Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2026 r. sprawy ze skargi F. L. na bezczynność Inne w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Inne dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku F. L. z dnia [...] listopada 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność Inne nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Inne do załatwienia wniosku wskazanego w punkcie I w zakresie załączników do objętych tym wnioskiem opracowań, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. oddala skargę w pozostałej części; V. zasądza od Inne na rzecz F. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

[...] z siedzibą w L. (dalej jako: skarżąca, wnioskodawca, Fundacja) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Inne (dalej jako: organ, Dyrektor [...], Dyrektor Zarządu) w sprawie wniosku z dnia 3 listopada 2025 r., ponowionego w dniu 1 stycznia 2026 r., o udostępnienie informacji publicznej.

Z akt sprawy przekazanych Sądowi wraz ze skargą wynika, że w dniu 3 listopada 2025 r. K. K., działając z upoważnienia Prezesa Fundacji, za pośrednictwem poczty elektronicznej skierował do Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w L. (dalej jako: [...], Zarząd) wniosek o następującej treści:

"Wnoszę o udostępnienie opracowań powstałych w ramach postępowania [...]: Zadanie 1. Wykonanie analizy porealizacyjnej w zakresie ochrony przed hałasem i gospodarki wodno-ściekowej dla zadania: Rozbudowa Al. [...] w L. od R. (wraz z rondem) do skrzyżowania z ul. [...], ul. [...] od Al. [...] do wiaduktu nad al. [...] wraz z rozbudową kanalizacji deszczowej odprowadzającej ścieki deszczowe z ul, P. w kierunku ul. [...] do wlotu [...] rzeki [...] wraz z urządzeniami podczyszczającymi i dojazdem do obsługi tych urządzeń oraz rozbudowa ul. [...], od skrzyżowania z Al. [...] do skrzyżowania z ul. [...]. Zadanie 2. Wykonanie analizy porealizacyjnej w zakresie ochrony przed hałasem w ciągu ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...].

Zgodnie z informacjami z tego postępowania powinno być ono gotowe do końca października.

W przypadku gdyby wniosek realizowała pani A. W. i miała wątpliwości o zakres wniosku prosimy o kontakt, wówczas przygotujemy dla niej tekst łatwy do zrozumienia zgodnie z ustawą o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami.

Proszę o przesłanie elektronicznej wersji ww. opracowania na mój adres mailowy."

W piśmie z dnia 17 listopada 2025 r. [...] poinformował wnioskodawcę, że udzielenie odpowiedzi na powyższy wniosek w ustawowym terminie nie jest możliwe z powodu szerokiego zakresu żądanej informacji. Wskazał także, że w tym samym przedziale czasowym wpłynęła do Zarządu znaczna liczba obszernych wniosków złożonych przez Fundację w tym samym trybie, co wpływa na wydłużenie czasu potrzebnego na ich indywidualne i rzetelne rozpatrzenie. Z. podał, że wniosek zostanie zrealizowany w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. w terminie do 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku.

W dniu 17 listopada 2025 r. wnioskodawca skierował do Z. wiadomość e-mail, w treści której podniósł, że wniosek obejmuje udostępnienie dwóch dokumentów, w związku z czym zwrócił się wyjaśnienie, co oznacza, że obejmuje "szeroki zakres".

W piśmie z dnia 21 listopada 2025 r. Zarząd podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 17 listopada 2025 r.

Następnie w piśmie z dnia 31 grudnia 2025 r. Z. poinformował wnioskodawcę, że: "Analiza porealizacyjna w zakresie ochrony przed hałasem i gospodarki wodno-ściekowej została przekazana Zamawiającemu zgodnie z postanowieniami umowy oraz aneksami. Dokument ten podlega obecnie procedurze odbiorowej, obejmującej sprawdzenie kompletności opracowania oraz jego weryfikację merytoryczną. Tym samym, dokument nie posiada statusu wersji ostatecznej."

W dniu 1 stycznia 2026 r. K. K., z upoważnienia Prezesa Fundacji, skierował na adres mailowy Z. ponowny wniosek o udostępnienie opracowań objętych wnioskiem z dnia 3 listopada 2025 r. Ponadto - uznając na podstawie pisma Zarządu z dnia 31 grudnia 2025 r., iż na tę datę Z. nie odebrał jeszcze przedmiotowych opracowań - wnioskodawca dodatkowo zwrócił się o udzielenie informacji: "czy do umowy o wykonanie tych prac podpisano aneks, czy za opóźnienia będą naliczane kary umowne, oraz jakie są przyczyny opóźnienia w realizacji tego zadania?"

W piśmie z dnia 15 stycznia 2026 r. Zarząd poinformował wnioskodawcę o udostępnieniu żądanych opracowań za pośrednictwem platformy "Google Drive", podając linki, pod którymi umożliwił pobranie tych dokumentów. Dodatkowo Z. wskazał, że do umowy na opracowanie analiz podpisano aneksy. Natomiast odnośnie do pozostałych pytań sformułowanych we wniosku z dnia 1 stycznia 2026 r., Zarząd stwierdził, że nie jest zobowiązany do udzielania odpowiedzi o charakterze wyjaśniającym lub ocennym i w tym zakresie informacja nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W złożonej w dniu 19 stycznia 2026 r. skardze do sądu administracyjnego Fundacja - zarzucając organowi bezczynność w sprawie wniosku z dnia 3 lipca 2025 r., ponowionego w dniu 1 stycznia 2026 r. - wniosła o: zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia jej praw; zapewnienie elektronicznego dostępu do akt; stwierdzenie rażącego naruszenia prawa i wymierzenie grzywny lub orzeczenie sumy pieniężnej na rzecz Fundacji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że w dniu 5 września 2025 r. Z. ogłosił zamówienie publiczne na wykonanie analizy porealizacyjnej w zakresie ochrony przed hałasem i gospodarki wodno-ściekowej dla zadania "Rozbudowa Al. [...] w L. [...]" oraz analizy w zakresie ochrony przed hałasem w ciągu ul. [...] [...]. Termin realizacji zamówienia określono na dzień 31 października 2025 r. Wniosek Fundacji z dnia 3 listopada 2025 r. dotyczył opracowań powstałych w ramach powyższego zamówienia.

Opisując przebieg postępowania zainicjowanego przedmiotowym wnioskiem, skarżąca zakwestionowała zasadność przedłużenia przez organ terminu udostępnienia informacji. Ponadto zarzuciła, że w dniu 15 stycznia 2026 r. organ udostępnił opracowania w formie niepełnej (brak załączników m.in. map zasięgu hałasu i sprawozdań z badań) i jednocześnie odmówił odpowiedzi na pytania o przyczyny opóźnień i kary umowne, błędnie kwalifikując te pytania jako żądanie sporządzenia opinii, podczas gdy dotyczyły one faktów.

Fundacji podkreśliła, że analiza metadanych udostępnionych plików wykazała, iż dokumenty zostały utworzone/zmodyfikowane dopiero na przełomie grudnia i stycznia, co podważa wcześniejsze twierdzenia organu. Co istotne, opracowania wskazują na przekroczenia norm hałasu o ok. 7 dB, przy braku planowanych działań naprawczych. Zdaniem skarżącej trudno nie odnieść wrażenia, że Z. celowo ukrywa wnioskowane informacje przez prasą i opinią publiczną.

W ocenie Fundacji, bezczynność organu w niniejszej sprawie nosi znamiona rażącego naruszenia prawa, o czym świadczą następujące okoliczności:

- pozorne przesłanki przedłużenia terminu (przedłużenie przez organ terminu załatwienia sprawy do maksymalnych 2 miesięcy, ze względu na "szeroki zakres informacji", było oczywiście bezzasadne w sytuacji, gdy wniosek dotyczył przesłania dwóch konkretnych plików elektronicznych; działanie to miało na celu jedynie odwleczenie momentu udostępnienia informacji niewygodnych dla organu);

- wprowadzanie wnioskodawcy w błąd i manipulacja terminami (z analizy metadanych udostępnionych plików wynika, że w momencie składania pierwszego wniosku (listopad) oraz udzielania odpowiedzi o przedłużeniu terminu, organ najprawdopodobniej nie dysponował gotowymi analizami, mimo że termin realizacji umowy minął 31 października);

- bezprawna odmowa udzielenia informacji o faktach (odmowa odpowiedzi na pytania z dnia 3 stycznia 2026 r. dotyczące przyczyn opóźnień i kar umownych, jest przejawem złej woli. Informacja o tym, czy naliczono kary umowne oraz jakie były formalne przyczyny aneksu, stanowi klasyczną informację o faktach - informację prostą, a nie informację przetworzoną);

- celowe udostępnienie informacji niepełnej (przekazanie w dniu 15 stycznia 2026 r. opracowań bez kluczowych załączników (mapy akustyczne, sprawozdania z badań) czyni udostępnioną informację bezużyteczną z punktu widzenia kontroli społecznej; jest to forma "milczącej odmowy" dostępu do integralnej części dokumentu urzędowego);

- działanie w warunkach recydywy i świadomości podmiotu (organ miał pełną świadomość, że wnioskodawcą jest podmiot prowadzący działalność prasową; przewlekanie postępowania i ukrywanie informacji o przekroczeniach norm hałasu oraz błędach inwestycyjnych uderza w podstawowe funkcje prasy i prawo mieszkańców do informacji o stanie środowiska).

Uzasadniając wniosek o przyznanie od organu sumy pieniężnej, skarżąca podniosła, że zasadność tego żądania wynika z faktu, iż bezczynność organu nie wynikała z pomyłki czy trudności organizacyjnych, lecz była elementem celowej strategii informacyjnej. Zdaniem skarżącej, sposób procedowania Z. świadczy o lekceważącym stosunku do konstytucyjnego prawa do informacji. Suma pieniężna jest konieczna, aby zapobiec podobnym praktykom w przyszłości, zwłaszcza że organ - jak sam przyznał - proceduje "znaczną liczbę wniosków" Fundacji. Skarżąca dodała, że informacje, o które wnosiła, dotyczyły istotnego problemu społecznego. Przetrzymywanie tych informacji przez ponad 2 miesiące uniemożliwiło debatę publiczną i spowodowało, że informacja stała się bezwartościową. Ponadto organ nawet po upływie 2 miesięcy nie zrealizował w pełni wniosku (brak załączników, brak odpowiedzi o kary), co - zdaniem Fundacji - wskazuje, że bez sankcji finansowej nadal będzie naruszał prawo, selekcjonując informacje wygodne dla siebie. Pozbawia to Fundacji oraz opinii publicznej prawa do niezwłocznego pozyskiwania informacji o aktualnych sprawach, co przekłada się na straty wizerunkowe i finansowe (utrata czytelników i przychodów, angażowanie czasu w sprawy sądowe zamiast publikacji prasowych).

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Z. wniósł o oddalenie skargi w całości, a w przypadku stwierdzenia bezczynności organu: stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; nie wymierzanie grzywny organowi; nie przyznawanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej; odstąpienie od zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego od organu.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ opisał wymianę korespondencji z Fundacją w sprawie wniosków z dnia 3 listopada 2025 r. i z dnia 1 stycznia 2026 r., a następnie stwierdził, że w świetle przedstawionego stanu faktycznego nie przekroczono ustawowego terminu udostępnienia żądanej informacji i nie nastąpiła bezczynność organu oraz nie miało miejsca rażące naruszenie prawa, a wnioskowana informacja została udostępniona.

W ocenie Dyrektora Zarządu, zarzut nieudostępnienia informacji publicznej w całości jest niezasadny. W treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej wnioskodawca nie wskazał bowiem, że żąda udostępnienia również załączników do przedmiotowej analizy. Z. nie może natomiast domniemywać woli wnioskodawcy, ani rozszerzać zakresu wniosku ponad to, co zostało w nim wyraźnie wskazane. Organ dodał, że po otrzymaniu skargi na bezczynność, w dniu 27 stycznia 2026 r. przekazał Fundacji ww. załączniki, działając w dobrej wierze oraz realizując zasadę jawności życia publicznego. Zdaniem organu, brak jest zatem podstaw do uznania, że doszło do bezczynności lub naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem wnioskowana informacja została udostępniona zgodnie z treścią złożonego wniosku, a ewentualne uzupełnienie dokumentacji nastąpiło niezwłocznie po doprecyzowaniu oczekiwań wnioskodawcy.

Ponadto Dyrektor Z. stwierdził, że skarga nie dotyczy rzeczywistej bezczynności organu, lecz stanowi polemikę z treścią udzielonych odpowiedzi oraz próbę instrumentalnego wykorzystania procedury sądowoadministracyjnej do wywierania presji na organ. Zarząd w ustawowym terminie poinformował wnioskodawcę o przedłużeniu terminu udzielenia informacji publicznej, wskazując przyczyny o charakterze obiektywnym i racjonalnym. Fakt skorzystania przez organ z ustawowej możliwości przedłużenia terminu nie może być utożsamiany z bezczynnością ani tym bardziej z rażącym naruszeniem prawa. Przedłużenie terminu było podyktowane koniecznością analizy dokumentacji oraz zgromadzenia danych znajdujących się w różnych komórkach organizacyjnych, co wprost mieści się w dyspozycji art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Analizy dla obu zadań obejmowały 27 punktów pomiarowych, w zakresie hałasu oraz 1 punkt poboru wód przy odprowadzeniu ich do rzeki. Wykonawca wykonał wszystkie pomiary do dnia 21 października 2025 r., na podstawie których wystąpił do Urzędu Miasta L. o klasyfikację terenów chronionych dla przedmiotowych zadań. W związku z powyższym zaszła konieczność zorganizowania spotkań z przedstawicielami Urzędu Miasta L. oraz Wykonawcą w celu omówienia postępu prac oraz uszczegółowienia klasyfikacji terenów, co wpłynęło na termin realizacji zadań.

W ocenie Dyrektora Z., w udzielanych Fundacji odpowiedziach mogło dojść do pewnego nieporozumienia w aspekcie prowadzonego postępowania przetargowego, jednak organ z całą pewnością nie miał zamiaru - jak to zostało określone w treści skargi - okłamywania obywateli, a użyte w pismach sformułowanie "szeroki zakres żądanej informacji" dotyczyło konieczności przeprowadzenia czynności przygotowawczych związanych z weryfikacją dokumentacji.

Organ dodał, że w 2025 r. do Z. wpłynęło ogółem ponad 200 wniosków o dostęp do informacji publicznej, z czego prawie połowa została złożona przez Fundację. Działalność skarżącego ma charakter wysoce intensywny i powtarzalny, polegający na masowym kierowaniu do Zarządu wniosków o dostęp do informacji publicznej, często dotyczących tych samych zagadnień, a następnie wnoszeniu skarg na bezczynność, co w praktyce prowadzi do istotnego obciążenia pracy organu i dezorganizacji jego bieżących zadań. W ocenie organu, sposób korzystania przez skarżącego z prawa do informacji publicznej nosi cechy nadużycia tego prawa, gdyż nie służy on realizacji konstytucyjnego celu dostępu do informacji, lecz stanowi formę presji i prowadzi do konfliktu z organem. Skarżący regularnie prowadzi z Zarządem korespondencję elektroniczną przesyłając wiadomości z prefiksem "Re:", zawierające polemikę z przedłożonym mu stanowiskiem Korespondencja mailowa zawiera przy tym treści nieodpowiadające powadze kontaktu z instytucją publiczną, czego przykładem jest sformułowanie zawarte we wniosku Fundacji z dnia 3 listopada 2025 r., tj. cyt. "W przypadku gdyby wniosek realizowała pani A. W. i miała wątpliwości o zakres wniosku prosimy o kontakt, wówczas przygotujemy dla niej tekst łatwy do zrozumienia zgodnie z ustawą o zapewnieniu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami". W ocenie Dyrektora Zarządu, tego rodzaju sformułowanie może być odbierane jako deprecjonujące, insynuacyjne lub podważające kompetencje pracowników urzędu. Jest to zachowanie nieakceptowalne i nie sprzyja merytorycznemu prowadzeniu sprawy.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz.143, dalej jako: p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna. Dyrektor Z. dopuścił się bowiem bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia 3 listopada 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2002 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: u.d.i.p.). Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr [...], s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem).

W myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności (m.in.) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4). Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Tę ogólna definicje doprecyzowuje art. 6 u.d.i.p. zawierający katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną, która na mocy prawa podlega udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06,; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14). Podkreślenia wymaga, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Z kolei w piśmiennictwie podkreśla się, że przesłanką udostępnienia informacji publicznej określonej w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. (tj. informacji o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1) jest istnienie bezpośredniego związku łączącego żądanie udostępnienia informacji z określonym podmiotem (M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Warszawa 2010, s. 84, s. 87). Innymi słowy, informację publiczną stanowi wszystko to, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem, działalnością podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w ramach przypisywanych im zadań i kompetencji.

W sprawie bezsporne jest, że Dyrektor Z. należy do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, jako podmiot reprezentujący jednostkę organizacyjną Gminy M. L. (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Poza sporem pozostaje także ocena, iż informacje, o udostępnienie których skarżąca zwróciła się do organu we wniosku z dnia 3 listopada 2025 r., tj. wykonane dla określonych zadań opracowania w postaci analizy porealizacyjnej w zakresie ochrony przed hałasem i gospodarki wodno-ściekowej, mają charakter informacji publicznej, jako dokumenty sporządzone na zlecenie Zarządu w związku z realizacją powierzonych tej jednostce zadań i kompetencji.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do oceny, czy organ, procedując powyższy wniosek, dopuścił się bezczynności oraz, czy wniosek ten (uzupełniony w toku postępowania pismem z dnia 1 stycznia 2026 r.) ostatecznie załatwił w pełnym zakresie. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie powyższych kwestii stanowiących istotę sporu nie może zatem wykraczać poza granice sprawy wyznaczone przedmiotem zaskarżenia, którym w niniejszej sprawie jest bezczynność organu, nie zaś przewlekłe prowadzenie postępowania.

Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwieniu sprawy, natomiast skarga taka nie służy kwestionowaniu prawidłowości działania podjętego przez organ w prowadzonym postępowaniu.

Przepisy u.d.i.p. nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi, które nie zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.) obowiązek ich udostępnienia w trybie wnioskowym – co do zasady - bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy w tym terminie powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Ustawodawca dopuszcza nadto możliwość załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji (art. 16 u.d.i.p.).

Na gruncie spraw z zakresu informacji publicznej bezczynność podmiotu zobowiązanego zachodzi zatem w wówczas, gdy pomimo upływu terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. bądź terminu wyznaczonego na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., nie doszło do udostępnienia żądanej informacji publicznej, ani też do wydania decyzji odmownej lub umarzającej postępowanie. Bezczynność może przy tym wynikać z wadliwego zakwestionowania przez podmiot zobowiązany publicznego charakteru żądanej informacji publicznej, a także może zaistnieć w sytuacji, gdy dochodzi do udostępnienia informacji innej, niż ta, której oczekuje wnioskodawca, bądź też informacji niepełnej – nieadekwatnej do zakresu wniosku (por. wyroki NSA: z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2569/12; z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 13/16). Stan bezczynności należy jednak odróżnić od przewlekłości postępowania, która ma miejsce wówczas, gdy organ rozpatruje wniosek dłużej niż to konieczne, podejmując czynności zbędne lub pozorne. Jakkolwiek przewlekłość postępowania również podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, to jednak nie może być oceniana w ramach rozpoznania skargi na bezczynność, albowiem są to dwie odrębne instytucje prawne.

Rozpoznając skargę na bezczynność w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej sąd – poza zbadaniem, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. – ocenia zatem jedynie, czy wniosek taki został w całości załatwiony w terminie ustawowym określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., bądź w terminie wyznaczonym przez organ na podstawie ust. 2 tego artykułu. Poza granice sprawy wykracza natomiast w takim przypadku ocena, czy przedłużenie przez organ terminu załatwienia wniosku na zasadzie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. było w okolicznościach danej sprawy konieczne i uzasadnione. Ta kwestia może być badana jedynie przy rozpoznawaniu skargi na przewlekłość postępowania.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że bez wpływu na rozstrzygnięcie Sądu pozostawać muszą argumenty skargi podważające zasadność przedłużenia przez organ terminu realizacji wniosku Fundacji z dnia 3 listopada 2025 r., na zasadzie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Rozpoznając skargę, której przedmiotem uczyniono bezczynność organu, nie zaś przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd ocenia jedynie, czy zastosowanie tego przepisu było skuteczne i czy organ ostatecznie zachował wyznaczony przez siebie w tym trybie termin załatwienia wniosku.

Z akt sprawy wynika, że zawiadomienie skarżącej przez organ o braku możliwości udostępnienia informacji objętej wnioskiem z dnia 3 listopada 2025 r. w czternastodniowym terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., nastąpiło przed upływem tego terminu, tj. w dniu 17 listopada 2025 r. W przesłanym skarżącej zawiadomieniu organ podał powody opóźnienia oraz wyznaczył nowy termin realizacji wniosku wynoszący 2 miesiące od daty jego złożenia. Zawiadomienie to spełniało zatem wymogi określone w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. i tym samym doprowadziło do skutecznego przedłużenia terminu realizacji wniosku do dnia 3 stycznia 2026 r.

Analizując akta sprawy należy jednak stwierdzić, że powyższy termin nie został przez organ zachowany. Udostępnienie skarżącej żądanych opracowań nastąpiło bowiem dopiero w dniu 15 stycznia 2026 r. Niezachowanie przez Dyrektora Z. terminu wyznaczonego przez siebie na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. oznacza, że organ ten dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności.

Co więcej stwierdzić trzeba, że wraz z udostępnieniem skarżącej w dniu 15 stycznia 2026 r. żądanych opracowań, zaistniały po stronie organu stan bezczynności nie został całkowicie wyeliminowany. Z dołączonych do akt wydruków przedmiotowych opracowań wynika bowiem, że posiadają one załączniki w postaci: mapy zasięgu emisji hałasu (załącznik 1); pism właściwych organów ws. kwalifikacji akustycznej terenów (załącznik 2); sprawozdania z pomiarów hałasu (załącznik 3); sprawozdania z badań wód opadowych i roztopowych (załącznik 4) oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w wersji elektronicznej (załącznik 5). W ocenie Sądu, zasadny jest zarzut skargi, iż udostępnienie skarżącej żądanych opracowań bez ww. załączników, świadczy o niekompletnym załatwieniu jej wniosku. Nawet jeśli Fundacja w treści wniosku nie sprecyzowała, iż żąda udostępnienia wskazanych opracowań wraz z załącznikami, to jednak mając na uwadze, że ww. załączniki stanowią integralną części przedmiotowych opracowań, organ zobowiązany był przyjąć, że również są przedmiotem żądania wnioskodawcy.

W ocenie Sądu, organowi nie można natomiast zarzucić bezczynności w odniesieniu do uzupełnionego zakresu żądania udostępnienia informacji zgłoszonego przez wnioskodawcę w korespondencji mailowej z dnia 1 stycznia 2026 r. Przypomnieć należy, że w korespondencji tej Fundacja rozszerzyła swój wniosek o żądanie udzielenia odpowiedzi na następujące pytania: "czy do umowy o wykonanie tych prac podpisano aneks, czy za opóźnienia będą naliczane kary umowne, oraz jakie są przyczyny opóźnienia w realizacji tego zadania?"

W odpowiedzi na powyższe - uzupełnione żądanie, Z. w piśmie z dnia 15 stycznia 2026 r. (a więc z zachowaniem czternastodniowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) poinformował Fundację, że: "do umowy na opracowanie analiz podpisano aneksy". Odnosząc się natomiast do pozostałych pytań sformułowanych w korespondencji z dnia 1 stycznia 2026 r. ("czy za opóźnienia będą naliczane kary umowne, oraz jakie są przyczyny opóźnienia w realizacji tego zadania?"), Zarząd stwierdził, że dotyczą one przyszłych działań i zamierzeń, a zatem dotyczą informacji, które wykraczają poza zakres informacji podlegających udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Sąd zgadza się z oceną organu w powyższym zakresie, uznając, że jest ona adekwatna do sposobu sformułowania powyższych pytań. Podkreślić trzeba, że informację publiczną wiązać należy ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. W trybie u.d.i.p. nie jest możliwe domaganie się od organu wytłumaczenia podjętych działań czy zaniechań, a tym bardziej wyjaśnienie motywów działania innych organów. W pojęciu informacji publicznej nie będą się też mieściły informacje o zamierzeniach organu, jeśli nie zostały one utrwalone w jakiejkolwiek formie (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 maja 2024 r., sygn. akt II SAB/Ol 37/24; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 stycznia 2026 r., II SAB/Bd 139/25).

Prawidłowo zatem organ uznał, że spośród pytań sformułowanych przez wnioskodawcę w wiadomości e-mail z dnia 1 stycznia 2026 r., jedynie pytanie: "czy do umowy o wykonanie tych prac podpisano aneks?", dotyczy informacji publicznej, tj. informacji o określonym fakcie zaistniałym w wyniku działań organu. Organ udzielił informacji adekwatnej do treści tego pytania, informując, że takie aneksy zostały podpisane. Pozostałe pytania dotyczyły natomiast odpowiednio przedstawienia przyszłych, ewentualnych zamierzeń organu, związanych z jego uprawnieniami - jako zleceniodawcy wykonania spornych analiz porealizacyjnych, oraz wytłumaczenia zaniechań zaistniałych po stronie wykonawcy tych opracowań. Tak sformułowane pytania nie odnosiły się do faktów, a tym samym nie dotyczyły informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie u.d.i.p., co wyłącza możliwość przypisania organowi bezczynności w zakresie tej części żądania Fundacji.

Podsumowując, organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia 3 listopada 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej, albowiem objęte tym wnioskiem opracowania udostępnił już po upływie terminu wyznaczonego na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., a przy tym nie załatwił wniosku w pełnym zakresie, gdyż nie udostępnił Fundacji załączników będących integralną częścią przedmiotowych opracowań.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a. – pkt II sentencji). Zwłoka organu nie była bowiem znaczna, zaś pominięcie w udostępnionych dokumentach załączników opracowań wynikało z błędnego odczytania zakresu żądania Fundacji. W tej sytuacji – wbrew twierdzeniu skarżącej – działaniom organu nie można przypisać cech lekceważącego stosunku do obowiązków wynikających z przepisów u.d.i.p. czy też ewidentnego niestosowania przepisów tej ustawy. W orzecznictwie wskazuje się, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie uznania go za przekroczenie znaczące, a tym samym pozwalające na uznanie go za rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22).

Mając na uwadze, że udostępniając skarżącej żądane analizy porealizacyjne organ pominął załączniki tych opracowań, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia w tym zakresie wniosku z dnia 3 listopada 2025 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku). Wyjaśnić należy, że Sąd uznał, iż zobowiązanie organu do załatwienia tej części wniosku pozostaje zasadne pomimo wskazania przez organ w odpowiedzi na skargę, iż po otrzymaniu skargi Z. w dniu 27 stycznia 2026 r. przekazał Fundacji również brakujące załączniki. Powyższe twierdzenie nie zostało bowiem przez organ w żaden sposób udokumentowane, ani też nie zostało potwierdzone w toku postępowania sądowego przez skarżącą. W tej sytuacji Sąd nie mógł - wyłącznie w oparciu o gołosłowne twierdzenie organu - przyjąć, że przed rozpoznaniem skargi doszło do załatwienia ww. wniosku w pełnym zakresie. Niemniej jednak, w przypadku załatwienia żądania skarżącej również w zakresie odnoszącym się do załączników przedmiotowych opracowań, organ uprawniony będzie uznać powyższe zobowiązanie za wykonane.

W pozostałej części Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt IV sentencji). Orzeczenie to obejmuje zarówno zarzut bezczynności organu w zakresie uzupełnionego żądania udostępnienia informacji zgłoszonego przez wnioskodawcę w korespondencji mailowej z dnia 1 stycznia 2026 r. (w tym zakresie – jak wskazano wyżej – organ nie dopuścił się bezczynności), jak i zawarty w skardze wniosek o wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej.

Odnosząc się do powyższego wniosku wskazać należy, że wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest natomiast stanowisko, że środek ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w sytuacjach, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. np. wyroki NSA: z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20; z dnia: 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1842/17; z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17; z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15). Taka sytuacja – jak już wyżej wskazano - nie wystąpiła natomiast w niniejszej sprawie. Bezczynność, jakiej dopuścił się Dyrektor ZDiTM, nie ma charakteru rażącego, a wobec tego Sąd uznał, że brak jest podstaw do zastosowania wobec organu – poza stwierdzeniem bezczynności i zobowiązaniem organu do załatwienia w zakresie dotyczącym pominiętych załączników – dodatkowo środka o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, jakim jest wnioskowana grzywna z art. 149 § 2 p.p.s.a.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wykazała także zasadności przyznanie jej sumy pieniężnej. Podkreślić należy, że w świetle art. 149 § 2 p.p.s.a. ocena, czy zachodzi konieczność przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, pozostawiona jest uznaniu sądu. Orzeczenie w tym zakresie nie jest przy tym zależne od stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przyznanie sumy pieniężnej pełni funkcję kompensacyjną wobec strony postępowania, ma na celu wyrównanie uszczerbku (krzywdy, straty) jakich doznał skarżący na skutek bezczynności organu administracji, które to okoliczności powinny zostać wyraźnie wskazane i uzasadnione przez skarżącego w treści wnoszonej skargi (por. wyroki NSA: z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17 oraz z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2954/17).

W niniejszej sprawie skarżąca wniosek o przyznanie sumy pieniężnej poparła przede wszystkim argumentami zmierzającymi do wykazania, że naruszenie prawa przez organ miało charakter rażący (którym to argumentom Sąd nie przyznał racji), a także zarzutami co do zasadności przedłużenia przez organ terminu załatwienia wniosku (które to zarzuty – jak wyżej wskazano – nie mogły odnieść skutku w ramach skargi na bezczynności). Poza tym powyższy wniosek został poparty jedynie lakonicznym i gołosłownym twierdzeniem, jakoby bezczynność organu w niniejszej prawie przełożyła się na straty finansowe i wizerunkowe Fundacji. W oparciu o tak ogólnikowe twierdzenie nie można uznać, że Fundacja poniosła z powodu zaistniałej bezczynności konkretną stratę, która winna zostać zrekompensowana sumą pieniężną przewidzianą w art. 149 § 2 p.p.s.a.

O zwrocie na rzecz skarżącej niezbędnych kosztów postępowania obejmujących uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 złotych, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji).

Końcowo wskazać należy, że Sąd w pełni podziela stanowisko organu, iż sformułowana przez K. K. w treści wniosku z dnia 3 listopada 2025 r. uwaga odnośnie do pracownicy Z. A. W., jest nieakceptowalna i zasługuje na dezaprobatę. W ocenie Sądu, tego rodzaju uwaga przede wszystkim urąga standardom, jakich należy oczekiwać od przedstawiciela Fundacji, do której statutowych celów należy m.in. upowszechnianie i ochrona wolności i praw człowieka, rozwój społeczeństwa obywatelskiego, edukacja obywatelska i ekonomiczna dzieci, młodzieży i dorosłych oraz promowanie i kreowanie postaw obywatelskich (§ 8 Statutu Fundacji). Niemniej jednak ocena, czy powyższe sformułowanie zawarte we wniosku z dnia 3 listopada 2025 r. (jak też ilość wniosków kierowanych do organu przez Fundację) stanowi przejaw nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, była irrelewantna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nadużycie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej może bowiem być podstawą wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, natomiast nie może usprawiedliwiać bezczynności w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki NSA: z dnia 26 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 1586/22; z dnia 22 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 320/22; z dnia 20 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 711/23; z dnia 20 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 2916/22; z dnia 17 października 2023 r., sygn. akt III OSK 2285/22; z dnia 29 września 2023 r., sygn. akt III OSK 5517/21; z dnia 24 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 7440/21; dnia 12 lipca 2024 r.; sygn. akt III OSK 2604/23; z dnia 9 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 2508/23).

Z tych wszystkich względów orzeczono, jak w sentencji wyroku.