Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Teresa Kobylecka Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych M. J., G. G., [...] Sp. z o.o. z/s w W., B. K. i H. L., Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2337/06 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z/s w W., A. M., G. G., Z. K., D. W. oraz M. J. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji drogi publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2) zasądza od Ministra Budownictwa tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz: a) B. K. i H. L. solidarnie kwotę 600 (sześćset) złotych, b) M. J. kwotę 600 (sześćset) złotych, c) Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w M. i G. G. solidarnie kwotę 1000 (tysiąc) złotych, d) [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 600 (sześćset) złotych.

II OSK 1701/08

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 maja 2008 r. (IV SA/Wa 2337/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki [...] sp. z o.o., A. M., G. G., Z. K., D. W. oraz M. J. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. ([...]) w przedmiocie lokalizacji drogi publicznej.

W wyroku WSA stwierdził, że decyzją z dnia [...] września 2006 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku - o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 721, ze zm.) Minister Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2006 roku, Nr [...] o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji pod nazwą: budowa drogi ekspresowej S8 na odcinku Salomea - Wolica wraz z powiązaniem z drogą krajową nr 7 i z przebudową infrastruktury technicznej - część I - odcinek zlokalizowany poza granicami m. st. Warszawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Budownictwa stwierdził,

że przebieg drogi ekspresowej S8 na odcinku Salomea - Wolica został ustalony prawidłowo, a efektem planowanej inwestycji będzie stworzenie bezpiecznego odcinka trasy wylotowej z Warszawy w kierunku Krakowa i Katowic, dostosowanej do prognozowanego ruchu na rok 2025.

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wnieśli: M. J., D. W., Z. K., G. G., A. M., J. i B. K., B. i B. K., D. i P. K. oraz [...] sp. z o.o.

W odpowiedzi na skargi Minister Budownictwa wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W toku postępowania przed Sądem swój udział zgłosiły organizacje społeczne, to jest: Stowarzyszenie "[...]", Stowarzyszenie [...] oraz Stowarzyszenie [...] w S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Sąd stwierdził, że z art. 7 ust. 1 pkt 4 wymienionej wyżej ustawy wynika, że decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zawiera w szczególności wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2006 roku zawiera w swej treści określenie tego rodzaju wymagań w pkt III podpunkcie 5. WSA przyjął, że na etapie wydawania decyzji lokalizacyjnej określenie wskazanych wymagań musi mieć charakter ogólny. Bardziej szczegółowe określenie tychże wymagań może nastąpić na etapie wydawania pozwolenia na budowę drogi, kiedy znane są już szczegółowe rozwiązania techniczne planowanej inwestycji.

Sąd I instancji stwierdził, że przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych regulują zagadnienia związane z odszkodowaniem za nieruchomości przejęte na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (art. 12). Wykup części nieruchomości pozostałej po wywłaszczeniu (art. 13), która wskutek wywłaszczenia nie nadaje się na dotychczasowe cele nie jest prostą kontynuacją postępowania wywłaszczeniowego, czy też nowym postępowaniem administracyjnym w tym przedmiocie. Jest to roszczenie cywilnoprawne, którego w razie sporu strona może dochodzić przed sądem powszechnym. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 października 2005 roku, I OW 215/05 (LEX nr 201437). Przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych nie dają organom administracji uprawnienia do określania obszaru ograniczonego użytkowania na terenach przyległych do drogi.

Dalej WSA stwierdził, że z raportu oddziaływania na środowisko wynika, iż po zakończeniu inwestycji wystąpi potrzeba wykonania analizy porealizacyjnej przedsięwzięcia, a następnie na podstawie wyników tej analizy może wystąpić potrzeba utworzenia obszaru ograniczonego. Tryb tworzenia tego rodzaju obszaru określony został w art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 roku, Nr 25, poz. 150 - tekst jednolity).

Za nieuzasadniony, zdaniem sądu I instancji, uznać należy zarzut naruszenia 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 maja 2005 roku o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954 ze zm.). Z art. 19 ust. 1 tejże ustawy wynika, że do postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu. Z ust. 2 tego przepisu wynika, że do postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla dróg krajowych, dla których przed dniem wejścia w życie tej ustawy zostały wydane decyzje o ustaleniu lokalizacji drogi, a nie zostały wydane pozwolenia na budowę drogi, przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu. Ustawa weszła w życie po upływie 30 dni od jej ogłoszenia, to jest w dniu 28 lipca 2005 roku. Art. 19 ust. 2 nie mógł mieć zastosowania, gdyż przed dniem jej wejścia nie została wydana decyzja o lokalizacji drogi publicznej. Decyzja organu pierwszej instancji wydana została w dniu [...] marca 2006 roku. Nadto wbrew twierdzeniu skarżącego z treści art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 18 maja 2005 roku o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw wynika, że do postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu.

Sąd I instancji stwierdził dalej, że zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi wydaje się w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia wniosku przez właściwego zarządcę drogi. Tak ustalony termin ma mobilizować organ administracji do jak najszybszego wydania decyzji. Termin określony w tym przepisie ma jednak charakter terminu instrukcyjnego. Przekroczenie tego terminu uprawnia wnioskodawcę do złożenia skargi na bezczynność organu administracji. Jego przekroczenie nie powoduje natomiast niemożności wydania decyzji. Przekroczenie terminu do wydania decyzji określonego przytoczonym wyżej przepisie nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości wydanej decyzji.

Sąd I instancji stwierdził, że z akt sprawy wynika, że strony postępowania rzeczywiście nie zostały powiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie. Uchybienie to nie miało jednak, zdaniem Sądu, wpływu na treść rozstrzygnięcia. Po wszczęciu postępowania zostało ono zawieszone. W okresie zawieszenia nie były przeprowadzane żadne czynności. Po podjęciu postępowania jego strony mogły w nim czynnie uczestniczyć. Brak jest w związku z tym jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania dokonane w kilka miesięcy po jego wszczęciu uszczupliło w jakikolwiek sposób interes skarżących. Istotą uprawnienia strony do uczestniczenia w postępowaniu jest możliwość zgłaszania wniosków dowodowych, wyrażania swojej opinii, przeglądania akt sprawy, składania środków odwoławczych. Po dokonaniu zawiadomienia o toczącym się postępowaniu strony postępowania mogły zapoznawać się z aktami sprawy wyrażać swoje stanowisko oraz wnosić środki odwoławcze. Nie ma więc, zdaniem Sądu I instancji, żadnego racjonalnego uzasadnienia twierdzenie, iż przez niemożność uczestnictwa skarżących w początkowej fazie postępowania administracyjnego nie mogli oni skorzystać w pełni ze swoich uprawnień procesowych w celu przedstawienia swojego poglądu na sprawę.

WSA przyjął, że zarzut naruszenia art. 98 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż organ administracji prawidłowo zawiesił postępowanie nie może być przedmiotem oceny sądu w rozpoznawanej sprawie. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego jest postanowieniem, które podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Ocena prawidłowości tego rodzaju postanowienia może być dokonana przez sąd administracyjny wówczas, gdy zostanie złożona na nie odrębna skarga. Przedmiotem oceny sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja administracyjna o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji.

Sąd I instancji stwierdził też, że na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w toku postępowania administracyjnego w sprawie, nie były przeprowadzane czynności dowodowe. Rozprawę tę przeprowadzono w celu zapewnienia osobom zainteresowanym kolejnej możliwości zaprezentowania swoich poglądów na temat planowanej inwestycji. Została ona przeprowadzona w oparciu o przepis art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska. Przepis też przewiduje możliwość przeprowadzenia rozprawy, a nie jej obowiązek. Na rozprawie zainteresowane osoby przedstawiły swoje stanowiska odnośnie planowanej inwestycji. Stanowiska te nie wniosły niczego nowego do sprawy, gdyż były one powieleniem już wcześniej wyrażanych wniosków i zastrzeżeń. Zgodnie z treścią art. 92 kpa termin rozprawy powinien być tak wyznaczony, aby doręczenie wezwań oraz ogłoszenie o rozprawie nastąpiły przynajmniej na siedem dni przed rozprawą. Przeprowadzenie rozprawy przed upływem czternastu dni od wywieszenia ogłoszenia nie narusza prawa.

Z art. 68 § 2 kpa wynika, iż protokół rozprawy administracyjnej odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole. Sąd I instancji stwierdził, że protokół rozprawy administracyjnej z dnia [...] grudnia 2005 roku narusza wskazany przepis, albowiem nie wszystkie osoby, które uczestniczyły w rozprawie podpisały się pod tym protokołem. Nie ma też informacji o przyczynach niezłożenia podpisu przez niektórych uczestników rozprawy. Uchybienie to nie może być jednak podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, iż rozprawa się odbyła. Nie ulega również wątpliwości, że na rozprawie tej zgłoszono określone zastrzeżenia i wnioski. Brak adnotacji o przyczynie nie złożenia podpisów przez wszystkie osoby uczestniczące w rozprawie, aczkolwiek jest uchybieniem, to uchybienie to nie może być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Nawet gdyby uznać, iż protokół rozprawy nie może być dowodem przebiegu rozprawy z uwagi na wymienione wyżej braki, to stanowiska osób zainteresowanych zostały przedstawione w toku postępowania w kierowanych do organów administracji pismach.

Twierdzenie, iż wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej powinien być pozostawiony bez rozpoznania w ocenie Sądu I instancji jest bezzasadne. Co do zasady datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 kpa). Wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi złożony przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad nawet jeśli był niekompletny wszczynał postępowanie administracyjne. Wszczęte postępowanie administracyjne może być zawieszone, także wówczas, gdy wniosek o zawieszenie zostanie złożony po wysłaniu przez organ administracji do inwestora wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie decyzji. Tak sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Organ administracji po wezwaniu inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie decyzji zawiesił postępowanie administracyjne. Mimo tego, że wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi nie został przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad uzupełniony w terminie siedmiu dni od wezwania do jego uzupełnienia nie było w tej sytuacji podstaw do pozostawienia go bez rozpoznania.

WSA stwierdził dalej, że Wojewoda Mazowiecki w pkt III 4 wydanej przez siebie decyzji wskazał nieobowiązujące w dacie wydawania decyzji rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1998 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 66, poz. 436) jednakże uchybienie to nie ma, zdaniem Sądu, znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym punkcie decyzji Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że na etapie projektowania i realizacji inwestycji należy uwzględnić szereg aktów prawnych w tym także wymienione wyżej rozporządzenie. Zdaniem Sądu wskazywanie przez Wojewodę w decyzji lokalizacyjnej aktów prawnych, które winny być wzięte pod uwagę na etapie projektowania i realizacji inwestycji było zbędne. Inwestor oraz organy administracji muszą brać pod uwagę przepisy prawa normujące określoną dziedzinę działalności ludzkiej nie dlatego, że Wojewoda im tak nakazuje w decyzji lokalizacyjnej lecz dlatego, że są one obowiązującym prawem. Z tych względów w ocenie Sądu, wskazanie przez Wojewodę w pkt III 4 decyzji z dnia [...] marca 2006 roku nieaktualnego rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1998 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcie sprawy i nie może być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Za nieuzasadniony uznać również należy, zdaniem Sądu, zarzut naruszenia art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd w tym zakresie stwierdził, iż własność nie jest prawem o charakterze absolutnym i zgodnie z treścią art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej dopuszczalne jest wywłaszczenie na cel publiczny za słusznym odszkodowaniem.

W świetle powyższego stanowiska zarzuty podniesione przez skarżącą Spółkę z o.o. [...] nie mogą być, zdaniem Sądu I instancji, podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Wydane na rzecz Spółki decyzje administracyjne nie mogą być traktowane jako przyrzeczenie, że organy administracji nigdy nie skorzystają z uprawnień przysługujących im na podstawie obowiązującego prawa, jak np. uprawnienia do wywłaszczenia nieruchomości. Postulat skarżącej Spółki sprowadza się w istocie do twierdzenia, iż wydanie na rzecz Spółki określonej decyzji powinno powodować bezskuteczność wszelkich przepisów prawnych pozwalających organom administracji na podejmowanie działań, które ograniczałyby uprawnienia Spółki. Tego rodzaju pogląd nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa. Wydanie określonej osobie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego nie oznacza, iż osoba ta uzyskuje gwarancję, że nieruchomość na której obiekt ten zostanie zbudowany nie zostanie w przyszłości wywłaszczona, gdy będzie ona niezbędna dla realizacji ważnego interesu społecznego. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, iż tego rodzaju sytuacja winna być traktowana jako naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa. Zarzut, iż zaskarżona decyzja lakonicznie odnosi się do zarzutu, iż zmiana linii rozgraniczającej w tym rejonie nie jest możliwa jest w ocenie Sądu bezpodstawny. Organ administracji, zdaniem Sądu, należycie odniósł się do podnoszonej przez skarżącą Spółkę kwestii. Za nieuzasadniony uznać również należy zdaniem Sądu zarzut naruszenia art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przy ustalaniu wysokości odszkodowania zostaną wzięte pod uwagę również nakłady jakie Spółka poczyniła na budowę obiektu oraz straty związane z ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej. Za zbędne uznać należy zdaniem Sądu dołączanie dokumentacji urbanistycznej mającej wskazywać na przebieg korytarza drogi przewidzianej przed kilkudziesięciu laty o co postulował pełnomocnik skarżącej Spółki na rozprawie. To jakie były plany budowy drogi opracowywane przed kilkudziesięciu laty nie ma w ocenie Sądu żadnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Zarzuty podniesione przez Stowarzyszenie "[...]" nie dają, zdaniem Sądu, podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Podstawowym zarzutem stawianym przez Stowarzyszenie zaskarżonej decyzji jest niepowiadomienie mieszkańców gminy Lesznowola o toczącym się postępowaniu. Zdaniem Sądu jest to zarzut nieuzasadniony. Twierdzenie, iż mieszkańcy Gminy Lesznowola mają interes prawny w tym, by uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym dotyczącym lokalizacji drogi S8 na odcinku Salomea - Wolica jest twierdzeniem dowolnym. Jak wynika z akt sprawy węzły "Sokołowska", "Janki Małe" i "Magdalenka" zlokalizowane mają być na terenie Gminy Raszyn. Brak było więc podstaw do powiadamiania o toczącym się postępowaniu mieszkańców gminy Lesznowola.

Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie zawiera własnej autonomicznej definicji strony postępowania. Zastosowanie ma więc definicja strony zawarta w art. 28 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony zawarte w k.p.a. jest pojęciem niedookreślonym. W ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie ma przepisu, na podstawie którego wprost można byłoby powiedzieć, iż dana konkretna osoba posiada interes prawny w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji drogi. W celu ustalenia jakim osobom przysługuje status strony niezbędne jest dokonanie wykładni przepisów tejże ustawy. Zdaniem Sądu organy administracji słusznie uznały, iż stroną postępowania w tego rodzaju postępowaniu mogą być właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego do realizacji obiektu. Będą to osoby, których nieruchomości mają być przejęte dla potrzeb realizacji inwestycji oraz osoby, których nieruchomości graniczą z planowana inwestycją. Mogą nimi być również osoby, które posiadają nieruchomości nie graniczące bezpośrednio inwestycją, ale zainteresowane nią ze względu np. na dostęp do drogi publicznej. Stowarzyszenie enigmatycznie stwierdza, iż w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji znajduje się miejscowość Magdalenka i bezpośrednio graniczy z tym węzłem. Odnosząc się do tego argumentu Sąd I instancji stwierdził, iż to nieruchomości konkretnych osób prawnych lub fizycznych winny graniczyć z terenem inwestycji, aby można było te osoby uznać za strony postępowania. Stowarzyszenie stwierdza również, że niektórzy mieszkańcy Magdalenki zamieszkują w odległości 100 do 200 metrów od projektowanego węzła. Zdaniem Sądu wskazane przez Stowarzyszenie odległości od planowanej inwestycji nie uzasadniają uznania tychże osób za strony postępowania w sprawie o wydanie decyzji o lokalizacji drogi publicznej. Wobec faktu, iż inwestycja realizowana jest na terenie Gmin Nadarzyn, Raszyn i Michałowice brak było podstaw do występowania o wydanie opinii, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych do wójta Gminy Lesznowola.

Także zdaniem WSA zarzut naruszenia art. 5 ust. 5 wymienionej wyżej ustawy jest bezzasadny, albowiem w dacie wydawania decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego przepis ten już nie obowiązywał. Został on uchylony ustawą z dnia 18 maja 2005 roku o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 roku, Nr 113, poz. 954) i przestał obowiązywać z dniem 28 lipca 2005 roku. Zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 4 i art. 7 ust. 2 - 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych jest bezzasadny. Opiera się on bowiem na założeniu, iż stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o lokalizacji drogi publicznej powinni być mieszkańcy gminy Lesznowola, co jak wskazano wyżej zdaniem Sądu jest twierdzeniem nieuzasadnionym. Jak również wyżej wskazano nie było podstaw do występowania o wydanie opinii na temat planowanej inwestycji do wójta Gminy Lesznowola. Zarzut, iż naruszony został art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez brak analizy i określenia właściwych wymagań dotyczących powiązania przedmiotowej inwestycji z drogą publiczną nr 721 jest w ocenie Sądu I instancji także bezzasadny. Sam fakt, iż w przekonaniu Stowarzyszenia węzeł "Magdalenka" jest usytuowany w niewłaściwym miejscu nie jest równoznaczny z uznaniem, iż organy administracji dokonały niewłaściwej analizy powiązania planowanej drogi z innymi drogami publicznymi. Nieuzasadniony jest zdaniem Sądu zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 6 lit f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z treścią tego przepisu wniosek o wydanie decyzji zawiera m.in. opinię dyrektora właściwej regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych - w odniesieniu do gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa, będących w zarządzie Lasów Państwowych. Tego rodzaju opinię inwestor przedstawił. Nie sposób więc twierdzić, iż wymieniony wyżej przepis został naruszony. Zarzut nierozważenia tejże opinii przez Wojewodę może być rozpatrywany ewentualnie pod kątem naruszenia art. 107 § 3 kpa, to jest należytego uzasadnienia wydanej decyzji. Uzasadnienie decyzji Wojewody w tej kwestii jest rzeczywiście lakoniczne, niemniej jednak okoliczność ta nie może być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że inwestor przedstawił opinie właściwych organów. Wojewoda stwierdził też, że rozpatrując wniosek dokonał sprawdzenia jego zgodności z przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz innymi przepisami właściwymi w sprawie. Stwierdzenie to świadczy zdaniem Sądu o tym, że Wojewoda dokonał analizy wniosku inwestora, w tym także załączonych do wniosku opinii. Obowiązkiem organu administracji jest rozważenie przedłożonych opinii. Wydanie decyzji nie jest uzależnione od przedstawienia przez inwestora opinii pozytywnych na temat planowanej inwestycji.

Z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wynika, że decyzja o lokalizacji drogi zawiera w szczególności warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa. Decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2006 roku zawiera te elementy.

Zarzut braku wariantów w planowanej inwestycji podniesiony przez Stowarzyszenie jest zdaniem Sądu nieuzasadniony. Raport oddziaływania na środowisko zawiera opis wariantów przebiegu przedsięwzięcia. Raport zawiera opis tzw. wariantu zerowego oraz wariantu, w którym droga jest budowana. W ramach opisu wariantów przebiegu inwestycji na obszarach chronionych przyrodniczo autorzy raportu rozważali możliwości zmiany przebiegu trasy i wskazali powody dla których jest to niemożliwe.

Zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku

o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych poprzez pominięcie określenia zmian w dotychczasowej infrastrukturze urządzeń melioracyjnych na terenie objętym realizacją inwestycji jest bezzasadny. W aktach sprawy znajduje się opracowanie zawierające określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze terenu. Omówione zostały w nim kwestie odwodnienia drogi ekspresowej oraz przebudowy wodociągów, systemów drenarskich i kanałów melioracyjnych.

Zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2003 roku, Nr 80, poz. 721 poprzez dokonanie podziału sporządzonego niezgodnie z odrębnymi przepisami działki ewidencyjnej nr [...] we wsi Raszyn w ocenie Sądu jest bezzasadny. Okoliczność, iż w wyniku podziału jedna z działek pozbawiona została wyjazdu nie oznacza, iż podział ten został dokonany niewłaściwe. Właściciel działki może uzyskać dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowienie drogi koniecznej. Koszty związane z ustanowieniem drogi koniecznej powinny być uwzględnione przy dokonywaniu wyceny działki przejętej na cele planowanej inwestycji.

Zarzut naruszenia art. art. 5 ust. 1 punkt 6 f, ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez załączenie opinii właściwej dyrekcji Lasów Państwowych sugerującą zmianę miejsca ulokowania węzła Magdalenka jest nieuzasadniony. Inwestor miał obowiązek załączyć tego rodzaju opinię. Przepisy prawa nie wymagają, natomiast, by opinia ta była pozytywna.

Zarzut naruszenia art. 53 w zw. art. 5, 9, 10 i 31 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska jest nieuzasadniony. Z art. 53 tej ustawy wynika, że organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Jak wynika z akt sprawy udział społeczeństwa w postępowaniu był zapewniony. Z art. 5 wymienionej ustawy wynika, że ochrona jednego lub kilku elementów przyrodniczych powinna być realizowana z uwzględnieniem ochrony pozostałych elementów. Brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, iż zaskarżona decyzja narusza ten przepis. Z art. 9 wynika, że każdy ma prawo do informacji o środowisku i jego ochronie na warunkach określonych ustawą. Prawo do informacji w przedmiotowym postępowaniu zdaniem Sądu nie zostało naruszone. Z art. 10 wynika, że każdy w przypadkach określonych w ustawie ma prawo do uczestniczenia w postępowaniu w sprawie wydania decyzji z zakresu ochrony środowiska lub przyjęcia projektu polityki, strategii, planu lub programu rozwoju i restrukturyzacji oraz projektu studium i planu zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienie to, zdaniem Sądu, w przedmiotowym postępowaniu nie zostało naruszone. Z art. 31 wynika, że każdy ma prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu prowadzonym z udziałem społeczeństwa. Uprawnienie to również, zdaniem Sądu, w przedmiotowym postępowaniu nie zostało naruszone.

Zarzut oparcia zaskarżonej decyzji na nieaktualnym raporcie jest w ocenie Sądu bezpodstawny. Raport był uzupełniany dla potrzeb postępowania dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 1 i art. 46a ust. 7 pkt 1 lit a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska. Decyzję w tym przedmiocie Wojewoda Mazowiecki wydał w dniu [...] maja 2008 roku (Nr [...]).

WSA stwierdził, że inne są wymagania dla wydania decyzji o lokalizacji drogi publicznej, a inne dla wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Uzupełnienie raportu oddziaływania na środowisko dla potrzeb postępowania dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie daje podstaw do kwestionowania prawidłowości raportu oddziaływania na środowisko sporządzonego dla potrzeb postępowania w sprawie wydania decyzji o lokalizacji drogi publicznej. Nie istnieje zdaniem Sądu, potrzeba dołączania raportu oddziaływania na środowisko oraz załączników do tego raportu sporządzonych na potrzeby postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o co wnosił pełnomocnik Spółki [...]. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której załączenie do akt sprawy wnosił na rozprawie pełnomocnik Spółki z o.o. [...], załączona została w toku rozprawy przez przedstawiciela Stowarzyszenia [...] w S. Rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji zdaniem Sądu nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Raport oddziaływania na środowisko został w ocenie Sądu sporządzony profesjonalnie i spełnia wymogi stawiane tego rodzaju dokumentom. Zawarte w nim wnioski logicznie wynikają z przeprowadzonych analiz. Raport ten zdaniem Sądu jest w pełni przydatnym środkiem dowodowym i zasadnie stał się podstawą do dokonywania ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji.

Zgodnie z treścią art. 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w sprawach dotyczących lokalizacji dróg przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się. Przepis ten był przedmiotem oceny przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 6 czerwca 2006 roku, K 23/05 (OTK - A 2006/6/62) stwierdził, iż jest on zgodny z art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 5 i art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji. Twierdzenie Stowarzyszenia, iż organy administracji winny przy wydawaniu decyzji uwzględniać plany zagospodarowania Województwa Mazowieckiego oraz gmin na terenie których umiejscowiono inwestycję jest więc nieuzasadnione.

Zarzut naruszenia art. 53 w zw. z art. 5, 9, 10 i 31 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 roku, nr 129, poz. 902), Dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 roku (Dz. Urz. UE z dnia 14 lutego 2003 roku, L 41) oraz Dyrektywy 85/3.37/EWG Rady z dnia 27 czerwca 1985 roku w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne jest w ocenie Sądu nieuzasadniony. Zarzut ten opiera się na założeniu, iż stroną postępowania powinni być mieszkańcy gminy Lesznowola. Założenie to zdaniem Sądu jest bezpodstawne. Analogicznie ocenić należy zarzut naruszenia art. 7 , 8, 9 i 10 kpa w zw. z art. 28 k.p.a. oraz w zw. z art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 5, art. i ust. 1 pkt 4 oraz art. 7 ust. 2 - 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższy wyrok wnieśli: M. J., Stowarzyszenie "[...]", G. G., Spółka [...] sp. z o.o. oraz Z. K.

W skardze kasacyjnej M. J. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na:

- naruszeniu art. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1, w zw. z art. 151 i z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., polegające na nienależytym dokonaniu przez WSA kontroli decyzji Ministra Budownictwa z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym, a w szczególności z art. 32 ust 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP - poprzez niezastosowanie zasady równości ochrony praw, w tym prawa własności wskutek niepowiadomienia o wszczęciu postępowania w dacie jego wszczęcia oraz z art. 5 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954) - poprzez uznanie prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o łagodniejsze standardy ochrony środowiska, pomimo że postępowanie administracyjne toczyło się pod rządami zmienionej ustawy,

- naruszenie art. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1, w zw. z art. 151 i z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nienależytym dokonaniu przez WSA kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z art. 6, 7, 8, 9, 10, 64 § 1 i § 2, 98 § 1 oraz 101 k.p.a.

W skardze kasacyjnej Stowarzyszenia "[...]" oraz G. G. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

- błędną wykładnię art. 3, ust. 1, art. 7 ust. 2-4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U Nr 80. poz. 721), art. 53 w zw. z art. 5, 9, 10, 31 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, art. 2 ust. 2 dyrektywy 2003/35/WE z dnia 26 maja 2003 r. oraz art. 2 ust. 3 lit. a) i b) dyrektywy 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że mieszkańcom gminy Lesznowola oraz mieszkańcom Magdalenki nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu,

- błędną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez przyjęcie, że niewłaściwe usytuowanie jednego z węzłów drogowych wchodzących w skład inwestycji nie powoduje niewłaściwego powiązania planowanej drogi z innymi drogami publicznymi,

- błędną wykładnię art. 52 ust. 1 pkt 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez przyjęcie, że wystarczające jest, aby raport oddziaływania na środowisko zawierał opisy tylko dwóch wariantów: jednego polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia i drugiego, w którym droga jest budowana,

- błędną wykładnię art. 2 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez przyjęcie, że termin 3 miesięcy na wydanie decyzji lokalizacyjnej ma charakter instrukcyjny.

Wyrokowi zarzucono również naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

- art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku na podstawie niepełnych akt sprawy,

- art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci raportu oddziaływania na środowisko, stanowiącego załącznik do zaskarżonych decyzji,

- art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy w sytuacji niedostatecznego wyjaśnienia rozpoznawanej sprawy ,

- art. 62 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak skompletowania akt niezbędnych do należytego rozpoznania sprawy,

- art. 1, art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 lit a) i c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie złożonych w sprawie skarg, mimo naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego w zaskarżonych decyzjach.

W skardze kasacyjnej spółki [...] sp. z o.o. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności:

- naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez uznanie, że ogólne określenie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich w decyzji lokalizacyjnej jest wystarczające na tym etapie postępowania, podczas gdy decyzja ta oddziałuje w sposób istotny na uzasadnione interesy osób trzecich i spełnienie tego wymogu powinno być traktowane niezwykle rygorystycznie,

- naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 7 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 9 ustawy o ochronie środowiska poprzez jego niezastosowanie. Do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej drogi powinna być załączona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Warunek ten nie został spełniony, ponieważ decyzję środowiskową wydano dopiero [...] maja 2008 r. , a więc znacznie później niż decyzję lokalizacyjną, co spowodowało że decyzja lokalizacyjna jest obarczona wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ponadto wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ograniczenie się przez WSA do zbadania sprawy tylko w zakresie zarzutów zgłoszonych w skargach przez strony postępowania, nie badając prawidłowości zaskarżonej decyzji po kątem jej zgodności z innymi przepisami prawa,

- naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie przez Sąd podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz nieprzedstawienie w sposób wyczerpujący stanowiska Sądu odnośnie zarzutów podniesionych w skargach.

W skardze kasacyjnej Z. K. wniesiono o uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Wyrokowi zarzucono naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez brak zastosowania tego przepisu pomimo naruszenia w postępowaniu administracyjnym szeregu przepisów k.p.a., a w szczególności art. 92 w zw. z art. 49 i 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zachowania terminu powiadomienia zainteresowanych w drodze obwieszczeń o wyznaczonej rozprawie administracyjnej, pomimo naruszenia art. 68 § 2 k.p.a. w zw. z art. 67 § 2 pkt 4 k.p.a. polegającego na wadliwości protokołu rozprawy administracyjnej oraz pomimo naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. przez brak pozostawienia wniosku GDDKiA bez rozpoznania pomimo nie uzupełnienia go w zakreślonym terminie,

- art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 113 § 1 p.p.s.a. przez uznanie sprawy za dostatecznie wyjaśnioną mimo niedokonania prawidłowości oceny kompletności i poprawności raportu oddziaływania na środowisko oraz mimo braku sprawdzenia, czy osoby podpisane pod decyzjami obu instancji były upoważnione do wydawania tych decyzji wobec braku w aktach administracyjnych takich upoważnień,

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. art. 52 ust. 1 pkt 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez uznanie, że brak jest konieczności przeanalizowania innego przebiegu inwestycji a wariant drugi sprowadzać się może jedynie do oceny skutków braku przeprowadzenia inwestycji w jedynym zaproponowanym wariancie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy.

W myśl art. 174 p.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania.

W tej sprawie do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi kasacyjne wniosło pięcioro skarżących, zarzucając naruszenie przepisów o charakterze procesowym mające wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) oraz naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). W tej sytuacji, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. Dopiero po rozstrzygnięciu co do zasadności podniesionych zarzutów naruszenia prawa procesowego oraz oceny ich skutków dla rozstrzygnięcia badanej sprawy, sąd może przystąpić do oceny

prawidłowości zastosowania przez sąd pierwszej instancji przepisów prawa

materialnego.

Rozpatrując poszczególne zarzuty, należy podkreślić, że poniższe zarzuty naruszenia prawa procesowego zasługują na uwzględnienie.

Należy zgodzić się ze skarżącymi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Zgodnie z tymi przepisami sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla tę decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego (lit. a) lub naruszenie przepisów postępowania nie dające podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. c). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, sąd pierwszej instancji dostrzegł, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa (zarówno materialnego jak i przepisów postępowania), jednak mimo to - skargi oddalił. Uzasadnienie stanowiska, że zaistniałe naruszenia prawa procesowego nie miały wpływu na wynik sprawy są lakoniczne i nie wyjaśniają motywów takiego wniosku.

Kwestią zasadniczą w rozpoznawanej sprawie są zarzuty dotyczące prawidłowości wszczęcia postępowania administracyjnego.

Należy zgodzić się ze skarżącymi, że wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej powinien być pozostawiony bez rozpoznania. Nie można podzielić stanowiska sądu pierwszej instancji, że wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi złożony przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad nawet jeśli był niekompletny wszczynał postępowanie administracyjne. Tylko bowiem uzupełnienie braków wniosku w terminie może prowadzić do stwierdzenia, że postępowania zostało wszczęte w dniu złożenia wniosku. Natomiast w razie nieuzupełnienia tych braków w terminie podanie pozostawia się bez rozpoznania, co oznacza, że postępowanie w tej sprawie nie zostało wszczęte (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005 r., komentarz do art. 61 k.p.a.). Przy wykładni art. 61 k.p.a. należy uwzględnić również brzmienie art. 64 § 2 k.p.a. Niemożność uzupełnienia przez inwestora braków wniosku w ustawowym terminie nie może być sanowana zawieszeniem postępowania, bowiem można zawiesić postępowanie administracyjne, jeśli zostało wszczęte i jest w toku, tymczasem w rozpatrywanej sprawie z powodów wskazanych wyżej postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte (podobnie w tym zakresie, por. wyrok NSA z 10 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1103/08).

Odmienne w tym zakresie stanowisko sądu I instancji nie znajduje właściwej podstawy prawnej i nie zostało też w istocie wyjaśnione. Konsekwencją tego uchybienia są dalsze, błędne lub nie wyjaśnione w sposób wyczerpujący, ustalenia Sądu I instancji, gdy chodzi o zarzucane naruszenia prawa procesowego.

Skarżący zarzucają naruszenie w postępowaniu administracyjnym przepisów k.p.a., w szczególności: art. 92 w zw. z art. 49 i 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zachowania terminu powiadomienia zainteresowanych w drodze obwieszczeń o wyznaczonej rozprawie administracyjnej, naruszenia art. 68 § 2 k.p.a. w zw. z art. 67 § 2 pkt 4 k.p.a. polegającego na wadliwości protokołu rozprawy administracyjnej oraz naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. przez brak pozostawienia wniosku GDDKiA bez rozpoznania pomimo nie uzupełnienia go w zakreślonym terminie.

Z akt sprawy wynika, że strony postępowania rzeczywiście nie zostały powiadomione o jego wszczęciu bezpośrednio po jego wszczęciu. Sąd pierwszej instancji uznał jednak, że uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Jak wskazano wyżej, Sąd I instancji błędnie przyjął, że doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego i po jego wszczęciu zostało ono zawieszone. Sąd I instancji wywodzi, że w okresie zawieszenia postępowania administracyjnego nie były przeprowadzane żadne czynności a po podjęciu postępowania jego strony mogły w nim czynnie uczestniczyć. W szczególności Sąd I instancji stwierdził, że po dokonaniu zawiadomienia strony postępowania mogły zapoznawać się z aktami wyrażać swoje stanowisko oraz wnosić środki odwoławcze. NSA nie podziela stanowiska sądu pierwszej instancji. Należy podkreślić, że stosownie do treści art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 721) organ ma bezwzględny obowiązek zawiadomić o wszczęciu postępowania w drodze obwieszczenia. Przez niemożność uczestnictwa w początkowej fazie postępowania administracyjnego skarżący nie mogli skorzystać w pełni ze swoich uprawnień procesowych w celu przedstawienia swojego stanowiska w sprawie. Z faktu, że taka możliwość pojawiła się w dalszych etapach postępowania nie można wywodzić, że w postępowaniu tym strony mogły realizować swoje uprawnienia procesowe.

Zgodnie z art. 68 § 2 k.p.a. protokół rozprawy administracyjnej odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole. Protokół rozprawy administracyjnej z dnia [...] grudnia 2005 roku narusza ten przepis. Mimo to WSA uznał, że nie może to być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem sądu pierwszej instancji nawet gdyby uznać, iż protokół rozprawy nie może być dowodem przebiegu rozprawy z uwagi na wymienione wyżej braki, to stanowiska osób zainteresowanych zostały przedstawione w toku postępowania w kierowanych do organów administracji pismach. NSA nie zgadza się z tym twierdzeniem. Organ administracji, skoro już zdecydował się na przeprowadzenie rozprawy (chociaż, jak tu trafnie podkreślił WSA - nie miał takiego obowiązku), powinien przeprowadzić ją zgodnie z obowiązującymi przepisami. Tak jednak w rozpoznawanej sprawie nie było.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 7 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 46 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150) do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej drogi powinna być załączona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Należy przyznać rację skarżącym, że decyzja ta nie została dołączona do wniosku, ponieważ z akt sprawy wynika, że została ona wydana dopiero [...] maja 2008, a więc znacznie później, niż decyzja lokalizacyjna. Należy również zgodzić się ze skarżącymi, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzygający sprawę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a tym samym powinien wziąć powyższą okoliczność pod uwagę.

Powyższe ustalenia dotyczące daty wszczęcia postępowania administracyjnego i naruszeń prawa procesowego podważające ustalenia przyjęte w zaskarżonym wyroku, mają podstawowe znaczenie dla sprawy i świadczą o wadliwości tego wyroku. W związku z powyższym nie ma już potrzeby rozpatrywania pozostałych zarzutów skarg kasacyjnych.

Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy.