Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Sławomir Antoniuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2015 r. o wypłatę potrąconej części uposażenia 1. zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego M. W. z dnia [...] maja 2015 r. w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Komendanta Powiatowego Policji w [...] na rzecz skarżącego M. W. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia 30 marca 2016 r. M. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Z. w przedmiocie nierozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2015 r. o wypłatę potrąconej części uposażenia za okres przebywania funkcjonariusza na zwolnieniu lekarskim. Zarzucają organowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a., przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji w Z. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, nawet w sytuacji gdy zaistnieją podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, 3) zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony wskazał, iż pismami z dnia [...] maja 2015 r. oraz [...] lipca 2015 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w Z. o wypłatę potrąconej części uposażenia (20% za każdy miesiąc) za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim - od dnia [...] czerwca 2014 r. do dnia zwolnienia ze służby w Policji, tj. do dnia [...] lutego 2015 r. oraz w przypadku braku wypłaty potrąconej części uposażenia przez organ, wydania w tym przedmiocie stosownego rozstrzygnięcia, które będzie mogło zostać zweryfikowane przez organ wyższego stopnia oraz ewentualnie przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny.

Komendant Powiatowy Policji w Z. pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. stwierdził, iż wniosek uważa za bezzasadny.

W dniu [...] września 2015 r. skarżący wniósł do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. zażalenie na niezałatwienie w terminie przez Komendanta Powiatowego Policji w Z. sprawy zainicjowanej powyższymi wnioskami.

Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R., na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia.

W ocenie skarżącego, powyższe jednak nie pozbawia prawa złożenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, ponieważ w postanowieniu NSA z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt I OZ 1024/13 orzeczono, że "Skoro warunkiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność jest samo złożenie zażalenia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., to skarga ta jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy zażalenie zostanie rozpatrzone oraz niezależnie od stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia w razie rozpatrzenia tego zażalenia. (...)".

Pełnomocnik skarżącego podniósł, iż Komendant Powiatowy Policji w Z. dotychczas nie wydał stosownego aktu administracyjnego, co oznacza, że od dnia złożenia wniosku strony do dnia wniesienia skargi wniosek z dnia [...] maja 2015 r. nie został rozpoznany. Tym samym organ naruszył art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 k.p.a.

Autor skargi zwrócił uwagę, iż organy Policji stoją na stanowisku braku materialnoprawnej podstawy do wydania aktu administracyjnego, a tym samym braku sprawy administracyjnej. Jednakże w takim przypadku winno zostać podjęte postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego, które do dnia dzisiejszego również nie zostało wydane.

W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w Z. wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, iż wydanie odpowiedniego aktu administracyjnego przez Komendanta Powiatowego Policji w Z. w sprawie z wniosku skarżącego nie może być uznane za zasadne. Ewentualna wypłata potrąconej kwoty uposażenia nie stanowi sprawy administracyjnej, a jedynie czynność materialno - techniczną, dla której żaden przepis nie przewiduje drogi postępowania administracyjnego. Organy państwowe powinny zaś działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa.

Organ nie działał też w tej sprawie przewlekle, bowiem w sytuacji, gdy nie istnieje sprawa administracyjna zażalenie strony z dnia [...] września 2015 r. należy uznać za niedopuszczalne, co zostało potwierdzone postanowieniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. – [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Przepis art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej jako p.p.s.a) daje sądowi administracyjnemu legitymację do rozpoznania skargi na bezczynność lub przewlekłość organów w załatwieniu spraw określonych w pkt 1-4 (przewlekłość również w sprawie określonej w pkt 4a).

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Na mocy § 1a, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Istotą zatem sprawy rozstrzyganej wg. powyższych kryteriów oceny jest, czy organ pozostaje w bezczynności (ewentualnie nieuzasadnionej zwłoce) i czy bezczynność taka miała miejsce w dacie zgłoszenia wniosku (skargi). Celem bowiem postępowania sądowoadministracyjnego opartego na art. 149 p.p.s.a. jest zobowiązanie organu do podjęcia nakazanych prawem działań.

Analiza akt pod wskazanym wyżej kątem daje podstawę do uznania, że organ był bezczynny w dacie złożenia skargi, jak i w dacie orzekania przez Sąd o zasadności niniejszej skargi. Bowiem bezczynność ma miejsce w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie, a takich działań nie podjął (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1983 r. SA/Wr 6/83 z dnia 20 lipca 1999 r.; I SAB/60/99/OSP 2000, Nr 6, poz. 87).

Termin do podjęcia określonej czynności określa art. 35 i 36 k.p.a. W myśl art. 35 k.p.a. organy są obowiązane załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1 i § 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest zobowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy" (art. 36 § 1 k.p.a.).

Przepis art. 37 k.p.a. w § 1 stanowi zaś, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest to w jakiej formie powinien być załatwiony wniosek skarżącego o wypłatę 20% uposażenia potrąconego w związku z przebywaniem skarżącego na zwolnieniu lekarskim w okresie od dnia [...] czerwca 2014 r. do dnia [...] lutego 2015 r. Organ stwierdził zaś, że jest to czynność materialno-techniczna, nie wymagająca formy decyzji.

Regulacje dotyczące uposażenia w razie choroby zawiera art. 121 b ustawy o Policji. Stanowi on, że w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim policjant otrzymuje 80% uposażenia (ust. 1). Zasady obliczenia uposażenia w razie choroby określa art. 121 f ustawy. W ust. 1 stanowi jak należy obliczyć podstawę uposażenia. W ust. 2 ustawodawca stwierdził, że przy obliczeniu uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim przyjmuje się uposażenie za jeden dzień przebywania na zwolnieniu lekarskim stanowi 1/30 uposażenia, o którym mowa w art. 121 b. Ust. 3 mówi, iż w przypadku gdy policjant pobrał już uposażenie za okres, w którym przebywał na zwolnieniu lekarskim, potrąca się odpowiednią część uposażenia przy najbliższej wypłacie. Rozliczenie policjanta, który przebywał na zwolnieniu lekarskim w ostatnim miesiącu pełnienia służby określa ust. 4.

Niewątpliwie czynności opisane w art. 121 f, które są realizacją normy zawartej w art. 121 b ust. 1, są czynnościami materialno-technicznymi wynikającymi z ustawy. Ustawa szczegółowo określa sposób obliczenia uposażenia, które jest przedmiotem potrącenia oraz zasady według których potrąca się odpowiednią część uposażenia w związku z przebywaniem na zwolnieniu lekarskim.

Przepisy ustawy o Policji nie zawierają uregulowania w jakiej formie następuje rozstrzygnięcie sporu w przedmiocie wysokości uposażenia za czas choroby. W przypadku pozytywnego załatwienia sprawy wnioskodawcy, wyrównanie uposażenia następuje w drodze czynności materialno-technicznej, lecz w przypadku odmowy już takiej formy przybrać nie może. W doktrynie oraz orzecznictwie wskazuje się na konstrukcję domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji. Według tych poglądów, jeżeli przepis prawny nie określa formy konkretyzacji sytuacji prawnej obywatela, organ administracji publicznej powinien dokonać jej w formie decyzji administracyjnej (J. Jendrośka, B. Adamiak Glosa do wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 1981 r. sygn. akt SA 761/81 – OSP KA nr 5/82; A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Zakamycze 2005 str. 611). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się również pogląd, że roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji mogą być dochodzone przez policjantów na drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej – wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2001 r. sygn. akt II SA 2591/01. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie akceptując powyższy pogląd przychyla się do stwierdzenia tegoż Sądu (NSA), iż inne rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym i w stosunku do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed sądem powszechnym - sądem pracy.

Organ w niniejsze sprawie zajął odmienne stanowisko, dlatego nie wydał decyzji. Niesporne jest też, że organ reagował na pisma strony. Na wniosek skarżącego w dniu [...] maja 2015 r. – odpowiedział pismem z dnia [...] czerwca 2015 r., na pismo z dnia [...] lipca 2015 r. – pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Jednakże nie można przyjąć, że pisma te mają cechy władczych rozstrzygnięć organu. Zawierają tylko wyjaśnienia, które mają walor informacyjny.

W postępowaniu ze skargi na bezczynność Sąd nie ocenia merytorycznej treści wydanego aktu, lecz w niniejszej sprawie takowy akt nie został wydany. Jeżeli bowiem organ stoi na stanowisku, iż z uwagi na brak ku temu postaw prawych sprawa nie może być załatwiona w formie decyzji, to powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W świetle art. 61a § 1 k.p.a, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na to postanowienie służy zażalenie (§ 2), a na postanowienie ostateczne wydane w następstwie rozparzenia zażalenia skarga do sądu (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze oraz uznając jednocześnie, że skarżący wyczerpał tryb określony w art. 37 k.p.a., Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku.

Jednocześnie Sąd w pkt 2 wyroku uznał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 ust. 1a p.p.s.a.). Okres bezczynności organu wprawdzie wynosił w dacie orzekania ponad rok czasu, niemniej jednak jak wyżej powiedziano, organ na wszelkie pisma strony reagował natychmiast, choć w niewłaściwej formie. Niewłaściwa forma była wynikiem interpretacji przepisów, a te nie miały charakteru jednoznacznego.

W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).