Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A. P na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.

Burmistrz decyzją z [...] czerwca 2018 r., nr [...] - wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: K.p.a.) - umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn: "Budowa zespołu zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej z usługami w parterach budynków i z garażami podziemnymi wbudowanymi wraz z niezbędnym zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą Miasto, jednostka ewidencyjna [...] – obszar wiejski, obręb [...], działka nr [...]".

Uzasadniając decyzję organ pierwszej instancji wyjaśnił, że 25 maja 2018 r. wpłynął do niego wniosek A.P.-B. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla powyższej inwestycji. Organ wskazał, że działka nr [...] – której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy – objęta jest dwoma obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, tj.: część zachodnia działki objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr XXX/439/2017 Rady Miejskiej z 31 marca 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w pierwszym obrębie miasta (Dz.Urz. woj. nr 943 z 11.04.2017 r.) a część wschodnia działki objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr XXVIII/328/01 Rady Miejskiej z 23 lutego 2001 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta (Dz.Urz. woj. nr 12, poz. 121 z 27.04.2001 r., dalej: m.p.z.p.).

Organ podkreślił, że zgodnie z treścią art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945, dalej: u.p.z.p.), ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego a dopiero w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się A.P.-B. i wniosła od niego odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO). Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 87 ust. 3 u.p.z.p. przez niezastosowanie i uznanie, że miejscowy plan dla przedmiotowej nieruchomości obowiązuje, gdy zgodnie z tym przepisem utracił swoją moc w dniu 31 grudnia 2003 r. W uzasadnieniu odwołania odwołująca wskazała, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uchwały podjęte na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm., dalej: u.z.p.) w przedmiocie zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. mają nadal moc obowiązującą także po wskazanym w art. 87 ust. 3 u.pz.z.p dniu, jeżeli mają na tyle samodzielny charakter, że mogą w zakresie objętym nowelizacją w sposób zupełny określać przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu.

SKO decyzją z [...] sierpnia 2018r., nr [...], utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. SKO podzieliło stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu odwołania. Wyjaśniło jednak, że m.p.z.p. wyznacza obszary o czterech funkcjach, określa przeznaczenie tych terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach i zasadach zagospodarowania. Zmiana planu ustala tereny dla realizacji celów publicznych oraz linie rozgraniczające te tereny, ustala linie rozgraniczające ulice oraz drogi publiczne i tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych oraz zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej (§ 2 pkt 1 i 2), ustala lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy (§ 2 pkt 4, 6, 7), ustala zasady i warunki podziału terenów (§ 2 pkt 3), oraz ustala tymczasowe sposoby zagospodarowania, urządzania oraz użytkowania terenu (§ 2 pkt 10), a także zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej (§ 2 pkt 15, 16, 17, 18 i 20). Uchwała określa też stawkę procentową służącą naliczeniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 (§ 3).

Zatem – zdaniem SKO – zapisy m.p.z.p. odpowiadają wymogom określonym w przepisach art. 10 u.z.p. i mają na tyle samodzielny i kompleksowy charakter, iż pozwala to w sposób nie budzący wątpliwości na przyjęcie, że w istocie w zakresie objętym nowelizacją w sposób zupełny określone zostało przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu, na którym położona jest część działki nr [...]. W tej sytuacji ustalenie warunków zabudowy należało uznać za bezprzedmiotowe.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A.P. – B. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. (dalej: WSA). Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego przez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, tj. art. 87 ust. 3 u.p.z.p. przez przyjęcie, że m.p.z.p. obowiązuje, gdy zgodnie z ww. przepisem obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r., co miało wpływ na wynik sprawy;

2. przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że teren inwestycji objęty jest planem miejscowym, podczas gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego prowadzi do przyjęcia, że teren inwestycji nie jest objęty planem miejscowym, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby organ prawidłowo ustalił tę okoliczność, uznałby, że istnieje podstawa do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podano argumenty na poparcie zarzutów.

Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy, dla innych inwestycji niż inwestycje celu publicznego, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, co pozostaje poza sporem, że w przypadku gdy dla terenu, na którym inwestor zamierza dokonać zmiany zagospodarowania i wybudować obiekt budowlany, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – ustalenie warunków zagospodarowania terenu i zabudowy w drodze decyzji o warunkach zabudowy jest niedopuszczalne. Oznacza to, że w przypadku złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości objętej ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, właściwy organ, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W sytuacji gdy postępowanie administracyjne zostało jednak wszczęte, stwierdzenie powyższej okoliczności w jego toku, obliguje organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 K.p.a.).

W sprawie bezsporne jest, bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje w tym zakresie jednolity pogląd, że art. 87 ust. 3 u.p.z.p. stanowi swoistą kontynuację przepisów utrzymujących w mocy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. Pomimo braku wyraźnej regulacji w stosunku do uchwał podjętych na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w sprawie zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r., przyjąć należy, że zachowują one moc obowiązującą, jeśli mają na tyle samodzielny charakter, iż mogą w zakresie objętym nowelizacją w sposób zupełny określać przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2014 r., sygn. II OSK 721/13, z 24 lutego 2015 r., sygn. II OSK 1784/13).

Spór w sprawie dotyczy natomiast tego, czy uregulowania m.p.z.p., mają samodzielny charakter, stanowią zamkniętą całość i w sposób zupełny określają przeznaczenie objętego nim terenu, na którym położona jest część wschodnia nieruchomości skarżącej. Uchwała ta wydana została w oparciu o przepisy u.z.p. Zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 u.z.p., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb: 1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, 2) linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych, 3) tereny przeznaczone dla realizacji celów publicznych oraz linie rozgraniczające te tereny, 4) granice i zasady zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, 5) zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linie rozgraniczające tereny tej infrastruktury, 6) lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy, 7) zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane, 8) szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych, 9) tereny, na których przewiduje się stosowanie systemów indywidualnych lub grupowych oczyszczenia ścieków bądź zbiorników bezodpływowych, 10) tymczasowe sposoby zagospodarowania, urządzania oraz użytkowania terenu, 11) granice obszarów: a) zorganizowanej działalności inwestycyjnej, b) rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej, c) przekształceń obszarów zdegradowanych.

Należy podkreślić, że ustawodawca w ww. przepisie, w odróżnieniu od regulacji art. 15 ust. 2 u.p.z.p., używa zwrotu "w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb". Zatem jeżeli nie ma określonej potrzeby, organ uchwałodawczy gminy nie ma obowiązku regulowania w planie miejscowym wszystkich kwestii określonych w art. 10 ust. 1 pkt 1-11 u.z.p.

Zasadnie wskazało w uzasadnieniu decyzji SKO, iż m.p.z.p. w § 2 pkt 1 i 2 wyznacza obszary o czterech funkcjach, określa przeznaczenie tych terenów (U – tereny usług komercyjnych, UP – tereny usług publicznych, służących wykonywaniu przez samorząd zadań własnych, MN – tereny zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej z dopuszczeniem usług oraz KD – droga dojazdowa) oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach i zasadach zagospodarowania. Zmiana planu ustala tereny dla realizacji celów publicznych oraz linie rozgraniczające te tereny, ustala linie rozgraniczające ulice oraz drogi publiczne i tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych oraz zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej. Zasadnie także SKO wskazało, że m.p.z.p. w § 2 pkt 4, 6 i 7 ustala lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy, w § 2 pkt 3 ustala zasady i warunki podziału terenów, w § 2 pkt 10 ustala tymczasowe sposoby zagospodarowania, urządzania oraz użytkowania terenu, a w § 2 pkt 15, 16, 17, 18 i 20 zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej.

Skarżąca podnosi w uzasadnieniu skargi, że m.p.z.p. w ogóle nie porusza kwestii urządzania i kształtowania terenów zielonych a ponadto nie określa szczególnych warunków zagospodarowania terenu, w tym zakazów zabudowy, wynikających z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego. Zdaniem skarżącej nie określono - czego wymaga ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o ochronie środowiska - przedsięwzięć niezbędnych do zapobiegania powstawaniu zanieczyszczeń i odpadów oraz do zapewnienia ochrony środowiska lub przywrócenia do stanu poprzedniego.

Odnosząc się do tego stanowiska należy wskazać, że m.p.z.p. w ogóle nie przewiduje terenów zielonych. Ponadto plan nie wprowadza zakazu zabudowy, wynikającego z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego. Zatem w planie nie było potrzeby uwzględniania treści art. 10 ust. 1 pkt 8 u.z.p. Nadto w planie w § 2 ust. 13 określono zasady gospodarki odpadami (odpady stałe, po ich wstępnej segregacji odprowadzać należy na wysypisko śmieci wskazane przez organ gminy) a w § 2 ust. 16 zasady odprowadzania ścieków (ścieki odprowadzane mają być do miejskiej oczyszczalni ścieków).

Skarżąca wskazuje, że m.p.z.p. pomimo posługiwania się (w § 2 ust. 3 lit. a) symbolem KZ nie definiuje tego symbolu. Rację w tym zakresie ma skarżąca, jednak zdaniem WSA nie było potrzeby definiowania tego symbolu, skoro z części graficznej planu jasno wynika, że teren oznaczony symbolem KZ to teren "Ulicy [...]".

Zdaniem skarżącej m.p.z.p. nie ustala zasad i warunków podziału terenu, bowiem te zasady ustala tylko i wyłącznie dla terenów o przeznaczeniu dla usług komercyjnych. Rację ma w tym zakresie skarżąca, jednak wskazać należy, że załącznik graficzny do planu a więc mapa określa linie podziału terenu na działki budowlane obowiązujące i orientacyjne. Zatem kwestie związane z podziałem terenów innych niż tereny przeznaczone pod usługi komercyjne, są ujęte w planie, w jej części graficznej – co zdaniem Sądu jest wystarczające.

Nie jest także uzasadniony zarzut strony skarżącej, że m.p.z.p. nie ustala maksymalnych i minimalnych wskaźników intensywności zabudowy oraz gabarytów dla poszczególnych przyjętych funkcji i czyni to wyłącznie dla terenów usługowych i terenów mieszkaniowych. Określone bowiem w § 2 ust. 4 i § 2 pkt 7 planu wskaźniki, tj. maksymalna powierzchnia zabudowy i gabaryty obiektów usługowych, dotyczą wszystkich terenów usługowych a więc terenów usług komercyjnych oraz terenów usług publicznych.

W takiej sytuacji należało uznać, że słuszne jest stanowisko SKO, iż uregulowania m.p.z.p. mają samodzielny charakter, stanowią zamkniętą całość i w sposób zupełny określają przeznaczenie objętego nim terenu, na którym położona jest część wschodnia nieruchomości skarżącej. Odpowiadające prawu jest zatem rozstrzygnięcie SKO utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji umarzające postępowanie w sprawie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż według obowiązującej u.p.z.p. nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy dla danego terenu istnieje obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania.

Skoro zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione a kontrolując zaskarżoną decyzję stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Sąd nie stwierdził aby została ona wydana z naruszeniem prawa, to na podstawie art. 151 ww. ustawy skarga podlegała oddaleniu.

W związku z powyższym orzeczono jak w sentencji