Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Sygn. akt II SA/Bk 959/21 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.) sędzia NSA Elżbieta Trykoszko Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 marca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Hajnówce na uchwałę Rady Gminy Czeremcha z dnia 26 marca 2021 r. nr XX/125/21 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Czeremcha w 2021 roku stwierdza nieważność § 10 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Czeremcha w 2021 roku, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały

W dniu 26 marca 2021 r. Rada Gminy Czeremcha podjęła uchwałę nr XX/125/21 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Czeremcha w 2021 r. Załącznikiem do uchwały jest "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Czeremcha w 2021 r.".

Prokurator Rejonowy w Hajnówce zaskarżył do sądu administracyjnego § 10 załącznika do ww. uchwały wskazując na jego istotną niezgodność z art. 11a ust. 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r., poz. 638 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), przez przekroczenie delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacyjnej brakiem uregulowania sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację Programu. Zdaniem skarżącego, sposób wydatkowania środków powinien być wskazany konkretnie i szczegółowo w odniesieniu do każdego z zadań o których mowa w art. 11a ust. 2 ustawy. Wniósł o stwierdzenie nieważności kwestionowanego Załącznika do uchwały w zaskarżonej części.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Czeremcha wniósł o oddalenie skargi. W pierwszej kolejności podniósł, że zaskarżony przez Prokuratora § 10 załącznika do uchwały nie budził wątpliwości Wojewody Podlaskiego jako organu nadzoru. Następnie organ podniósł, że istotnie w § 10 Załącznika wskazuje się kwotę 27000 zł przeznaczoną na realizację programu, który został wyszczególniony w ust. 2 tego paragrafu w 6-ciu punktach. Dokładne wskazania sposobu wydatkowania tych środków jest wtórną kwestią i ma pozaprawny charakter, gdyż w praktyce trudno określić jak będzie wyglądało rozdysponowanie środków na przeszłość przy realizacji programu. Organ powołał się na art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. nr 124, poz. 607 ze zm.), który nakazuje organowi kontrolnemu badanie zakresu i stopnia naruszenia proporcji pomiędzy zakresem interwencji a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem Prokuratora, że taki zapis środków finansowych, jak w zaskarżonej uchwale, pozostawia organowi wykonawczemu decyzje co do wykorzystania poszczególnych kwot na konkretne cele Programu i jest sprzeczne z delegacją ustawową art. 11 a ust. 5 ustawy.

Na poparcie swego stanowiska organ przywołał wyroki, wydane w sprawach II SA/Kr 42/18, II SA/Kr 205/18 i II SA/Kr 1036/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu.

Sądy administracyjne są właściwe w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: P.p.s.a.). Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu oraz nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. należy stosować wraz z art. 91 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.; dalej powoływana jako u.s.g.), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1); w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Oznacza to, że stwierdzenie nieważności (w całości bądź w części) zaskarżonej uchwały, w tym stanowiącej akt prawa miejscowego, następuje w wyniku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa przy jej podejmowaniu.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102).

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryteria sąd stwierdził, że jest ona dotknięta istotnym naruszeniem prawa w zakwestionowanym w skardze zakresie.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, a w szczególności art. 11a. Zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy, rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 (czyli realizację zadania własnego gminy jakim jest zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie), określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do treści art. 11a ust. 2 ustawy, program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, jak również plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3 i ust. 3a ustawy). W myśl natomiast art. 11a ust. 5 ustawy, program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

Odwołując się do ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych odnośnie interpretacji ww. przepisów, w szczególności art. 11a ust. 5 ustawy, wskazać należy, że prawidłowe wypełnienie przez organ zawartej w nich delegacji ustawowej powinno polegać na precyzyjnym określeniu w uchwale zarówno wysokości środków finansowych na realizację programu jak i odrębnie, konkretnego sposobu wydatkowania tych środków. W przepisie art. 11a ust. 5 ustawy ustawodawca użył bowiem sformułowania "program zawiera", co jednoznacznie wskazuje na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w nim elementów w treści programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zrealizowanie w uchwale stanowi o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie wskazuje się również, że użyty przez ustawodawcę zwrot "sposób wydatkowania" środków finansowych oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest bowiem wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy zatem rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Narusza zatem art. 11a ust. 5 ustawy pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej tj. w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (vide: wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17; z 26 marca 2019 r., II OSK 481/19; z 6 lipca 2020 r., II OSK 703/20; z 29 lipca 2020 r., II OSK 336/20 i II OSK 997/20 oraz z 22 września 2020 r., II OSK 1087/20, pub. CBOSA).

W świetle zaprezentowanego wyżej i jednolitego stanowiska sądów administracyjnych, stwierdzić należy że Rada Gminy Czeremcha nie wypełniła należycie delegacji ustawowej. Przepis § 10 Załącznika do uchwały zawiera w ust. 1 wskazanie ogólnej kwoty 27000 zł, zaś w ust. 2 wymienia zadania programu bez przypisania konkretnych kwot na ich realizację.

Zdaniem sądu, takie sformułowanie wskazuje, że Rada Gminy nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w Programie. Kwestionowany § 10 Załącznika do uchwały pozostaje zatem w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 ustawy. Organowi wykonawczemu gminy w wykonaniu uchwały pozostawiono nadmierną swobodę w zakresie sposobu wydatkowania, zabezpieczonych na realizację zadań objętych Programem, środków finansowych. W konsekwencji brak jest gwarancji, czy rzeczywiście każde z zadań wymienionych w Programie będzie realizowane i w jakim zakresie finansowane. Opisany stan rzeczy nie wyczerpuje więc określenia przez Radę Gminy "sposobów wydatkowania środków finansowych", o którym mowa w art. 11a ust. 5 ustawy. Sąd przy tym nie kwestionuje, że precyzyjne określenie - w ramach omawianego programu - wysokości środków przeznaczanych na poszczególne cele może być złożone. Nie jest jednak niemożliwe. Innymi słowy, szacunkowe przypisanie wartości na realizację konkretnych zadań wynikających z przyjmowanego programu oraz ewentualnej rezerwy, a tym samym dookreślenie sposobu wydatkowania środków, nie powinno nastręczać nadmiernych trudności. Nie sposób bowiem przyjąć, że przy określaniu całkowitej rocznej wysokości środków finansowych na realizację zadań wynikających z przyjętego Programu Rada Gminy nie analizowała poszczególnych danych składowych i określiła pulę przeznaczonych na realizację tego programu środków finansowych na 2021 r. w kwocie 27000,00 zł bez uwzględnienia dotychczasowego doświadczenia przy realizacji konkretnych zadań i wartości usług lub towarów przewidzianych dla każdego z celów programu. (vide: wyrok WSA w Szczecinie z 1 kwietnia 2021 r., II SA/Sz 83/21 oraz wyroki WSA w Białymstoku z 7 września 2021 r., II SA/Bk 551/21 i 14 grudnia 2021 r., II SA/Bk 769/21, II SA/Bk 30/22 pub. CBOSA).).

W konsekwencji, w ocenie Sądu, należało przyjąć, że pominięcie określenia konkretnej wysokości środków przeznaczonych na realizację (sfinansowanie) poszczególnych (wszystkich) celów wskazanych w przyjętym zaskarżoną uchwałą "Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Czeremcha w 2021 r.", a w konsekwencji brak wskazania sposobu wydatkowania tych środków na realizację poszczególnych i wszystkich celów Programu - stanowi istotne naruszenie prawa. Kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte Programem ma bowiem zasadnicze znaczenie dla jego realizacji. Zaskarżony § 10 przyjętego Programu nie zawiera więc unormowań, które organ uchwałodawczy zobowiązany był w nim zamieścić i stanowi to istotne naruszenie art. 11a ust. 5 ustawy, a zatem przesądza o wadliwości zapisu skutkującej koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego.

Ustosunkowując się, końcowo, do wyroków WSA w Krakowie (na które powołał się organ w odpowiedzi na skargę), Sąd nie podziela wyrażonego tam poglądu, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa tj. art. 11 a ust. 5 ustawy. Orzeczenia te zostały wydane w 2017 i 2018 roku. Są odmienne w porównaniu z jednolitą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, ukształtowaną w okresie późniejszym. Na uwagę zasługuje zwłaszcza stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w kilku wyrokach (wskazanych powyżej), które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Tym samym zasadne jest stwierdzenie nieważności § 10 Załącznika zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. – o czym Sąd orzekł jak w sentencji.