśl której ograniczenie prawa własności musi posiadać formę ustawy, zostałaby naruszona.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie bezspornym było, iż planowana inwestycja spełnia większość wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kontrowersja obejmowała wyłącznie kwestię, czy działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, są zabudowane w sposób, pozwalający na wyznaczenie linii nowej zabudowy. Organy administracji publicznej zajęły stanowisko – w ocenie Sądu błędne – iż taka możliwość nie istnieje, przy czym uzasadnieniem tej tezy miały być przepisy wykonawcze wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 wskazanej ustawy, a dokładniej ich interpretacja. Do sposobu wyznaczania linii zabudowy odnosi się § 4 wskazanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd uznał, że przepisów omawianego rozporządzenia nie należy interpretować w oderwaniu od brzmienia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec tego, jeżeli wszystkie przesłanki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione, organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy, a przepisy wykonawcze nie mogą tego obowiązku ograniczyć. Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że organy winny ustalić linię nowej zabudowy jako kontynuację linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, na których po tej samej stronie ulicy A, zlokalizowane zostały budynki wielorodzinne, bez rozważania "lustrzanego odbicia" linii zabudowy z drugiej strony tej ulicy. Dosłowne rozumienie przepisu § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia, oznaczałoby nieuprawnione przyznanie prymatu normom rozporządzenia nad ustawą, a nawet prymatu konkretnej analizy architektoniczno – budowlanej nad przepisem art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy. Należy zatem przyjąć takie rozumienie § 4 ust. 4 rozporządzenia, iż na jego podstawie należy ustalić linię zabudowy w sposób odmienny niż określony w § 4 ust. 1, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W takim wypadku, linia zabudowy winna być wyznaczona w sposób inny, byle tylko znajdowało to oparcie w sporządzonej analizie architektoniczno-urbanistycznej, a zatem jej ustalanie musi się odbyć w odniesieniu do zabudowy istniejącej na nieruchomościach położonych w obszarze analizowanym. Ponadto, ochrona cennego przyrodniczo obszaru doliny rzeki Wilgi może się odbyć w drodze stosownych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast w świetle art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest możliwa poprzez rozstrzygnięcie w przedmiocie warunków zabudowy.

Poza wskazaniem obrazy przepisów prawa materialnego, Sąd pierwszej instancji wskazał uchybienia natury procesowej, którymi dotknięte są decyzję organów i które mogły wpłynąć na kształt ostatecznego rozstrzygnięcia. W aktach brak pełnomocnictwa dla A. W., która złożyła wniosek w imieniu skarżących, na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych nie można ustalić, czy działka nr [...] pozostaje w zarządzie Gospodarki Komunalnej. Oprócz powyższego, organ nie odniósł się w sposób wystarczający do "kontranalizy" (załączonej do odwołania z dnia 31 stycznia 2007 r.) przedstawionej przez inwestorów, a uzasadnienie organów administracji publicznej w zakresie możliwości i sposobu wyznaczenia linii zabudowy nie jest spójne.

Przyjmując błędną wykładnię art. 61 ust. 1 ustaw o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organy nie odniosły się w należyty sposób do zaproponowanego przez skarżących przebiegu linii zabudowy. Nie uzasadniły w sposób jasny i czytelny, dlaczego na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, linia zabudowy nie może być wyznaczona tak jak w "kontranalizie", skoro działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, położona po tej samej stronie ulicy (lewej, patrząc w kierunku ul. [...]) jest zabudowana budynkami wielorodzinnymi.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 66/08 wniesione zostały dwie skargi kasacyjne: przez Stowarzyszenie "[...]" w K. oraz przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie.

W skardze kasacyjnej, sporządzonej 7 października 2008 r. przez pełnomocnika Stowarzyszenia "[...]" w K., na podstawie art. 173 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżono wskazany wyrok w całości, a stosownie do art. 174 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucono naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 2 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż pojecie ładu przestrzennego nie ma waloru normatywnego; art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 21 i 64 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, iż wynikające z tej ustawy wymogi, których spełnienie jest konieczne dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, stanowią nadmierne ograniczenie prawa własności; naruszenie art. 7 i 77, a także art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, iż organy obu instancji nie rozpatrzyły w całości materiału dowodowego i nie odniosły się do tzw. kontr-analizy architektoniczno-urbanistycznej; art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie błędnej interpretacji pojęcia działki sąsiedniej; § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez przyjęcie błędnej interpretacji pojęcia linia zabudowy, co w efekcie doprowadziło do uchylenia decyzji organów obu instancji; § 4 ust. 1 wskazanego rozporządzenia, poprzez błędną interpretację i przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie znajduje ono zastosowanie, podczas gdy ze względów faktycznych nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy pozwalającej na realizację przedstawionego przez wnioskodawcę zamierzenia inwestycyjnego.

Ponadto, na podstawie art. 174 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie, że organy administracji naruszyły art. 107 § 3 i § 5 kodeksu postępowania administracyjnego, co z kolei stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie iż organy obu instancji dopuściły się naruszeń prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.; art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nierozstrzygnięcie sprawy w jej granicach oraz brak oparcia wydanego wyroku na całości materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy.

Stowarzyszenie "[...]" wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Odnośnie zarzutu dotyczącego § 4 ust. 1 rozporządzenia z 23 sierpnia 2003 r. i błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że znajduje on zastosowanie, podczas gdy ze względów faktycznych nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy pozwalającej na realizację przedstawionego zamierzenia inwestycyjnego, Stowarzyszenie "[...]" wskazało, iż zgodnie z dyspozycją § 4 ust. 3 omawianego rozporządzenia, linia zabudowy tworzy uskok, co oznacza, że najbliższa działka sąsiednia, która stanowić będzie podstawę ewentualnego wyznaczenia linii zabudowy to działka [...], na której zabudowa oddalona jest od pasa drogi w odległości 35 m. Wyznaczenie w ten sposób linii zabudowy na działce, na której wystąpiono o wydanie decyzji ustalającej warunki jest niemożliwe, ponieważ linia zabudowy "mieści się w części północnej i południowej nieruchomości", dla której wystąpiono o ustalenie warunków zabudowy, "dzieląc wzdłuż inwestycję i teren". Brak również podstaw do wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z przepisem § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia, ponieważ dopuszcza on takie wyznaczenie, "gdy wniosek taki wypływa z dokonanej analizy architektoniczno-urbanistycznej". Pojęcie linii zabudowy należy interpretować wąsko.

Nie można mówić o spełnieniu przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli mające być ich dookreśleniem przepisy wykonawcze nie zostały wypełnione. Jeżeli wyznaczona linia nowej zabudowy dzieli wzdłuż przedstawiony przez wnioskodawcę projekt inwestycji, to nie sposób wyznaczyć linię nowej zabudowy w taki sposób, aby planowane zamierzenie inwestycyjne mogło zawierać się w obrębie działki [...].

W skardze kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego, sporządzonej 6 października 2008 r. zaskarżono wyżej wskazany wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi M. K. i A. M., względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z § 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.; naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, to jest art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie rozstrzygnięcia i rozważenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie wystąpiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Pismem z dnia 24 października 2008 r. w odpowiedzi na obie skargi kasacyjne, A. M. reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o ich oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, ustosunkowując się przede wszystkim do zarzutów kasacyjnych Stowarzyszenia "[...]" w Krakowie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

Rozstrzygające znaczenie w sprawie mają zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2009 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Nie bez przyczyny zarzut naruszenia tych przepisów znalazł się na centralnym miejscu w obu skargach kasacyjnych. Wbrew jednak twierdzeniom tych skarg nie można podzielić poglądu, że Sąd pierwszej instancji błędnie zinterpretował i zastosował w sprawie przywołane wyżej przepisy. To Sąd pierwszej instancji a nie strony wnoszące skargi kasacyjne mają w tej mierze rację. Stosownie bowiem do brzmienia art. 61 ust. 1 ustawy, o której mowa, na obszarach bez miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego możliwość zabudowy nieruchomości istnieje wówczas gdy spełnione są łącznie przesłanki określone w przywołanym art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym wymóg tzw. dobrego sąsiedztwa określony przepisem zawartym w pkt 1 art. 61 ust. 1 tej ustawy. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że przesłanki, o których mowa w ww. przepisach ustawy, zostały spełnione, z wyjątkiem możliwości wyznaczenia linii zabudowy, stosownie do wymagań § 4 ust. 1 wyżej przywołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Jeżeli tak to rodzi się pytanie czy spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, łącznie z możliwością wyznaczenia linii zabudowy tyle, że w sposób odbiegający od ustaleń rozporządzenia wykonawczego, może i powinno przesądzać o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji? Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć przecząco. Trzeba zgodzić się z tokiem wywodu Sądu pierwszej instancji, że tak jak nie sposób interpretować przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bez uwzględnienia norm rangi konstytucyjnej, tak samo niedopuszczalna jest wykładnia omawianego rozporządzenia w oderwaniu od brzmienia przepisów ustawy. Przepis rangi podustawowej musi być interpretowany w taki sposób, aby ostateczny wynik jego wykładni mieścił się w ramach wyznaczonych przez ustawę. W rezultacie normy zawarte w rozporządzeniu nie mogą ograniczać praw wynikających z przepisów ustawowych. Jeżeli zatem przesłanki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, są spełnione, organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy, a przepisy wykonawcze nie mogą tego obowiązku ograniczyć. Ten tok wywodu zdaje się potwierdzać sam prawodawca, który w § 4 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia Ministra Infrastruktury stanowi, iż dopuszcza się inne (niż określone w ust. 1-3) wyznaczenie linii nowej zabudowy, o ile wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Co do zaś potrzeby czy wręcz konieczności ochrony obszarów cennych przyrodniczo to należy zauważyć, że podstawowym instrumentem ochrony tych obszarów jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, z możliwością zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu celem uchwalenia planu (art. 58 i 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Instrumentem takim są też przepisy szczególne. Jeżeli zatem ani ustawodawca, ani prawodawca lokalny nie korzystają z przysługujących im w tej mierze uprawnień to nie może to być argumentem przemawiającym za rozszerzającą wykładnią ograniczeń w wykonywaniu prawa własności na obszarach, o których mowa.

W kontekście tych stwierdzeń nie można podzielić poglądu skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "[...]" w K., że pojęcie działki sąsiedniej należy rozumieć wąsko. Wręcz przeciwnie, pojęcie to należy interpretować szeroko w sensie sąsiedztwa urbanistycznego. Jeżeli tak to kwestia linii zabudowy nabiera w niniejszej sprawie innego wymiaru niż chciałyby tego strony wnoszące skargi kasacyjne.

Co do zaś zarzutów naruszenia przepisów postępowania to w świetle powyższych stwierdzeń tracą one na znaczeniu, tym bardziej że w istocie zmierzają one do kwestionowania ustaleń faktycznych poprzez zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).