Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lutego 2021 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A. R. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony)

Decyzją z dnia "[...]" Starosta (organ I instancji), działając na wniosek spółki A reprezentowanej przez M. B., orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, stanowiącej własność A. R., położonej w obrębie A, gmina A, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr "[...]" o pow. 0,19 ha, zapisanej w KW "[...]" poprzez zezwolenie firmie A na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń łączności publicznej w postaci podwieszenia kabla światłowodowego na istniejącej podbudowie słupowej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia na danej nieruchomości zgodnie z załącznikiem do decyzji. Ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości dotyczy pasa o szerokości 3 m i powierzchni 171 m2. Po wykonaniu wskazanych prac Starosta zobowiązał spółkę A do niezwłocznego przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, a jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty - do zapłaty odszkodowania.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła właścicielka nieruchomości A. R., zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 107 § 1 pkt 8, art. 268a Kpa oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez osobę nieupoważnioną do wydania decyzji, naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 Kpa poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie wyjaśnienia, że ograniczenie z korzystania z nieruchomości nie ma wpływu na racjonalne korzystanie z nieruchomości, podczas gdy ustawodawca pozwala na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, jeżeli nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2017 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, poprzez wydanie decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości, podczas gdy z prawidłowej wykładni powyższego przepisu wynika, że ograniczenie sposobu korzystania może nastąpić jedynie w przypadku, gdy nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości. Ostatecznie strona wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i oddalenie wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości lub ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wojewoda (Wojewoda, organ odwoławczy) decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że nie budzi wątpliwości organu odwoławczego, że inwestycja planowana przez Spółkę jest celem publicznym, o którym mowa w art. 6 pkt 1 u.g.n. W powołanym przepisie jako cel publiczny wskazano wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Ponadto jak wynika z materiału dowodowego w sprawie spółka A realizuje przedmiotową inwestycję w ramach Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa Oś Priorytetowa nr 1 "Powszechny dostęp do szybkiego internetu" Działanie nr 1.1 "Wyeliminowanie terytorialnych różnic w możliwościach dostępu do szerokopasmowego internetu o wysokich przepustowościach". Tym samym uznać należało według Wojewody, że planowana inwestycja spełnia wymogi inwestycji celu publicznego.

Przedmiotowa nieruchomość nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednak stosownie do treści art. 124 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami decyzja obejmująca swoim zakresem urządzenia łączności publicznej może być również wydana w przypadku braku planu miejscowego lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego

Ponadto materiał dowodowy zawarty w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy potwierdza, że inwestor wystąpił do właścicielki nieruchomości z wnioskiem o zapewnienie dostępu do nieruchomości w trybie art. 33 ust 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Do wniosku dołączono umowę o dostęp do nieruchomości określającą warunki korzystania z nieruchomości.

Operator zaproponował na rzecz Udostępniającego jednorazowe wynagrodzenie w kwocie 500 zł. Z materiału dowodowego wynika, że korespondencja została odebrana w dniu 07.06.2019 r., zatem bezspornie uznać należało według organu odwoławczego, że inwestor podjął próbę zawarcia umowy z właścicielką przedmiotowej nieruchomości.

W ocenie organu II instancji, spełnione zatem zostały wszystkie przesłanki warunkujące wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie. W związku z koniecznością uzgodnienia decyzji ograniczającej z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej, organ I instancji wystąpił ze stosownym wnioskiem w tej sprawie. Postanowieniem z dnia "[...]" Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, uzgodnił w całości projekt takiej decyzji organu I instancji.

Skargę na decyzję Wojewody z dnia "[...]" wywiodła A. R. (skarżąca), działając przez pełnomocnika i wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w przypadku gdy organ odwoławczy rozpoznając ściśle sprecyzowany zarzut skarżącej, uznał ten zarzut za trafny w świetle obowiązujących przepisów prawa, to utrzymanie w mocy decyzji organu administracji I instancji stanowi rażące naruszenie prawa.

- naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie wyjaśnienia, że ograniczenie z korzystania z nieruchomości nie ma wpływu na racjonalne korzystanie z nieruchomości, w szczególności nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości, podczas gdy w ustalonym stanie faktycznym na terenie nieruchomości znajduje się tartak, do którego muszą wjeżdżać ponadgabarytowe pojazdy a ponadto położenie powyższego tartaku miało wpływ na wzrost wyceny nieruchomości.

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2017 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, poprzez wydanie decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości, podczas gdy z prawidłowej wykładni powyższego przepisu wynika, że ograniczenie sposobu korzystania może nastąpić jedynie w przypadku, gdy nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości oraz nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu i nie podzielając zarzutów zawartych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 t. j).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.), uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto, wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony przez stronę skarżącą we wniesionej skardze, a organ i uczestnik postępowania mu nie oponowali.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na art. 33 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2410, w skrócie: "ustawa szerokopasmowa"). Przepis ten w ust. 1 stanowi, że właściciel, użytkownik wieczysty nieruchomości lub zarządca nieruchomości, niebędący przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, jest obowiązany umożliwić operatorom, podmiotom, o których mowa w art. 4 pkt 1, 2, 4, 5 i 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, oraz jednostkom samorządu terytorialnego wykonującym działalność, o której mowa w art. 3 ust. 1, umieszczenie na nieruchomości obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w celu niezwiązanym z zapewnieniem telekomunikacji w budynku znajdującym się na tej nieruchomości, w szczególności instalowanie urządzeń telekomunikacyjnych, przeprowadzanie linii kablowych pod nieruchomością, na niej lub nad nią, umieszczanie tabliczek informacyjnych o urządzeniach, a także ich eksploatację i konserwację, jeżeli nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości, w szczególności nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości.

Zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy szerokopasmowej warunki korzystania z nieruchomości ustala się w umowie, która jest zawierana na piśmie w terminie 30 dni od dnia wystąpienia przez operatora z wnioskiem o jej zawarcie. Natomiast art. 33 ust. 7 powołanego przepisu stanowi, że jeżeli w terminie, o którym mowa w ust. 3, nie zostanie zawarta umowa, stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie zaś z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W myśl art. 124 ust. 2 u.g.n., udzielenie zezwolenia następuje z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Przepis ten stanowi wyjątek od przyjętej w art. 113 ust. 1 ustawy zasady, zgodnie z którą nieruchomość może być wywłaszczona tylko na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, gdyż na jego podstawie postępowanie może być wszczęte także na wniosek podmiotu, który realizuje inwestycję celu publicznego. Zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy natomiast dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Stosownie zaś do art. 124 ust. 1b u.g.n. w zakresie urządzeń łączności publicznej decyzję w sprawie zezwolenia wydaje się w uzgodnieniu z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Decyzja ta może być również wydana w przypadku braku planu miejscowego lub gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest wymagana. Przedmiotowa nieruchomość nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych stanowi, że lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w przypadku braku planu miejscowego, ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jedynie w sytuacji, gdy inwestycja celu publicznego w zakresie łączności publicznej obejmuje inną infrastrukturę, aniżeli infrastrukturę telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu. W myśl art. 2 ust. 1 pkt 4 wskazanej ustawy z dnia 7 maja 2010 r. infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu to kanalizacja kablowa, linia kablowa podziemna i nadziemna, instalacja radiokomunikacyjna wraz z konstrukcją wsporczą o wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000.

Należy podkreślić, że wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem, a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 692/12, dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z wniosku inwestora, na przedmiotowej działce planowane jest założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń łączności publicznej, w postaci podwieszenia kabla światłowodowego na istniejącej podbudowie słupowej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia, stanowiących infrastrukturę telekomunikacyjną w myśl ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2460 ze zm.). Jak bowiem wynika z art. 2 pkt 8 Prawa telekomunikacyjnego, przez infrastrukturę telekomunikacyjną należy rozumieć urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji. W myśl natomiast art. 4 pkt. 18 u.g.n. przez łączność publiczną należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów Prawa telekomunikacyjnego. Ponadto jak wynika z materiału dowodowego w sprawie spółka A realizuje przedmiotową inwestycję w ramach Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa Oś Priorytetowa nr 1 "Powszechny dostęp do szybkiego internetu" Działanie nr 1.1 "Wyeliminowanie terytorialnych różnic w możliwościach dostępu do szerokopasmowego internetu o wysokich przepustowościach". Tym samym uznać należało, że planowana inwestycja spełnia wymogi inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 1 u.g.n..

Jeszcze raz należy zwrócić również uwagę na art. 33 ust. 1 ustawy szerokopasmowej, według której instalowanie urządzeń telekomunikacyjnych, przeprowadzanie linii kablowych pod nieruchomością, na niej lub nad nią, umieszczanie tabliczek informacyjnych o urządzeniach, możliwe jest, jeżeli nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości, w szczególności nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości. Istotna a wręcz kluczowa jest, zamieszczona w tym przepisie, przesłanka racjonalnego korzystania z nieruchomości. Możliwe jest zatem instalowanie określonych urządzeń telekomunikacyjnych, w przypadku gdy nie uniemożliwia to właścicielowi gruntu racjonalnego korzystania z niego. W tym kontekście trzeba przywołać zarzuty skarżącego sformułowane już w odwołaniu, że organ błędnie interpretuje, iż brak wpisu w ewidencji działalności gospodarczej automatycznie pozbawia stronę prowadzenia działalności rolniczej, w tym parkowania ponadgabarytowego sprzętu rolniczego, co było też podnoszone na rozprawie administracyjnej. Strona skarżąca wskazała przy tym, że była dołączona dokumentacja fotograficzna potwierdzająca ten fakt. Skarżący jednoznacznie wskazał, że prowadzi działalność gospodarczą, która wiąże się z użyciem specjalistycznego wielkogabarytowego sprzętu. Umieszczenie zaś kabli światłowodowych uniemożliwi wjazd tego sprzętu na posesję (akta adm. organu I instancji, protokół rozprawy). Organ zaś podniósł jedynie, że stan faktyczny co do prowadzonej przez skarżącego działalności ustalono na podstawie informacji z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Krajowego Rejestru Sądowego, w których nie znaleziono firmy prowadzącej działalność pod adresem skarżącego. Ponadto z informacji uzyskanej z Urzędu Gminy także wynika, że dana nieruchomość nie jest obciążona podatkiem od działalności gospodarczej.

W ocenie Sądu ustalenia organu są niewystarczające i nie wyjaśniają kluczowej kwestii ewentualnych utrudnień z korzystania z nieruchomości skarżącego. Przede wszystkim ustalenia organu opierają się jedynie na braku wpisu we wskazanej ewidencji. Tymczasem skarżący podnosił, że jako rolnik może prowadzić działalność i nie być wpisanym do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Krajowego Rejestru Sądowego. Podobnie nie ma w tej mierze znaczenia to, że dana nieruchomość nie jest obciążona podatkiem od działalności gospodarczej, skoro skarżący prowadzi działalność rolniczą.

Organy powinny zatem wyjaśnić, czy taka działalność okołorolnicza w zakresie usług "tartakowych" jest prowadzona, a następnie zweryfikować kluczową kwestię możliwości wjazdu wskazanym sprzętem wielkogabarytowym po zainstalowaniu kabli światłowodowych. Organy zupełnie pominęły wyjaśnienie tych istotnych okoliczności, a skarżący zwracał na nie uwagę już na rozprawie administracyjnej, a także w trakcie postępowania odwoławczego. Dlatego też w toku ponownego rozpoznania sprawy organ zobligowany jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające we wskazanym zakresie. Dopiero wyjaśnienie tych okoliczności pozwoli na prawidłową analizę spełnienia przesłanki racjonalnego korzystania z nieruchomości, wynikającej z art. 33 ust. 1 ustawy szerokopasmowej.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko i zalecenia Sądu.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a.