Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Paulina Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi R. G. na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę.

W skardze na bezczynność Prezydenta Miasta K. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. G. domagał się stwierdzenia obowiązku organu udostępnienia w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, informacji publicznej objętej wnioskiem skarżącego złożonym do organu w dniu [...]r. Wyjaśnił, iż wniosek ten złożył drogą elektroniczną i domagał się w nim udostępnienia kopii wszystkich faktur i rachunków dotyczących szkoleń pracowników i kierownictwa Urzędu Miejskiego w K. oraz szkoleń dyrektorów wszystkich jednostek organizacyjnych za okres od [...]. do [...]r. Zaznaczył, iż w pojęciu "szkolenie" rozumie szkolenia organizowane na miejscu, jak również szkolenia, na które wymienione przez niego osoby były oddelegowane.

W odpowiedzi na złożony wniosek Prezydent Miasta K. poinformował wnioskodawcę, iż żądane dokumenty nie są objęte zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie stanowią bowiem dokumentów urzędowych, a także nie zawierają komunikatów w sprawach publicznych. Zauważono nadto, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczących jednostek organizacyjnych Miasta K. powinien zostać kierowany do kierowników tych jednostek.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o jej oddalenie zaznaczając, iż skarga wniesiona została w formie dokumentu elektronicznego, a zatem nie posiada podpisu skarżącego, co za tym idzie, nie odpowiada wymogom formalnym skargi. Ustosunkowując się do meritum sprawy uznano, iż żądanie skarżącego nie mieści się w zakresie przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198). W związku z powyższym udzielono skarżącemu stosownej odpowiedzi doręczonej elektronicznie w dniu [...]r.

Organ podniósł, iż kierowanie pracowników, w tym pracowników piastujących funkcje kierownicze, do odbycia szkoleń w ramach podnoszenia kwalifikacji zawodowych jest wykonywaniem w tym zakresie obowiązków pracodawcy wobec swoich pracowników. Zgodnie z art. 94 pkt 6 K.p. pracodawca jest zobowiązany ułatwiać pracownikom podnoszenie kwalifikacji zawodowych, co w świetle brzmienia art. 103¹ § 1 K.p. odbywać się może z inicjatywy pracodawcy albo za zgodą pracodawcy z inicjatywy pracownika. W każdym z tych przypadków realizowana jest podstawowa zasada prawa pracy, którą wyraża art. 17 K.p..

W przypadku pracowników w Urzędzie Miasta K. pracodawcą jest ten urząd, zaś Prezydent Miasta wykonuje w imieniu tego pracodawcy wszelkie czynności z zakresu prawa pracy. Organ stwierdził, iż wszelkie czynności wykonywane przez Prezydenta Miasta K. w sferze szeroko rozumianego prawa pracy, w tym zwłaszcza w zakresie spornych szkoleń w ramach podnoszenia kwalifikacji zawodowych przez pracowników nie jest wykonywaniem funkcji publicznych przez podmiot władzy publicznej. Dokumenty potwierdzające i dokumentujące faktyczne wypełnianie obowiązku pracodawcy, a w tym żądane kopie faktur i rachunków nie niosą w swej treści informacji publicznej albowiem są informacjami całkowicie niezwiązanymi z wykonywaniem funkcji publicznych. Przywołano tu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 czerwca 2007r, sygn. akt II SA/Op 109/07, który zdaniem Prezydenta Miasta K. uprawniał do konkluzji, że podmiot należący do grupy podmiotów wykonujących władze publiczną w każdej sytuacji funkcjonuje na tej płaszczyźnie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ustawodawca przyznał sądom administracyjnym uprawnienia kontrolne wyłącznie w określonych prawem przypadkach. Tak też wyraźnie określił właściwość sądów administracyjnych w przypadkach bezczynności organów. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, wyd. 5, s. 378). Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne w powyższym zakresie - możliwe jest zaskarżenie samego zachowania się organu administracji, a uwzględnienie skargi w tym przypadku, w myśl art. 149 p.p.s.a., oznaczać będzie wydanie przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Wymaga nadto zaznaczenia, iż w sprawach skarg na bezczynność nie ma zastosowania art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Przepis ten, jak wynika z jego literalnego brzmienia, odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynność w zakresie wydawania aktów (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05).

Aby uwzględnić skargę na bezczynność konieczne jest natomiast uprzednie ustalenie, iż istnieje określony przepis prawa, który w tej konkretnej sprawie zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności. Bezczynność zachodzi bowiem, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu lub też nie podjął innej stosownej czynności (vide T. Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005, s. 86).

Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. wyrok NSA - OZ we Wrocławiu z 14 czerwca 1983 r., sygn. akt. SA/Wr 6/83, "Gazeta Prawnicza" 1983 r., nr 24), albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 5 listopada 1987 r., IV SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1 poz. 13. oraz W. Bochenek: "Bezczynność a milczenie organu administracji", Samorząd Terytorialny 2003 r., nr 12, s. 49). Można też wskazać podążając za przedstawionym stanowiskiem, iż skarga na bezczynność stanowi nie tylko środek służący przeciwdziałaniu przewlekłości postępowania organów administracji publicznej, ale i ważny element zapewniający prawidłową wykładnię przepisów materialnego prawa administracyjnego, określających formy działania tych organów. Odpowiedź na pytanie, czy zachowanie organu lub jego brak w konkretnej sprawie wyczerpuje znamiona bezczynności wymaga więc uprzedniego ustalenia treści (przedmiotu) żądania, albowiem wyznacza ona materialnoprawne podstawy działania organu i tym samym pozwala na określenie czy ma on wyłącznie obowiązek, czy tylko możność działania, ewentualnie, czy w ogóle wymagane jest wydanie władczego rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga, że orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu, sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga, czy istotnie organ pozostaje w bezczynności, a więc nie podejmuje wymaganego przepisami prawa działania skierowanego wobec uprawnionego podmiotu.

W kontrolowanej sprawie do obowiązków Sądu należeć będzie przeto ocena, dokonana w oparciu o ustawę z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198) zwanej dalej ustawą, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się w jej obszarze. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu skargi – to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność, a więc czy organ podjął wymagane prawem działanie i czy dokonał tego we właściwej formie.

Reasumując przyjąć można, iż organ, do którego został skierowany wniosek o udostępnienie informacji publicznej zobowiązany jest przede wszystkim do dokonania oceny czy żądana informacja mieści się w pojęciu informacji publicznej zgodnie z art. 6 ustawy. Pierwszy zatem etap działania, to stwierdzenie, czy w konkretnym przypadku sprawa dotyczy informacji publicznej, a w sytuacji pozytywnej odpowiedzi w tym zakresie, rozpatrzenie jej dodatkowo pod kątem negatywnych przesłanek udostępnienia (art. 5 ustawy), a następnie przystąpienie do załatwienia sprawy, które może przybrać według stanowiska prezentowanego przez skład rozpoznający niniejszą sprawę postać -

1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej,

2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie jest to informacja publiczna, nie dysponuje informacją albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać,

3) decyzji odmawiającej udzielenia żądanej informacji publicznej,

4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji.

Sposób załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej przez organy władzy publicznej ustawa przewiduje wyłącznie w art. 16 ust. 1 ustawy, według którego odmowa udostępnienia informacji oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w jej art. 14 ust. 2, następują w tej właśnie formie. Również wyłącznie w tym przypadku znajdą zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie skarżący potraktował faktury i rachunki posiadane, przez Prezydenta Miasta K. z tytułu poniesionych wydatków na szkolenia pracowników i kierownictwa Urzędu Miejskiego w K. oraz szkolenia dyrektorów wszystkich jednostek organizacyjnych za okres od [...]r. do [...]r. jako informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a brak udostępnienia mu żądanych dokumentów uznał za bezczynność organu.

Przechodząc do oceny stanowiska skarżącego, w pierwszej kolejności zauważyć trzeba, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Nie może budzić zatem wątpliwości, że Prezydent Miasta K. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.

Natomiast w myśl przepisu art. 1 ust. 1 ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Informację publiczną stanowią dokumenty urzędowe oznaczające dla celów ustawy treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwaloną i podpisaną w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowaną do innego podmiotu lub złożoną do akt sprawy (art. 6 ust. 2 ustawy), a także dokumenty nie będące dokumentami urzędowymi w rozumieniu przytoczonej normy prawnej, jednakże zawierające informację publiczną, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy. Dokumenty te stanowią przeto nośniki informacji publicznej.

Podsumowując uznać trzeba, iż podmioty wymienione w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a wiec również Prezydent Miasta K., będąc w posiadaniu wymienionych wyżej rodzajów dokumentów, w przypadku żądania ich udostępnienia, są zobowiązane do załatwienia sprawy w trybie omawianej ustawy.

W przeciwieństwie do dokumentów urzędowych oraz dokumentów będących nośnikiem informacji publicznej, a więc informacji o faktach związanych z problematyką wymienioną w treści art. 6 ust. 1 ustawy, w posiadaniu podmiotów, o których mowa w jej art. 4 mogą być również inne dokumenty nie zawierające danych o faktach publicznych i nie będące dokumentami urzędowymi. Ten rodzaj dokumentacji nie może być udostępniany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Dokonując zatem oceny charakteru żądanych przez skarżącego kopii dokumentów przy uwzględnieniu wyżej zamieszczonych rozważań, należy podzielić w pełni pogląd zeprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 czerwca 2007r. sygn. alt II SA/Op 109/07, a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2011r. sygn. akt SAB/Wa 6/11 i stwierdzić, iż ani faktury VAT, ani rachunki uzyskane przez Prezydenta Miasta K. od podmiotów, z którymi organ ten zawarł umowy o wykonanie usług w postaci przeprowadzenia szkoleń dla pracowników, nie stanowią dokumentu urzędowego ani też dokumentu o charakterze nośnika informacji publicznej. Faktury VAT oraz rachunki odzwierciedlają natomiast elementy kontraktu cywilnego pochodząc od podmiotów, które w ramach zawartej umowy wykonały lub są zobowiązane do wykonania jej przedmiotu o określonej w fakturze czy rachunku wartości i służą jako dowód dla organów podatkowych, względnie w procesie cywilnym - dla sądów powszechnych.

Oceniwszy stan faktyczny i prawny sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał przeto, iż żądanie skarżącego nie mieści się w obszarze ustawy o dostępie do informacji publicznej i z tej przyczyny Prezydent Miasta K. nie pozostaje w bezczynności.

Z powyższych względów skarga nie mogła zostać uwzględniona i po myśli art. 151 P.p.s.a. orzeczono , jak w sentencji.

.