Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wątpliwości co do formy załatwienia przez organ administracji sprawy strony, w sytuacji gdy przepisy ustawy stanowiącej materialnoprawną podstawę jej rozstrzygnięcia odsyłają w kwestiach nieuregulowanych do stosowania kodeksu postępowania administracyjnego, należy rozstrzygać na korzyść decyzyjnej formy załatwienia sprawy. Za takim wyborem przemawia zasada domniemania załatwiania spraw przez organ administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej oraz prokonstytucyjna wykładnia przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r. sprawy ze skargi D. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie wstrzymania wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej D. T. kwotę 30,00 (słownie: trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.

Decyzją z dnia [...] października 2016r. (znak [...]) skierowaną do skarżącej D. T., jako przedstawicielki ustawowej małoletniej A. T. urodzonej 19 marca 2002r. Burmistrz Miasta A. orzekł o przyznaniu małoletniej świadczenia z funduszu alimentacyjnego w kwocie 500 złotych miesięcznie na okres świadczeniowy od 1.10.2016r. do 30.09.2017r. W podstawie prawnej decyzji przywołane zostały przepisy ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tj. Dz. U. z 2016r., poz. 169) oraz Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 8 grudnia 2015r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. z 2015r., poz. 2229). Dochodem rodziny stanowiącym podstawę do oceny spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego (nieprzekroczenia normatywnego kryterium dochodowego uprawniającego do uzyskania świadczeń z funduszu) był dochód rodziny z 2014r. D. T. była osobą rozwiedzioną, samotnie wychowująca córkę, niepracującą i nie pobierającą zasiłku dla bezrobotnych.

W dniu 27 października 2016r. skarżąca D. T. poinformowała organ o zawarciu w dniu 21 października 2016r. związku małżeńskiego z R. W. i wniosła o ponowne przeliczenie dochodu jej rodziny. Dodała, że małżonek pracuje na umowę o pracę w C. W dniu 7 listopada 2016r. organ wystosował do skarżącej pismo wzywające do dostarczenia zaświadczeń lub oświadczeń o dochodach osiągniętych przez małżonka w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, informując przy tym, że w przypadku niezastosowania się do wezwania realizacja świadczeń z funduszu alimentacyjnego zostanie wstrzymana. Pismo zostało doręczone skarżącej w tym samym dniu i tego samego dnia skarżąca oświadczyła w organie, że nie przedłoży żadnych dokumentów dotyczących dochodów małżonka. Na dowód złożenia tej treści oświadczenia została sporządzona notatka służbowa.

Pismem z dnia 17 listopada 2016r. podpisanym przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych MOPS w A., działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta A., skarżąca została poinformowana o wstrzymaniu od najbliższego terminu płatności tj. 22 listopada 2016. wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, przyznanych decyzją z dnia 1 października 2016r. W piśmie organ powołał się na art. 19 ust. 1 i 2 oraz 21 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz par. 7 ust. 1 i 2 Rozporządzenia wykonawczego do ustawy.

Skarżąca potraktowała ww. pismo jako decyzję administracyjną i wywiodła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. podważając żądanie przedłożenia informacji o dochodach jej obecnego małżonka osiągniętych w latach poprzedzających złożenie wniosku, gdy nie był on członkiem rodziny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016r. powołując się na art. 134 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia stwierdziło, że odwołanie może być wniesione od decyzji administracyjnej, której wydanie możliwe jest wyłącznie wtedy, gdy w obowiązującym porządku prawnym istnieje przepis prawa materialnego dopuszczający taką formę kształtowania praw i obowiązków strony. Zdaniem Kolegium pismo skierowane do skarżącej informujące o wstrzymaniu wypłaty świadczeń alimentacyjnych nie może być uznane za decyzję administracyjną. W art. 21 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów przewidującym możliwość wstrzymania wypłaty świadczeń alimentacyjnych, nie została zastrzeżona forma decyzji administracyjnej dla zastosowana instytucji. Kolegium przytoczyło treść art. 21 ust. 1 wymienionej ustawy oraz stwierdziło, że również rozporządzenie wykonawcze do ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, nie wskazuje na formę decyzji dla wstrzymania wypłaty świadczenia. Skład orzekający Kolegium podzielił stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 9 lutego 2016r. sygn. I OSK 1120/14, zgodnie z którym instytucja wstrzymania wypłaty świadczenia alimentacyjnego nie jest władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej a czynnością materialno – techniczną, podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 52 par. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze wywiedzionej na powyższe ostateczne postanowienie SKO, D. T. podniosła zarzut naruszenia art. 104 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że wstrzymanie wypłaty świadczenia alimentacyjnego nie jest władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej i nie rozstrzyga sprawy co do istoty.

Zdaniem skarżącej wstrzymanie wypłaty świadczeń alimentacyjnych de facto zmienia decyzję o ich przyznaniu, czasowo eliminując taką decyzją z obrotu prawnego. Akt wstrzymania płatności świadczeń alimentacyjnych jest aktem stosowania prawa materialnego, polegającym na ustaleniu (konkretyzacji) wiążących konsekwencji normy prawa administracyjnego w odniesieniu do konkretnego przypadku, jednostronnie rozstrzygającym o prawach i obowiązkach konkretnej osoby w indywidualnej sprawie (pozbawiającym uprawnioną świadczenia). Skarżąca podkreśliła, że w stanie faktycznym sprawy wstrzymanie wypłaty świadczeń alimentacyjnych rażąco naruszyło przepisy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Bezpodstawne bowiem było żądanie przedłożenia informacji o wysokości dochodów jej małżonka w roku 2014, albowiem w tym czasie małżonek nie był członkiem rodziny skarżącej, gdyż związek małżeński został zawarty dopiero 21 października 2016r. Skarżąca dodała, że w sytuacji, gdy nie zachodziły prawne i faktyczne podstawy do wstrzymania wypłaty świadczeń alimentacyjnych, to dla czynności wstrzymania, będącej de facto decyzją administracyjną, powinna być stworzona możliwość zweryfikowania legalności i zasadności czynności. Z tych przyczyn stwierdzenie niedopuszczalności odwołania naruszyło prawo.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Skarga podlegała uwzględnieniu. Skład orzekający uznał bowiem, że wstrzymanie wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego następuje decyzją, od której przysługuje odwołanie do organu II instancji a nie jest czynnością materialno – techniczną, o jakiej mowa w art. 3 par. 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 52 par. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym skład orzekający zajmuje odmienne stanowisko od zaprezentowanego w wyroku NSA z dnia 9 lutego 2016r. sygn. I OSK 1120/14, na którym się oparło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S.

Sąd zauważa, że stanowisko zaprezentowane przez NSA w wyroku o sygn. I OSK 1120/14 nie jest wyrazem przeważającej praktyki organów administracji i sądów administracyjnych. Przeciwnie orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje na dominującą w praktyce orzeczniczej formę decyzji administracyjnej przy stosowaniu instytucji wstrzymania wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Wyrazem tego są odszukane w ogólnodostępnej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych wyroki innych sądów administracyjnych, między innymi w sprawach o sygn. I SA/Wa 2223/14, IVSA/Gl 156/12, III SA/Gd 1017/14, w których przedmiotem kontroli były decyzje administracyjne w sprawie wstrzymania wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Także pod rządami ustawy poprzedzającej ustawę z dnia 7 września 2007r.o pomocy osobom uprawnionym do alimentów tj. ustawy z dnia 2 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. z 2005r. Nr 86, poz. 732 ze zm.), decyzyjne wstrzymanie wypłaty zaliczki alimentacyjnej nie było kwestionowane (vide: miedzy innymi wyrok WSA w Gliwicach sygn. IV SA/Gl 1379/06). Również w piśmiennictwie jest prezentowany pogląd, powołany zresztą w uzasadnieniu wyroku NSA w sprawie I OSK 1120/14, zgodnie z którym wstrzymanie wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego następuje w formie decyzji administracyjnej (vide: A. Reetz, Fundusz alimentacyjny, Wrocław 2001, str. 165 – 171, S. Nitecki Świadczenia z funduszu alimentacyjnego i dodatki mieszkaniowe. Procedura i tryb przyznawania., Wrocław 2009, str. 184 - 187). Opowiadający się za takim poglądem stwierdzają, że postepowanie w sprawie wstrzymania wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest, jak każde postępowanie administracyjne, procesem składającym się z pewnych czynności podejmowanych przez organ w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji. Toczy się ono według zasad określonych w art. 6 – 16 K.p.a., które są jednocześnie wiążącymi dyrektywami wykładni przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Jedną z tych zasad jest zasada dwuinstancyjności. Traktowanie wstrzymania wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego jako czynności materialno – technicznej, na którą służy stronie skarga do sądu administracyjnego po wyczerpaniu skierowanego do organu I instancji wezwania do usunięcia naruszenia prawa, odbiera stronie możliwość zweryfikowania rozstrzygnięcia organu I instancji przez organ nadrzędny. Zwracana jest też uwaga na zawarte w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, który dla załatwienia spraw co do istoty przewiduje w art. 104 par. 1 formę decyzji administracyjnej.

Zdaniem składu orzekającego, brak zastrzeżenia w art. 21 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, formy decyzji administracyjnej dla wstrzymania wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, nie może być uznane za przesądzające o tym, że wstrzymanie wypłaty świadczeń jest czynnością materialno – techniczną. Przyjęte jest bowiem, że o charakterze czynności podejmowanych przez organy administracji publicznej nie decyduje jej nazwa, lecz treść. Kryterium kwalifikującym akt organu administracji publicznej do kategorii decyzji administracyjnej jest władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach indywidualnych adresatów, niepodporządkowanych podmiotowi wydającemu takie rozstrzygnięcie. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 października 1985r. sygn. II Cr 320/85 (OSNC 1986, Nr 10, poz. 158) użycie tej czy innej nazwy nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako decyzji, jeżeli jest to – zgodnie z art. 104 K.p.a. – akt rozstrzygający merytorycznie indywidualną sprawę należącą do właściwości organu administracji. Decyzję wydaje się wówczas, gdy przewidują to przepisy szczególne w sposób wyraźny lub dorozumiany (vide: wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1981r., SA 767/81 – OSPiKA 1983, Nr 3, poz. 50). Organ "decyduje" czyli formułuje normę indywidualną orzekając o czyichś uprawnieniach czy obowiązkach a tym samym przesądzając o konsekwencjach prawnych danej normy prawnej w konkretnej indywidualnej sytuacji faktycznej (vide: J. Zimmermann Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, str. 129). W piśmiennictwie stwierdzono, że decyzyjny sposób orzekania wyrażają zwroty takie, jak "zezwala się," "przydziela się", "przyznaje się", "nakłada się", "orzeka się", "udziela się", "postanawia się o", wyraża się zgodę na", "nakazuje się", "stwierdza się", "określa się", "cofa się", "uchyla się".(vide: powołane wyżej opracowanie J. Zimmermanna, str. 129 – 130). Również w orzecznictwie NSA wskazuje się, że przepisy prawa materialnego mogą przewidywać załatwienie sprawy w formie decyzji administracyjnej także w sposób pośredni, poprzez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, np. "zezwala", "przydziela", "potwierdza", "wyraża zgodę" itp. (vide uzasadnienie uchwał NSA z dnia 12 października 1998r. OPS 6/98 i z dnia 15 listopada 1999r. OPK 24/99). Każdy z wymienionych zwrotów wskazuje na czynną postawę organu wobec podmiotu zewnętrznego w sytuacji przewidzianego ustawą zachowania tego podmiotu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowana została przy tym zasada domniemania działania administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej. Istotę tego domniemania bardzo trafnie opisuje Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 24 maja 2012r. sygn. II GPS 1/12. Stwierdzono w nim, iż w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy się kierować domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. NSA nawiązał do wyroku z dnia 31 sierpnia 1984r. sygn. SA/Wr 430/84, wyrażającego stanowisko, że w przypadku gdy uprawnienie strony nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji – o ile nie jest przewidziana inna forma jego działań – obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Skład 7 sędziów NSA stwierdził, iż w obecnych uwarunkowaniach ustrojowych funkcjonowania administracji publicznej domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej jest konsekwencją "prawa do procesu administracyjnego", wynikającego z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Jak dalej argumentował, zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w wyroku NSA z dnia 23 lutego 2005r. sygn. OSK 1185/04, prawo do procesu – którego źródłem jest konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego – ma podstawowe znaczenie dla interpretacji przepisów prawa materialnego w kwestii formy rozstrzygnięcia sprawy, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis prawa materialnego nie przewiduje expressis verbis innej formy "załatwienia sprawy". Obywatel ma bowiem prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postepowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą. W uzasadnieniu uchwały nawiązano również do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 czerwca 2006r. sygn. K 53/05, wyprowadzającego z zasady demokratycznego państwa prawnego ogólny wymóg prowadzenia przez organy władzy publicznej wszelkich postępowań rozstrzygających sprawy indywidualne w sposób odpowiadający standardom sprawiedliwości proceduralnej. Za istotny element sprawiedliwości proceduralnej Trybunał Konstytucyjny uznał obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji. Konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji w postępowaniu administracyjnym stanowi zasada dwuinstancyjności tego postępowania przewidziana art. 15 K.p.a. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego interpretowana w powiązaniu z zasadą sprawiedliwości proceduralnej oznacza prawo strony do przeniesienia sprawy do wyższej instancji i przeprowadzenia przez ten organ merytorycznej kontroli rozstrzygnięcia organu niższej instancji.

Wstrzymanie wypłaty świadczeń alimentacyjnych nastąpiło w kontrolowanej sprawie z powołaniem się na art. 21 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Przepis ten w ustępie 1 stanowi, iż wypłatę świadczeń z funduszu alimentacyjnego wstrzymuje się, jeżeli osoba uprawniona albo jej przedstawiciel ustawowy, którzy złożyli wniosek o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego, dopuścili się działań wymienionych w 3 punktach przepisu. Przepis zamieszczony został w rozdziale 4 – tym ustawy poświęconym zasadom i trybowi postepowania w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "wstrzymuje się" wskazuje w sposób pośredni na obowiązek organu decyzyjnego przesądzenia o zaistnieniu jednego z przypadków wymienionych w punktach 1-3 ust. 1 art. 21 ustawy. Podobnego sformułowania użył ustawodawca w art. 18 ust. 1 ustawy wskazując zasady ustalania prawa do świadczeń alimentacyjnych ("prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego ustala się .."), gdzie forma decyzyjnego rozstrzygnięcia nie nasuwa żadnych wątpliwości. Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie nazywa wprost "decyzją" wszystkich sposobów zakończenia postępowań w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego, natomiast przewiduje różnorodność takich postępowań, czego dowodzi norma kompetencyjna z art. 12 ust. 1, stwierdzająca, iż postępowania w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego prowadzi organ właściwy wierzyciela. Nie ma na przykład w ustawie wprost zastrzeżonej formy decyzji dla rozstrzygnięcia stwierdzającego ustanie prawa do otrzymywania świadczeń w następstwie zmiany sytuacji dochodowej rodziny wnioskodawcy w okresie świadczeniowym a kwestia konieczności decyzyjnego rozstrzygnięcia o prawie do świadczeń alimentacyjnych w przypadku uzyskania dochodu mającego wpływ na ocenę spełnienia przez rodzinę wnioskodawcy kryterium dochodowego, nie budzi wątpliwości. Zauważyć należy, iż w świetle art. 2 pkt 7 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów zaistnienie okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części, jest równoznaczne z uznaniem ich pobrania za świadczenie nienależne. Przepis art. 25 omawianej ustawy odsyła w sprawach nieuregulowanych do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, co zdaniem sądu również wskazuje, że wszelkie różnorakie postępowania w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego winny się kończyć decyzją administracyjną. W par. 7 Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. z 2015r., poz. 2229) przewidziany został obowiązek organu właściwego wierzyciela wzywania osoby pobierającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego do złożenia wyjaśnień lub dostarczenia dokumentów w przypadku powzięcia wątpliwości co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń alimentacyjnych, co wskazuje, że wynikający z ustawy obowiązek strony pobierającej świadczenia alimentacyjne do informowania organu o zmianie sytuacji rodzinnej i dochodowej, doznaje konkretyzacji działaniami organu i nie wynika wyłącznie wprost z przepisów prawa.

Reasumując, wątpliwości co do formy załatwienia przez organ administracji sprawy strony, w sytuacji gdy przepisy ustawy stanowiącej materialnoprawną podstawę jej rozstrzygnięcia odsyłają w kwestiach nieuregulowanych do stosowania kodeksu postępowania administracyjnego, należy rozstrzygać na korzyść decyzyjnej formy załatwienia sprawy. Za takim wyborem przemawia zasada domniemania załatwiania spraw przez organ administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej oraz prokonstytucyjna wykładnia przepisów prawa. W przepisie art. 21 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów zostały zawarte elementy wystarczające do tego, aby w po połączeniu ich ze stanem faktycznym, mogła powstać sprawa administracyjna, której załatwienie co do istoty wymaga formy decyzji administracyjnej. W okolicznościach niniejszej sprawy zaistniał spór co do tego, czy wymagane przez organ wykazanie dochodów małżonka skarżącej, z którym małżeństwo zostało zawarte już w okresie świadczeniowym, miało wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Spór ten winien być rozstrzygnięty decyzją administracyjną, od której przysługuje prawo wniesienia środka zaskarżenia o charakterze dewolutywnym.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Organ odwoławczy winien rozpatrzeć sprawę stosując przepis art. 138 K.p.a.