Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Suleja-Klimczyk (spr.), Sędziowie WSA Beata Machcińska, Anna Tyszkiewicz-Ziętek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 czerwca 2017 r sprawy ze skargi R. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. (dalej "SKO" lub "Kolegium"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 123 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej "k.p.a." oraz art. 17, art. 18, art. 32, art. 33 i art. 34 § 4 i § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.), dalej "u.p.e.a." lub "ustawa egzekucyjna" utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] o odmowie uwzględnienia zarzutów wniesionych przez R. W. (dalej "strona skarżąca" lub "zobowiązany") w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r. nr [...] obejmującego należności z tytułu opłaty dodatkowej za parkowanie bez karty postojowej.

W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. przedstawiło następujący stan faktyczny oraz argumentację prawną.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ egzekucyjny, po rozpatrzeniu zarzutów zobowiązanego, odmówił uwzględnienia zarzutów wniesionych w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 33 § 1 pkt 1 ustawy egzekucyjnej, tj. wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. W uzasadnieniu powyższego postanowienia podniesiono, że pismem z dnia 22 września 2016 r. zobowiązany wniósł zarzuty w oparciu o przesłankę nieistnienia obowiązku. W oparciu o wyjaśnienia Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w C. zawarte w piśmie z dnia 18 listopada 2016 r. nr: [...] organ egzekucyjny stwierdził, że nie wystąpiła podnoszona przez zobowiązanego przesłanka wnoszenia zarzutów wynikająca z art. 33 § 1 pkt 1 ustawy egzekucyjnej i w związku z powyższym odmówił uwzględnienia zarzutów zobowiązanego.

W zażaleniu wniesionym na powyższe postanowienie zobowiązany wniósł

o jego uchylenie w całości jako wydanego z naruszeniem:

art. 13b ust. 1 w związku z art. 13b ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), dalej "u.d.p." poprzez przyjęcie, że opłatę w strefie płatnego parkowania można pobierać na całym jej wydzielonym terenie,

art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oceniając materiał dowodowy w sposób dowolny, a tym samym wydając postanowienie bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

art. 12 k.p.a. prowadząc postępowanie w sposób przewlekły.

W uzasadnieniu zobowiązany przywołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz stwierdził, że zaparkowany pojazd znajdował się w miejscu, które nie spełniało kryteriów wyznaczonego miejsca parkowania, a mianowicie nie było oznaczone równocześnie znakami pionowymi i poziomymi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. rozpatrując zażalenie na wstępie zacytowało treść art. 17 § 1, art. 33 § 1, art. 34 § 1 i § 2, art. 34 § 5 u.p.e.a. podnosząc przy tym, że Prezydent Miasta C. w omawianej sprawie występuje jako wierzyciel i organ egzekucyjny. Powyższe oznacza, że w omawianym przypadku należało wydać jedno postanowienie w przedmiocie zarzutów, którego podstawą jest art. 34 § 4 u.p.e.a., o czym przesądza uchwała NSA z dnia 25 czerwca 2007 r., sygn. akt I FPS 4/06.

Wskazało dalej, że z akt sprawy wynika, iż kontrolujący opłaty w strefie płatnego parkowania Pracownicy Cywilnej Służby Parkingowej Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w C. stwierdzili w dniu 16 października 2015 r. brak opłaconego postoju pojazdu marki Fiat o numerze rejestracyjnym [...], który zaparkowany był w obszarze strefy płatnego parkowania przy ul. [...] w C. W związku z powyższym wystawione zostały wezwania do uiszczenia dodatkowej opłaty za nieopłacony postój pojazdu, które umieszczone zostały za wycieraczką przednią szyby pojazdu. Z uwagi na brak wpłaty opłaty dodatkowej wierzyciel upomnieniem wydanym w trybie art. 15 u.p.e.a. wezwał zobowiązanego do uiszczenia opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania ww. pojazdu. Powyższe upomnienia doręczone zostało w dniu 7 grudnia 2015 r.

Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w C. wystawił w dniu 14 lipca 2016 r. na zobowiązanego administracyjny tytuł wykonawczy nr: [...] dotyczący egzekucji należności z tytułu opłaty dodatkowej za parkowanie bez karty postojowej w płatnej strefie parkowania.

Egzekucję administracyjną organ egzekucyjny Gminy Miasta C. wszczął w dniu 22 września 2016 r., poprzez doręczenie zobowiązanemu odpisu ww. tytułu wykonawczego.

W toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie powyższego tytułu wykonawczego zobowiązany pismem z dnia 22 września 2016 r. wniósł zarzuty w oparciu o przesłankę z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., tj. nieistnienie obowiązku.

W związku z powyższymi zarzutami organ egzekucyjny Gminy Miasta C. pismem z dnia 11 października 2016 r. zwrócił się do Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w C. (dalej: Dyrektor MZDiT w C.) o wypowiedź w zakresie zasadności podniesionego zarzutu.

W odpowiedzi Dyrektor MZDiT w C. po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego stwierdził, że zarzuty zobowiązanego należy uznać za niezasadne. W uzasadnieniu podniósł, że pojazd zobowiązanego był zaparkowany w obszarze strefy płatnego parkowania, którym objęta jest m. in. ul. [...] w C. i decydując się na postój na miejscu postojowym zlokalizowanym przy tej ulicy zobowiązany miał obowiązek uiszczenia stosownej opłaty parkingowej zgodnie z ustawą o drogach publicznych oraz Uchwałą Rady Miasta Częstochowy z dnia 23 maja 2013 r. nr 672/XXXVII/2013 w sprawie zmiany Uchwały Rady Miasta Częstochowy z dnia 9 czerwca 2011 r. Nr 108/IX/2011 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania na terenie miasta Częstochowy. W nawiązaniu do rozporządzenia w sprawie oznakowania obszaru strefy płatnego parkowania podniesiono, że z powyższych przepisów nie wynika, że na obszarze wyznaczonym znakami D-44 (płatna strefa parkowania) i D-45 (koniec płatnej strefy parkowania) dopuszczone jest funkcjonowanie bezpłatnych miejsc postojowych. Wyjaśniono, że ul. [...] znajduje się w obszarze strefy płatnego parkowania wyznaczonym znakami D-44 i D-45, miejsca postojowe na tej ulicy oznakowane są pionowymi znakami D-18 "parking" z naklejką "płatny". Wyjaśniono również, że po wejściu w życie Rozporządzenia Ministra transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 września 2013 r. MZDiT w C. sukcesywnie i w miarę posiadanych środków finansowych dokonywał odnawiania i uzupełniania oznakowania w obszarze płatnej strefy parkowania.

Kolegium podniosło, że obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej z tytułu nieuiszczenia opłaty za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych

w strefie płatnego parkowania wynika bezpośrednio z przepisów prawa (art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p.) i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Strefę taką ustala rada gminy (rada miasta) - art. 13b ust. 3 ustawy. Opłatę, o której stanowi art. 13 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy pobiera się, jak to określa art. 13b ust. 1 tej ustawy, za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Ustawodawca

w art. 13b ust. 2 u.d.p. wskazał też cel ustalania stref płatnego parkowania, stanowiąc, że strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Ustalając strefę płatnego parkowania rada gminy (miasta) ustala też wysokość stawek ww. opłaty oraz określa sposób ich pobierania (art. 13b ust. 4 pkt 1 i 3 u.d.p.). Za nieuiszczenie takiej opłaty za postój pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania pobiera się opłatę dodatkową, której wysokość oraz sposób jej pobierania również określa rada gminy (art. 13f ust. 1 i ust. 2 u.d.p.).

Dalej organ wyjaśnił, że obowiązująca Uchwała Rady Miasta Częstochowy z dnia 23 maja 2013 r. oraz uchwała z dnia 9 czerwca 2011 r. są aktami prawa miejscowego i zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP stanową źródło powszechnie obowiązującego prawa na terenie Miasta Częstochowy. Ważna uchwała rady gminy stanowi na terenie jej działania obowiązujące przepisy prawa miejscowego, dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie przewidzianym przez prawo.

Kolegium powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazało, że obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie istnieje na całym wydzielonym - zgodnie z art. 13b ust. 2 u.d.p. - obszarze stanowiącym strefę płatnego parkowania, tj. na wszystkich drogach publicznych znajdujących się na tym obszarze. Tak więc za miejsce postojowe należy uważać każde miejsce, które może być lub faktycznie wykorzystywane jest przez użytkowników jako miejsce parkowania pojazdów samochodowych. Natomiast pojęcie "wyznaczone miejsce" należy traktować jako kwestię techniczną i rozumieć jako miejsce wyznaczone do parkowania na drodze publicznej (art. 13b ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 w zw.

z art. 4 pkt 2 w zw. z art. 1 u.d.p.), co wcale nie oznacza, że jeżeli pojazd zostanie zaparkowany na drodze publicznej, ale w miejscu nieprzeznaczonym do parkowania, to korzystający nie ma obowiązku uiszczenia opłaty za parkowanie. W takiej sytuacji korzystający dodatkowo naraża się na inny rodzaj odpowiedzialności, np. karnoadministracyjnej. Tym bardziej należy przyjąć, że taki obowiązek istnieje

w przypadku zaparkowania pojazdu w miejscu wyznaczonym w miejscu oznaczonym znakami pionowymi. Za takim rozumieniem wskazanych przepisów ustawy o drogach publicznych przemawia założenie racjonalności prawodawcy, wykładnia logiczna

i celowościowa. SKO podkreśliło, iż istotną przesłanką powstania obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej jest fakt pozostawania (parkowania) pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania bez uiszczonej opłaty za parkowanie. W takiej sytuacji, prawne znaczenie dla powstania obowiązku zapłaty dodatkowej i jej egzekwowania ma więc sam fakt zajmowania przez pojazd miejsca w takiej strefie, w którym za takie parkowanie pobierane są opłaty.

Ustosunkowując się następnie do zarzutów zobowiązanego Kolegium wyjaśniło, że ul. [...] posiada urządzone, oznakowane pionowo znakami D-18 "parking" z naklejką "płatny" miejsca postojowe. Pod znakiem umieszczona jest tabliczka pokazująca sposób parkowania. Utwardzona asfaltem powierzchnia, na której dopuszczalne jest parkowanie, znajduje się po wschodniej stronie ulicy i zakończona jest krawężnikiem oraz ogrodzeniem od strony linii kolejowej. Podniosło, że tak urządzone i oznakowane miejsca parkingowe noszą miano konstrukcyjnych, a te zgodnie z załącznikiem nr 1 - 4 do rozporządzenia Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2003 r. Nr 220, poz. 2181 ze zm.) nie wymagają poziomego oznakowania. Ponadto powyższe rozporządzenie nie zawiera zapisu, że miejsca postojowe w obszarze strefy płatnego parkowania nieoznakowane poziomo są miejscami bezpłatnymi. Ustalone przedmiotowym rozporządzeniem treści znaków drogowych: D-44 - strefa płatnego parkowania (przy wjeździe do strefy) oraz D-44 - koniec strefy płatnego parkowania (przy wyjeździe ze strefy) wyraźnie wskazują, że nie funkcjonują w tym obszarze miejsca bezpłatne. Z powyższego zdaniem SKO wynika, że zobowiązany decydując się na postój pojazdu w ul. [...] w C. miał ustawowy obowiązek uiszczenia wymaganej opłaty parkingowej.

W skardze na powyższe postanowienie, skierowanej do Wojewódzkiego

Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący wniósł o jego uchylenie oraz o uchylenie postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 13b ust. 1 w zw. z art. 13b ust. 6 u.d.p., w brzmieniu "miejscu wyznaczonym" poprzez błędną wykładnię tekstu prawnego wbrew zakazowi per non est.

W uzasadnieniu skarżący na wstępie przedstawił ustalony w sprawie stan faktyczny. Następnie nie zgadzając się ze stanowiskiem organu II instancji podniósł, że co prawda uchwała rady gminy (miasta) jest aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującym w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, jednak zaliczanie aktów prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, pociąga za sobą konsekwencje w postaci odnoszenia do nich (i spełnienia przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszystkie inne akty prawotwórcze mogą być wyłącznie stosowane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie.

W ocenie skarżącego działania organów zmierzają do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa zawartego w art. 2 Konstytucji RP, która jest bezpośrednio powiązana z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Organ samorządu terytorialnego, nie może dochodzić obowiązku wynikającego z wadliwej uchwały, która tak naprawdę została podjęta bez upoważnienia ustawowego.

W dalszej części uzasadnienia skarżący zacytował treść art. 13 ust. 1 pkt. 1, art. 13b ust. 1 u.d.p., wskazując że istotą tego ostatniego jest doprecyzowanie przesłanek pobierania opłaty za parkowanie, poprzez zawężenie obszaru, na którym parkowanie objęte jest obowiązkiem uiszczenia opłaty poprzez zwrot "w wyznaczonym miejscu". Oznacza to, że w celu pobierania opłat za postój pojazdów w strefie płatnego parkowania wymagane jest wyznaczenie miejsc postojowych w strefie płatnego parkowania (art. 13b ust. 6 pkt. 1 u.d.p.).

Zauważył, że z ugruntowanego orzecznictwa NSA wynika, iż utworzenie strefy płatnego parkowania wiąże się z obowiązkiem wyznaczenia w tej strefie miejsc dla postoju pojazdów, a opłaty pobiera się wyłącznie za postój w wyznaczonym w strefie płatnego parkowania miejscu (por: wyroki NSA z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 233/15; z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2931/15; z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2356/15; z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1684/13).

Dodatkowo z ostrożności procesowej wskazał, iż orzeczenia, na które powołało się Kolegium zapadły w okresie, kiedy orzecznictwo w tej materii rodziło pewne wątpliwości - część składów sędziowskich podzielało pogląd Kolegium, iż opłaty można pobierać w każdym miejscu strefy, inne sądy uznawały jednak, że w strefie płatnego parkowania należy wyznaczyć konkretne miejsce.

Z uwagi na interwencję Rzecznika Praw Obywatelskich wprowadzono w życie rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 września 2013 r., które określa, iż miejsca dla postoju pojazdów w strefie płatnego parkowania należy oznakować znakami pionowymi oraz poziomymi.

Zdaniem skarżącego w sprawie szczególne znaczenie ma orzeczenie NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2356/15, w którym to odniesiono się bardzo szeroko do przepisu art. 13b ust. 1 u.d.p. we fragmencie "w wyznaczonym miejscu".

Mianowicie sąd bardzo szczegółowo omówił ww. pojęcie, w pierwszej kolejności odwołał się do powszechnej definicji: "wyznaczyć" oznacza "wytyczyć coś, określić granicę, bieg czegoś za pomocą linii, znaków" (Słownik języka polskiego, PWN, Warszawa 1994). A następnie uznał wyznaczone miejsce za powierzchnie terenu wydzieloną za pomocą linii lub znaków, a zatem wyrażenie "wyznaczone miejsce" w rozumieniu art. 13b ust. 1 u.d.p. oznacza wyznaczone miejsce za pomocą linii lub znaków odpowiednie stanowisko przeznaczone na postój pojazdów. Podkreślił również, iż takie rozumienie przepisów prezentowane jest również w piśmiennictwie, opłatę za parkowanie w strefie płatnej można pobierać tylko w wyznaczonym miejscu, w określonych godzinach lub całodobowo, lecz wyłącznie w określone dni robocze, a nie w niedziele i święta. (R. Strachowska, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, ABC 2012, komentarz do art. 13b ust. 1). Cytując fragment wskazanego wyroku skarżący zaakcentował, iż NSA odniósł się w nim do ww. rozporządzenia oraz uznał, iż usunęło one wszelkie, występujące wątpliwości interpretacyjne.

Zdaniem skarżącego organ I instancji w procesie interpretacyjnym potraktował pewien fragment ustawy (tj. art. 13b ust. 1 u.d.p. w brzmieniu "w miejscu wyznaczonym") za zbędny, a więc nie zawierający treści normatywnej wbrew zakazowi per non est. Natomiast z założenia racjonalności prawodawcy wynika, iż kieruje się on intencją precyzyjnego wyjaśniania wszystkich zagadnień, dlatego niedopuszczalne jest pominięcie żadnej części wypowiedzi prawnej jak to uczynił organ w przedmiotowej sytuacji. Ustawodawca wprowadzając przepis art. 13b ust. 1 u.d.p. postanowił, iż opłata w strefie płatnego parkowania może być pobierana tylko i wyłącznie po spełnieniu pewnych warunków, w tym po oznaczeniu odpowiednim miejsca postoju, tym samym niedopuszczalna jest możliwość pobierania opłat jeżeli to miejsce nie zostało wyznaczone. Bowiem trudno sobie wyobrazić sytuację, iż opłata mogła być pobierana wprawdzie w strefie płatnego parkowania, ale w miejscu objętym zakazem postoju (por: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2931/15).

Wobec powyższego skarżący uznał za uzasadniony zarzut nieistnienia obowiązku akcentując przy tym, że obecnie orzecznictwo sądów administracyjnych jest jednoznaczne i prezentuje kierunek wykładni przez niego prezentowany.

W ocenie skarżącego również nieuzasadnione jest twierdzenie organu, iż znaki D-44 oraz D-45 określające wjazd i wyjazd do strefy płatnego parkowania wyraźnie wskazują, że nie funkcjonują miejsca bezpłatne. Ten obowiązek określa art. 13b ust. 1 u.d.p. poprzez zapis ustawowy, iż opłatę pobiera się w miejscu wyznaczonym, a rozporządzenie konkretyzuje jednoznacznie sposób wyznaczania tych miejsc poprzez określenie, iż miejsca dla postoju pojazdów wyznacza się znakami pionowymi oraz poziomymi. Istotne znaczenie ma słowo "oraz", które uwypukla, iż wymagane jest oznakowanie zarówno pionowe jak i poziome - co zresztą potwierdził NSA w wyroku z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2356/15 oraz dobitnie stwierdzając, że rozporządzenie to usunęło wszystkie wątpliwości interpretacyjne.

Za niedopuszczalne skarżący uznał twierdzenie organu, iż oznakowanie poziome organ mógł zastąpić oznakowaniem konstrukcyjnym. Bowiem rozporządzenie jasno określa, iż miejsca należy oznakować znakami pionowymi i poziomymi. Fakt, iż w pkt. 5.2.4 (definicja znaku P-18) załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, wprowadza możliwość odstąpienia od oznakowania poziomego, jednak dotyczy to tylko i wyłącznie parkingów bezpłatnych, bowiem rozporządzenie jasno określa, przytaczając kolejny raz, iż w strefie płatnego parkowania oznakowanej znakiem D-44 miejsca dla postoju pojazdów wyznacza się znakami pionowymi oraz poziomymi - oznakowanie konstrukcyjne, nie jest zaś oznakowaniem poziomym.

Dodatkowo skarżący wskazał, że Minister Infrastruktury i Rozwoju pismem

z dnia 14 kwietnia 2015 r. wydał opinię, w której jasno określił, że opłatę w strefie płatnego parkowania można pobierać w wyznaczonym miejscu znakami pionowymi oraz poziomymi. Jednocześnie wskazał, że jego syn wysłał zapytanie do Ministerstwa w tej materii. W odpowiedzi Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa - Departament Dróg Publicznych pismem z dnia 18 lutego 2016 r. wystawiło zbieżną opinię z ww. pismem Ministra Infrastruktury i Rozwoju.

Końcowo wskazał, iż z dokumentacji załączonej do akt sprawy nie wynika, aby istniało jakiekolwiek oznakowanie konstrukcyjne, zarówno organ I jak i II instancji nie wskazali jakie w miejscu postoju pojazdu znajdowało się oznakowanie konstrukcyjne. Natomiast Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa - Departament Transportu Drogowego w piśmie z dnia 26 lipca 2016 r., stanowiące opinie ministerstwa w przedmiotowej sprawie wskazało, że przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym jak i wydanego na podstawie art. 7 ust. 3 tej ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2003 r. Nr 220, poz. 2181, ze zm.) nie definiują konstrukcyjnego oddzielenia stanowisk. Ministerstwo również wskazało, że zatoka sama w sobie nie jest wyznaczeniem konstrukcyjnym, bowiem jest stanowiskiem postojowym i może ono być wyznaczone konstrukcyjnie np. poprzez zastosowanie konstrukcji stalowych, betonowych itp.

Do skargi strona załączyła kserokopie: pisma Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 14 kwietnia 2015 r. oraz pism Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa z dnia 18 lutego 2016 r. i z dnia 26 lipca 2016 r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości zajęte w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddane zostało ostateczne postanowienie organu egzekucyjnego o uznaniu zarzutów zobowiązanego za nieuzasadnione. Skarżący sformułował zarzut nieistnienia obowiązku podnosząc, że nie był zobowiązany do uiszczenia opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania albowiem miejsce, w którym zaparkował samochód nie było prawidłowo oznaczone znakami poziomymi. Organ egzekucyjny nie zgodził się z takim stanowiskiem. Kwestię sporną stanowiło zatem to, czy wobec braku oznakowania poziomego, skarżący miał obowiązek uiszczać opłatę parkingową na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13b ust. 1 u.d.p. czy też nie - a tym samym, czy zachodzi przesłanka nieistnienia obowiązku, określona w art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.

Przystępując do rozstrzygnięcia tak zarysowanego sporu podnieść należy, iż zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a. zobowiązany może wnieść zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, przy czym podstawą zarzutu mogą być wyłącznie okoliczności (przesłanki) wymienione w tym przepisie (w punktach 1 - 10). Zarzuty mogą być wniesione do organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od otrzymania tytułu wykonawczego.

W rozpoznawanej sprawie organem egzekucyjnym jest Prezydent Miasta, będący równocześnie wierzycielem egzekwowanej należności, a co za tym idzie nie było konieczności, przewidzianej w art. 34 § 1 u.p.e.a., zwracania się do wierzyciela o uprzednie zajęcie stanowiska w przedmiocie zgłoszonych zarzutów.

W dalszej kolejności wskazać należy, że obowiązek poniesienia opłaty dodatkowej z tytułu nieopłaconego postoju w strefie płatnego parkowania określony został w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Trzeba również zauważyć, że w badanej sprawie egzekwowany obowiązek powstał z mocy prawa, a więc jego zasadność nie była uprzednio weryfikowana w żadnym postępowaniu administracyjnym lub sądowym. Zatem to dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego, kwestie zasadności egzekwowanego obowiązku i wystawienia tytułu wykonawczego mogą i powinny być wyjaśnione. Uznać więc należy, że w sprawach tego rodzaju (gdy obowiązek powstaje z mocy prawa), organ egzekucyjny, który jest zarazem wierzycielem, zobowiązany jest do wyjaśnienia podnoszonych zarzutów i do wykazania (udowodnienia), że egzekwowany obowiązek istnieje na podstawie obowiązujących regulacji prawnych, przy uwzględnieniu zasad postępowania dowodowego określonego w przepisach k.p.a., które mają "odpowiednie zastosowanie" w postępowaniu egzekucyjnym, w myśl art. 18 u.p.e.a.

Ustalone w sprawie okoliczności faktycznie nie są przedmiotem sporu. Zobowiązany zaparkował pojazd w strefie płatnego parkowania, oznaczonej znakami pionowymi D-44 i D-45, w której umiejscowiono także znak pionowy D-18 "parking" z naklejką "płatny". Natomiast, jak jednoznacznie wynika z materiału dowodowego, w tym z załączonej do akt dokumentacji fotograficznej, na tym obszarze - w dniu postoju samochodu zobowiązanego - nie oznaczono stanowisk postojowych znakami poziomymi, w tym nie wytyczono linii wyznaczającej pas postojowy (P-19).

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym stanowisko Kolegium, że obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie istnieje na całym wydzielonym obszarze stanowiącym strefę płatnego parkowania, tj. na każdej drodze publicznej w tej strefie - nie jest trafne.

Uzasadniając tę ocenę odwołać się przede wszystkim należy do art. 13b ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Stosownie zaś do art. 13b ust. 1 opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Ponadto, zgodnie z art. 13b ust. 6 pkt 1 u.d.p. organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach w uzgodnieniu z zarządcą drogi wyznacza w strefie płatnego parkowania miejsca przeznaczone na postój pojazdów. Art. 13f ust. 1 u.d.p. stanowi zaś, że za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową.

W sprawie podstawowe znaczenie ma rozumienie użytego w art. 13b ust. 1 u.d.p. określenia "miejsce wyznaczone", z którym koresponduje treść art. 13b ust. 6 pkt 1 u.d.p. mówiąca o wyznaczaniu w strefie płatnego parkowania miejsc przeznaczonych na postój pojazdów.

W tej mierze Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2356/15 oraz w prawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 1228/16 i na tych orzeczeniach oprze swoje dalsze rozważania.

W ramach wykładni pojęcia "w wyznaczonym miejscu" na podkreślenie zasługuje, że w procesie interpretacyjnym nie wolno traktować żadnego fragmentu interpretowanego przepisu prawnego jako zbędnego. Z założenia racjonalności prawodawcy wynika, iż kieruje się on intencją precyzyjnego wyjaśnienia wszystkich zagadnień, dlatego nie można pominąć żadnej części wypowiedzi prawnej. Zgodnie z regułami języka normatywnego, w aktach normatywnych należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu i unikać wykorzystywania określeń specjalistycznych, jeżeli mają odpowiednik w języku potocznym. Dlatego też przy tłumaczeniu znaczenia normy należy przypisać jej takie znaczenie, jakie ma ona w języku potocznym, chyba że ważne względy przemawiają za odstępstwem od tego znaczenia, która to jednak sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje.

W powszechnym rozumieniu wyrażenie "wyznaczyć" oznacza "wytyczyć coś, określić granice, bieg czegoś za pomocą linii, znaków" (Słownik języka polskiego, PWN, Warszawa 1994). Wyrażenie "wyznaczone miejsce" użyte w art. 13b ust. 1 u.d.p. oznacza zatem wyznaczone za pomocą linii lub znaków odpowiednie stanowisko przeznaczone na postój pojazdów samochodowych. Odczytując treść art. 13b ust. 1 u.d.p. nie można więc pomijać analizowanego zwrotu. Stanowiłoby to bowiem dokonywanie wykładni tekstu prawnego wbrew zakazowi per non est - czyli w taki sposób, że pewien jego fragment uznany został za zbędny, a więc niezawierający treści normatywnej (por. uchwała TK z dnia 14 czerwca 1995 r., W 19/94, OTK 1995/1/23; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2002 r., III SA 3241/00, orzeczenie SN z dnia 10 września 1965 r., II CR 263/65).

Wprowadzając omawiane sformułowanie do przepisu art. 13b ust. 1 u.d.p. ustawodawca postanowił, że opłata za postój w strefie płatnego parkowania może być pobierana tylko wówczas, gdy postój pojazdu samochodowego realizowany jest w miejscu wyznaczonym do parkowania. Przyjąć przy tym należy, że postój pojazdu mieści się w zakresie treściowym parkowanie pojazdu (por. wyrok TK z 27 stycznia 2004 r., P 9/03). Tym samym wyłączona jest możliwość pobierania opłaty za postój w innym niż wyznaczone miejsce.

Nie jest więc dopuszczalne, jak uczyniło to Kolegium, uznanie za wyznaczone miejsce, terenu całej strefy płatnego parkowania. Gdyby bowiem przyjąć, że taka możliwość istnieje, to wówczas analizowany przepis powinien mieć brzmienie: "Opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo". Skoro jednak ustawodawca zawarł w przepisie zwrot "w wyznaczonym miejscu", to należy mu nadać określoną treść normatywną, a nie pomijać w procesie wykładni.

Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II GSK 1852/11; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., II GSK 1684/13; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., I OSK 2391/15; wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., I OSK 2356/15; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 września 2016 r., I SA/Sz 878/16; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 grudnia 2016 r., I SA/Sz 1007/16; wyrok WSA w Opolu z dnia 10 stycznia 2017 r., II SA/Op 297/16), jak również w doktrynie (R. Strachowska, Ustawa o drogach publicznych, Komentarz; Komentarz do art. 13b, LEX 2012; J. Hasiewicz, Cicha rewolucja w strefach płatnego parkowania, Rzeczpospolita z dnia 2 kwietnia 2014 r.).

Powyższe prowadzi do wniosku, że dokonana przez Kolegium wykładnia art. 13b ust. 1 u.d.p. nie była prawidłowa. Naruszenie ww. przepisu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię miało znaczenie dla wyniku rozpoznania zarzutu skarżącego opartego o art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Kolegium przyjęło bowiem, że skoro opłacie dodatkowej podlega parkowanie w każdym miejscu (nawet do tego nieprzeznaczonym) o ile znajduje się ono w strefie płatnego parkowania, to tym bardziej przedmiotowej opłacie podlega parkowanie w miejscu (zasadniczo) do tego przeznaczonym, na którym jednak nie ma oznakowania poziomego

Kontynuując wskazać należy, że w ramach regulacji dotyczących zagadnienia wyznaczania w strefie płatnego parkowania miejsc przeznaczonych na postój pojazdów - oprócz treści wymienionych wyżej regulacji u.d.p. - nie można tracić z pola widzenia przepisów wykonawczych. Wprawdzie rozporządzenia z dnia 31 lipca 2002 r. oraz z dnia 3 lipca 2003 r. i zmieniające je rozporządzenie z 22 września 2013 r. - zostały wydane na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2007 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 1137 ze zm.), czyli nie są aktami wykonawczymi do u.d.p., ale niewątpliwie przepisy ustawy o drogach publicznych i ustawy Prawo o ruchu drogowym należą do tej części systemu prawa, która jest związana z materią organizacji ruchu drogowego. Należy je zatem uwzględnić przy interpretacji art. 13, 13b i 13f u.d.p. (por. powołany już wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., I OSK 2356/13). Jak wskazał NSA w ww. wyroku, zmiany wprowadzające z 14 lutego 2014 r. obowiązek wyznaczania miejsc dla postoju pojazdu samochodowego określonymi znakami pionowymi i poziomymi, potwierdzają prezentowany kierunek wykładni. Celem tych zmian jest niewątpliwie uporządkowanie ładu w strefie płatnego parkowania, tak aby nie było jakiejkolwiek niepewności, że za parkowanie w jakim miejscu organ jest uprawniony pobierać opłaty. Wprowadzone zmiany usunęły, w ocenie NSA, wszelkie mogące powstawać wątpliwości interpretacyjne.

Zgodnie z aktualną regulacją rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r., szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunki ich umieszczania na drogach dla znaków drogowych pionowych - określa załącznik nr 1 do rozporządzenia, a dla znaków drogowych poziomych - określa załącznik nr 2 do rozporządzenia.

Wymaga podkreślenia, że w załączniku nr 1 w pkt 5.2.50. prawodawca wskazał, że znak D-44 "strefa płatnego parkowania" stosuje się w celu wskazania strefy, w której w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo pobierana jest opłata za postój pojazdu samochodowego. Ponadto zawarł tam regulację, że w strefie oznakowanej znakiem D-44 miejsca dla postoju pojazdu samochodowego wyznacza się znakami pionowymi określonymi w pkt 5.2.18 oraz znakami poziomymi określonymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia w: pkt 5.2.4, pkt 5.2.5, pkt 5.2.6 i pkt 5.2.9.2 (wyznaczające poszczególne miejsca postoju (P-18 "stanowisko postojowe", P-19 "linia wyznaczająca pas postojowy", P-20 "koperta") w tej strefie.

Wskazana treść załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. obowiązuje od dnia 14 lutego 2014 r. i została wprowadzona na mocy § 1 pkt 1 lit. a. rozporządzenia z dnia 23 września 2013 r., na które powołuje się skarżący. Jak z tego wynika, w stanie prawnym obowiązującym od lutego 2014 r. strefa płatnego parkowania musi być oznaczona zarówno znakami pionowymi jak i poziomymi. Tylko tak oznakowane parkingi, należące do strefy płatnego parkowania, dają podstawę do naliczania opłat za ich korzystanie. Ponadto, oznakowanie poziomie powinno charakteryzować się m.in. dobrą widocznością w ciągu całej doby, wysokim współczynnikiem odblaskowości, również w warunkach dużej wilgotności, zachowaniem minimalnych parametrów odblaskowości w całym okresie użytkowania.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że Kolegium miało obowiązek jednoznacznie wypowiedzieć się, czy - mając na uwadze stan prawny obowiązujący w dniu spornego parkowania pojazdu przez skarżącego - w strefie płatnego parkowania, miejsca dla postoju można było wyznaczać tylko znakami pionowymi (w tym znakiem D-18), czy też konieczne było jednoczesne oznakowanie znakami poziomymi określonymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia w: pkt 5.2.4, pkt 5.2.5, pkt 5.2.6 i pkt 5.2.9.2 (t.j. m.in. znakiem P-19 "linia wyznaczająca pas postojowy").

W świetle powyższego w szczególności nie można uznać za wystarczające ogólnikowego odwołania się oznakowania konstrukcyjnego miejsca postojowego zawartego w rozporządzeniu z dnia 3 lipca 2003 r., które nie wymaga poziomego oznakowania. Nie można również uznać za zadowalające wyjaśnienia organu egzekucyjnego, że w budżecie Miasta nie zostały wyodrębnione środki finansowe na kompleksowe odnowienie oznakowania strefy płatnego parkowania i realizacja tego zadania następowała sukcesywnie.

Stąd też zaskarżone postanowienie zasługiwało na uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z niniejszego uzasadnienia. Kolegium będzie więc związane dokonaną przez Sąd wykładnią art. 13b ust. 1 u.d.p. co do tego, że obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie nie istnieje na całym wydzielonym obszarze stanowiącym strefę płatnego parkowania, lecz tylko w wyznaczonych miejscach w tej strefie. Po drugie, dokona analizy zasadności zarzutu zobowiązanego mając na uwadze zacytowane wyżej regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych, a także w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach - w brzmieniu od dnia 14 lutego 2014 r., nadanym rozporządzeniem z dnia 23 września 2013 r.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną na rzecz skarżącego kwotę 100 złożył się wpis, ponieważ skarżący, działający osobiście, nie wykazał, aby poniósł inne koszty niezbędne do celowego dochodzenia jego praw.