Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędziowie: WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca) WSA Jadwiga Pastusiak Protokolant: Asystent sędziego Katarzyna Sugier po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi P. R. na uchwałę Rady Powiatu w R. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Zaskarżoną uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2017 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2017 r. poz. 5542) Rada Powiatu w R. ustaliła wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu, obowiązujących w 2018 r.

Wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi, obowiązujących w 2018 r., ustalona została w § 1 uchwały na następującym poziomie:

1) rower lub motorower:

a) za usunięcie - 113 zł;

b) za każdą dobę przechowywania - 20 zł,

2) motocykl:

a) za usunięcie - 223 zł;

b) za każdą dobę przechowywania - 27 zł,

3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t:

a) za usunięcie - 486 zł;

b) za każdą dobę przechowywania - 40 zł,

4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t:

a) za usunięcie - 606 zł;

b) za każdą dobę przechowywania - 52 zł,

5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t:

a) za usunięcie - 857 zł;

b) za każdą dobę przechowywania - 75 zł,

6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t:

a) za usunięcie - 1 263 zł;

b) za każdą dobę przechowywania - 136 zł,

7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne:

a) za usunięcie - 1 537 zł;

b) za każdą dobę przechowywania - 200 zł.

Natomiast wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu, jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie tych kosztów, ustalona została w § 2 uchwały na poziomie:

1) rower lub motorower - 56 zł;

2) motocykl - 110,50 zł;

3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 242,50 zł;

4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 303 zł;

5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 429 zł;

6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 632,50 zł;

7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 769,50 zł.

Jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały organ wskazał art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 814) oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Prokurator Rejonowy w R. (dalej jako "prokurator" lub "skarżący") zaskarżył powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zarzucił naruszenie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym przez ustalenie wysokości opłat za usunięcie pojazdów z dróg i ich przechowywanie na parkingu strzeżonym w sposób nieuwzględniający kryteriów wynikających z tej normy prawnej, a zatem konieczności sprawnej realizacji zadań w tym zakresie, a w szczególności faktycznych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu r. , co skutkowało arbitralnym i nieuzasadnionym w jakikolwiek sposób ustaleniem opłat na maksymalnym dopuszczalnym poziomie.

W uzasadnieniu skargi prokurator wskazał, że ustalone przez organ stawki odpowiadają wysokości maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i parkowania na parkingu strzeżonym obowiązujących w 2018 r. określonych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r., poz. 772).

Jednak, jak podkreślił skarżący, zgodnie z art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym przesłankami, którymi winien kierować się organ samorządu podejmując stosowną uchwałę są z jednej strony konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych zaś z drugiej koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Aby zatem uwzględnić drugą z opisywanych przesłanek rada powiatu musi uprzednio dysponować informacją na temat tego, jakie są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu, przy czym chodzi nie o koszty, które powiat ponosi w związku z wykonywaniem zadań usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach, ale o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi odholowania i parkowania pojazdów na terenie danego powiatu. Konieczne jest zatem w pierwszej kolejności poczynienie stosownych ustaleń, a następnie uwzględnienie ich przy podejmowaniu uchwały.

W ocenie skarżącego Rada Powiatu w R., podejmując zaskarżony akt prawa miejscowego, nie wzięła pod uwagę jakichkolwiek ustaleń w zakresie faktycznych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów obowiązujących na obszarze powiatu r. Prokurator podniósł, że 19 grudnia 2017 r. (jest to oczywista omyłka; umowa, znajdująca się w aktach nosi datę 18 maja 2017 r.) między Powiatem R. a podmiotem [...] Sp. j. została zawarta umowa, w której stawki za usunięcie pojazdów oraz ich przechowywanie określono na znacznie niższym poziomie niż te, które przyjęła rada powiatu w uchwale. Różnice są w niektórych przypadkach bardzo duże. Przykładowo, jeśli przedsiębiorca świadczoną na rzecz powiatu usługę w postaci usunięcia samochodu o masie do 3,5 ton wycenia na kwotę 95 zł, to adresat uchwały zobowiązany zostanie do zapłaty 486 zł.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że stawki określone w zaskarżonej uchwale nie przekraczają maksymalnych stawek wynikających z obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. Ponadto za nieuzasadniony uznano zarzut, że Rada Powiatu w R. nie uzasadniła ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów, tym samym nie uwzględniając rzeczywistych kosztów świadczenia tego rodzaju usług na terenie powiatu r. Organ wyjaśnił, że w sposób wnikliwy przeanalizowano koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze Powiatu R. i w roku 2018 nieznacznie zwiększono wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokość kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", obejmuje również akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego.

Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Ma bowiem charakter generalny i abstrakcyjny.

Sąd podziela stanowisko prokuratora, że zaskarżona uchwała istotnie narusza przepis prawa materialnego, na podstawie którego została podjęta, tj. art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Z treści tego przepisu wynika, że rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (obie przesłanki dotyczą także kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpieniem od usunięcia pojazdu – art. 130a ust. 2a ustawy).

Wysokość opłat (kosztów) nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6a ustawy. Maksymalne stawki opłat określone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym, ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b ustawy). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, o których mowa w ust. 6a, z uwzględnieniem zasady określonej w ust. 6b, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych (art. 130a ust. 6c). Wysokość stawek na 2018 r. została określona w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowania na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r. poz. 772).

Z zawartego w art. 130a ust. 6 upoważnienia ustawowego wynika, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą w zakresie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie, zastrzegając jednocześnie, że rada ma obowiązek uwzględnienia dwóch kryteriów:

- konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi,

- kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.

W zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek rada powiatu powinna przeanalizować jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania w zakresie usuwania pojazdów z drogi przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług również w dni ustawowo wolne od pracy, weekendy, święta itp. Z kolei ustalenie wysokości opłat w oparciu o drugą z wymienionych przesłanek powinno obejmować ustalenie kosztów tego typu usług świadczonych na terenie powiatu, którego uchwała dotyczy. Należy więc uwzględnić rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów przez podmioty świadczące tego typu usługi na terenie powiatu.

Rada powiatu nie może zatem ustalić stawek w dowolnej wysokości, na podstawie bliżej nieokreślonych kryteriów. Rada ma obowiązek wzięcia pod uwagę kryteriów wskazanych w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym.

W orzecznictwie podkreśla się, że uzasadnienie uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6 powinno szczegółowo wskazywać, jakie dane wzięte zostały przez radę powiatu pod uwagę przy ustalaniu wysokości stawek. Brak natomiast należytego uzasadnienia wysokości ustalonych opłat (kosztów), zwłaszcza gdy określone zostały na poziomie maksymalnym zarówno gdy chodzi o usunięcie pojazdu z drogi, jak i jego przechowywanie, nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie pozwala na ocenę, jakimi kryteriami kierowała się rada podejmując uchwałę (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1919/16 i z 24 października 2019 r., sygn. akt I OSK 474/18).

Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że w każdym przypadku za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowanie rada powiatu przyjęła stawki w wysokości stawek maksymalnych wskazanych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. Uzasadnienie projektu uchwały sprowadza się jedynie do przytoczenia treści art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, zobowiązującego radę do corocznego ustalania stawek opłat, art. 130a ust. 6e, stanowiącego, że opłaty, o których mowa w ust. 6, stanowią dochód własny powiatu, art. 130a ust. 6b, przewidującego coroczną zmianę stawek oraz obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. określającego maksymalne stawki obowiązujące w 2018 r. Uzasadnienie odwołuje się także do art. 130a ust. 5f, stanowiącego, że usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, należy do zadań własnych powiatu; starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. W uzasadnieniu projektu uchwały podkreślono, że w przypadku powierzenia zadań usuwania i przechowywania pojazdów innym podmiotom zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych różnica między opłatą ustaloną w uchwale Rady Powiatu a opłatą zaproponowaną przez podmiot zewnętrzny stanowi dochód powiatu. Wskazano, że w 2017 r., na mocy umowy zawartej 17 maja 2016 r., parking strzeżony prowadziła do [...] maja 2017 r. firma A. S., a od [...] maja 2017 r. parking prowadzi firma A. S. "W.".

W końcowej części uzasadnienia projektu uchwały zaproponowano podwyższenie stawek opłat do kwot maksymalnych, określonych obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z 25 lipca 2017 r. W żaden sposób nie uzasadniono wysokości stawek kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu, jeżeli dyspozycja usunięcia spowodowała powstanie tych kosztów. Stawki te ustalono w wysokości mniej więcej połowy opłat za usunięcie pojazdu z drogi, określonych w § 1 uchwały.

Z treści uzasadnienia uchwały wynika zatem, że rada przyjęła stawki w maksymalnej wysokości niejako automatycznie, z uwagi na ogłoszenie nowych maksymalnych stawek i konieczność podjęcia nowej uchwały zgodnie z art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. W uzasadnieniu projektu uchwały brak jakiegokolwiek nawiązania – poza dosłownym przytoczeniem treści przepisu – do kryteriów określonych w art. 130a ust. 6 ustawy. Rada powołała wprawdzie ten przepis, ale jedynie w kontekście obowiązku corocznego uchwalania wysokości opłat i kosztów związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów. Brak także jakiegokolwiek Natomiast wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu, jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie tych kosztów, ustalona została w § 2 uchwały

Co więcej, z protokołu sesji rady, która odbyła się 31 października 2017 r. wynika wprost, że kryteria wskazane w art. 130a ust. 6, a więc konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu nie były przedmiotem dyskusji. Przedstawiono jedynie uzasadnienie do projektu uchwały i poinformowano radnych, że projekt uchwały został pozytywnie zaopiniowany przez Komisję Finansów i Rozwoju Gospodarczego oraz Komisję Edukacji, Kultury, Zdrowia i Spraw Społecznych. Z protokołu obrad nie wynika, by radni zostali zapoznani z jakimikolwiek danymi, pozwalającymi na ocenę, jakie stawki – przy uwzględnieniu kryteriów ustawowych oraz wysokości stawek maksymalnych – powinny zostać przyjęte na kolejny rok. Nie ulega wątpliwości, że mogłyby to być także stawki maksymalne, ich przyjęcie powinno być jednak szczegółowo uzasadnione. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, czym faktycznie kierowała się rada podejmując uchwałę.

Z akt sprawy nie wynika także by zarząd powiatu oraz komisje, które opiniowały projekt uchwały dysponowały informacjami i szczegółowymi danymi, niezbędnymi do podjęcia decyzji w sprawie wysokości stawek opłat. Z protokołu nr CLXVIII posiedzenia zarządu powiatu z dnia 9 października 2017 r. nie wynika, żeby nad projektem uchwały toczyła się dyskusja dotycząca przesłanek, jakie rada powinna wziąć pod uwagę, określając wysokość stawek na kolejny rok. Skupiono się na przedstawieniu obowiązujących w tym zakresie przepisów i nałożeniu na powiat – jako zadania własnego – obowiązku usuwania pojazdów i ich przechowywania, podkreślając, że różnica między opłatą ustaloną w uchwale a opłatą zaproponowaną przez podmiot zewnętrzny stanowi dochód własny powiatu. Naczelnik Wydziału Komunikacji, przedstawiający zarządowi projekt uchwały, wskazał wprawdzie, że od maja 2017 r. parking strzeżony prowadzi firma A. S. "W.", nie podał jednak stawek, jakie w tej umowie zostały określone. Z protokołu posiedzenia zarządu nie wynika także, by członkowie zarządu stawki te analizowali i rozważali celowość określenia w uchwale stawek na poziomie dużo wyższym niż w umowie z podmiotem zewnętrznym. Jedyne pytanie zadane w toku posiedzenia dotyczyło wzrostu stawek w porównaniu do uchwały poprzednio obowiązującej, nie odnosiło się natomiast w żaden sposób do rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu ryckiego.

Brak również dowodu, by wskazane wyżej komisje, które zaopiniowały projekt pozytywnie, dysponowały danymi dotyczącymi kosztów usuwania pojazdów i ich przechowywania na terenie powiatu. Z protokołów posiedzeń komisji, odbytych 26 października 2017 r., wynika, że członkom komisji przedstawiono projekt, do którego radni, bez dyskusji, nie wnieśli uwag.

Wprawdzie w odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że zaproponowane w treści uchwały stawki są konsekwencją uwzględnienia przesłanek ustawowych oraz "ich odniesienia do realiów Powiatu r. ", nie wskazał jednak tych realiów i sposobu odniesienia się do nich w projekcie uchwały lub dyskusji nad projektem. Zawarte w odpowiedzi na skargę wyjaśnienie, że rada powiatu "wnikliwie" przeanalizowała koszty usuwania i przechowywania pojazdów na terenie Powiatu R. pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią protokołu obrad rady, protokołu posiedzenia zarządu oraz protokołów posiedzeń komisji opiniujących projekt.

Należy podkreślić, że także przyjęcie stawek nieprzekraczających wysokości określonych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów wymagało odniesienia się do kryteriów ustawowych i uzasadnienia, na jakiej podstawie dla danego powiatu ustalone zostały stawki maksymalne.

W tym stanie rzeczy uwzględniając przytoczone okoliczności stwierdzić należy, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Powiatu w R. w istocie pominęła przesłankę kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu oraz przesłankę konieczności sprawnej realizacji zadań. Treść zaskarżonej uchwały, uzasadnienie projektu uchwały i przebieg sesji rady, na której podjęto uchwałę wskazują na brak analizy kryteriów ustawowych przed podjęciem uchwały. Z akt sprawy nie wynika także, by analizy takiej dokonał inny organ powiatu.

Dodać należy, że przedstawiona przez organ umowa zawarta przed podjęciem uchwały z podmiotem prowadzącym parking strzeżony, pomijając już to, że nie była przedmiotem analizy rady powiatu pod kątem przesłanek określonych w art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, w żaden sposób nie wykazuje, że rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu r. są tak wysokie, że uzasadniają przyjęcie na 2018 r. stawek maksymalnych. Przeciwnie, umowa ta świadczy o tym, że koszty te były znacznie niższe.

Podejmując zaskarżoną uchwałę bez uwzględnienia kryteriów ustawowych rada naruszyła w sposób istotny przepis art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. To zaś daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W myśl bowiem art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511 z późn. zm.) uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tego aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. W rozpoznawanej sprawie przepis szczególny nie wyłączał stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, będącej aktem prawa miejscowego. Zachodziły zatem podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Nie zachodziła także bezprzedmiotowość postępowania. Utrata mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały nie oznacza braku podstaw do dokonywania jej kontroli pod względem zgodności z prawem. Uchwała obowiązywała przez określony czas i mogła w czasie jej obowiązywania wywierać skutki prawne. Z tego względu konieczne jest stwierdzenie jej nieważności.

Z tych względów i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji wyroku.