IV SA/Wa 590/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2008-11-28	
Data wpływu	2008-04-08	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Agnieszka Łąpieś-Rosińska
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec /przewodniczący sprawozdawca/
Wanda Zielińska-Baran	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Rada Gminy~Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 1999 nr 15 poz 139;  art. 18  ust. 2; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2008 r. sprawy ze skargi K. N. i J. N. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia (...) marca 2001 r. nr (...) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność uchwały w części dotyczącej ustalenia na działce o nr ew. (...) przebiegu drogi dojazdowej do działki o nr ew. (...) z obrębu (...) oraz w części dopuszczenia na działkach położonych w sąsiedztwie działki o nr ew. (...), w obszarze oznaczonym w planie symbolem (...) realizacji budownictwa małych domów mieszkalnych w rozumieniu (...) uchwały; II. w pozostałej części skargę oddala; III. zasądza od Rady miasta W. na rzecz skarżących K. N. i J. N. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Rada Gminy W. w dniu [...] marca 2001 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Nr [...] "[...]", obejmującego m.in. nieruchomość oznaczoną dz. ew. nr [...], wobec której ustalono w części przeznaczenie pod drogę dojazdową o szerokości 8,5 metra do przylegającej do niej nieruchomości oznaczonej dz. ew. nr [...]. Ponadto, teren, na którym położone są wskazane działki, oznaczono na rysunku planu symbolem "MN" i ustalono dla niego jako przeznaczenie podstawowe - budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z usługami, a dopuszczono na tym obszarze budownictwo jednorodzinne szeregowe oraz małe domy mieszkalne - po uprzedniej realizacji kanalizacji miejskiej.

Skarżący, będący właścicielami działki nr [...] na mocy umowy zamiany nieruchomości z dnia 22.12.1999 r, w piśmie z dnia 7.02.2008 r. wezwali Radę miasta W. do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia powołaną uchwałą z dnia [...] marca 2001 r. Następnie, w dniu 17.03.2008 r. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powołaną uchwałę w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.).

W skardze zarzucono naruszenie interesu prawnego skarżących poprzez dopuszczenie na terenie oznaczonym symbolem "MN" (obejmującym działkę skarżących), jako uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej budownictwa jednorodzinnego szeregowego oraz domów wielorodzinnych do 12 mieszkań. Nadto zarzucono zaprojektowanie, na terenie działki stanowiącej współwłasność skarżących o nr ew. [...], drogi dojazdowej o symbolu D i szerokości 8,5 m (dokonując poszerzenia drogi tylko po stronie ich nieruchomości), podczas gdy na dalszym odcinku droga ta ma szerokość 10 m, a zapewnia dojazd do końca ciągu istniejącej zabudowy. Zakwestionowali także wyznaczenie linii zabudowy ich działki od strony drogi przebiegające 4 m w głąb tej działki i zażądali dostosowania tej linii do istniejącego garażu, zrealizowanego w oparciu o ostateczne pozwolenie na

budowę. Nade wszystko jednak zarzucili organom planistycznym naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm.) polegające na niezawiadomieniu poprzedników prawnych skarżących, jako właścicieli działki nr [...] oraz współwłaścicieli działki [...], o wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...] marca 2001 r. w części odnoszącej się do ich działek we wskazanym zakresie.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady W. wniósł początkowo o odrzucenie skargi jako wniesionej przedwcześnie, a następnie - po wezwaniu Sądu do uzupełnienia akt administracyjnych sprawy oraz udokumentowania, iż poprzednik prawny skarżących został powiadomiony o wyłożeniu projektu tego planu - wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że poszerzenie drogi dojazdowej po jej drugiej stronie negatywnie wpłynęłoby na sposób zagospodarowania działek tam położonych, w tym warunki ich zabudowy. Nadto zaznaczył, iż nie doszło raczej do uchybienia procedurze planistycznej, bowiem Wojewoda nie skorzystał z możliwości wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, brak jest jednak imiennych zawiadomień byłego właściciela przedmiotowych działek o wyłożeniu projektu tego planu do publicznego wglądu. O wyłożeniu projektu planu powiadomiono natomiast w prasie i nie złożono wówczas zarzutów lub protestów do ustaleń planu kwestionowanych w skardze. Ponadto wskazano, że skarżący nabyli działki o nr [...] oraz nr [...] po terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. W ramach zaś władztwa planistycznego, gmina może regulować takie kwestie jak rodzaj zabudowy na danym terenie czy wytyczenie dróg dojazdowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności podnieść należy, iż zarzut organu, jakoby skarga wniesiona została przedwcześnie nie jest trafny. Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z

dnia 2 kwietnia 2007 r, sygn. akt II OPS 2/07, stosownie do którego, do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. (skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa). Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 K.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Z powyższego wynika, iż organ gminy ma obowiązek rozpoznać wniosek o usunięcie naruszenia prawa w terminie miesięcznym od dnia jego wniesienia (art. 101 ust. 3 ustawy). Po upływie tego terminu skarżący może złożyć skargę do sądu, przy czym ostatnim dniem terminu do wniesienia skargi jest upływ ostatniego z sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania. Poza sporem jest, iż w niniejszej sprawie skarga wniesiona została (17 marca 2008 r.), po upływie miesiąca od dnia wniesienia wniosku o usunięcie naruszenia prawa (7 lutego 2008 r.) a przed upływem sześćdziesięciu dni od tego dnia. Została zatem wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu.

Skarga oparta na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest skargą o ograniczonym zakresie podmiotowym, albowiem skarżący musi wykazać, że zaskarżonym aktem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Ustalenie, czy skarżący ma interes prawny lub uprawnienie, które zostały naruszone zaskarżonym aktem, stanowi podstawę do dokonywania przez Sąd dalszej kontroli. Nadto naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości. Interes prawny winien zaś wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Interes ten musi cechować bezpośredniość, konkretność i realność.

Bezsprzecznie skarżący mają interes prawny w tej sprawie, albowiem są współwłaścicielami nieruchomości położonych na obszarze objętym planem i oznaczonych w nim symbolem "MN". Interes ten znajduje ochronę w przepisach

Kodeksu cywilnego. Właściciel nieruchomości posiada więc interes w ochronie służącego mu prawa do nieruchomości przed rozmaitymi ograniczeniami.

Skarżący są współwłaścicielami działki nr [...] położonej w obszarze ustaleń planu miejscowego zawartego w uchwale z dnia [...] marca 2001 r., określającego wobec powołanej działki gruntu przeznaczenie pod budowę drogi dojazdowej D, a właściwie jej jednostronne poszerzenie do 8,5 m. Takie ustalenie planu miejscowego może naruszać uprawnienia właścicielskie skarżących, dlatego też są uprawnieni do skorzystania z prawa do skargi określonego w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Jako zaś następcy prawni poprzednich właścicieli działki nr [...] i położonej przy niej nieruchomości [...], w ramach umowy sprzedaży, a następnie zamiany z dnia 22.12.1999 r., skarżący są także uprawnieni do powoływania okoliczności rzutujących na zachowanie procedury uchwalania planu miejscowego wobec swoich poprzedników prawnych. Nabycie prawa własności działki nr [...] i [...] legitymuje bowiem skarżących, jako ich obecnych właścicieli, do podnoszenia tych wszystkich okoliczności zaistniałych w procedurze uchwalania planu miejscowego, które mają wpływ na obecne obowiązywanie ustaleń planu miejscowego kształtujących sposób wykonywania własności przez skarżących.

Z art. 18 ust. 2 pkt 5 lit a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, o treści obowiązującej w dniach wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, tj. w dniach od 15 lipca do 15 sierpnia 1997 r., wynikało, że zarząd gminy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu.

Ustalenie na działce nr [...] przeznaczenia jej pod budowę i poszerzenie jednostronne drogi dojazdowej do dalszych działek należy do sfery uprawnień planistycznych rady gminy. Ustalenie to kształtuje jednak w odmienny sposób, niż do wejścia w życie planu miejscowego, sposób zagospodarowania tej działki, a tym samym sposób wykonywania prawa jej własności. Ustalenie to może zatem naruszać interes prawny właścicieli działki nr [...] oraz [...], dlatego też na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 lit a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Zarząd Gminy W miał obowiązek zawiadomić na piśmie ówczesnych właścicieli przedmiotowych działek o wyłożeniu projektu planu

miejscowego do publicznego wglądu. Z akt sprawy nie wynika, aby Zarząd Gminy W dokonał takiego zawiadomienia, nie udokumentował tego także pełnomocnik Rady. W., co stanowi naruszenie powołanego art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając zaś na uwadze, iż określenie przeznaczenia uzupełniającego m.in. na działkach przylegających do działki nr [...] w postaci małych domów mieszkalnych, jako wielorodzinnych zawierających do 12 mieszkań, a mających uzupełniać lub wzbogacać przeznaczenie podstawowe pod budownictwo jednorodzinne (§ 3 pkt 1, § 6 pkt 5-7 oraz § 7 ust. 1 i 2 planu miejscowego) może oddziaływać, po zrealizowaniu tego przeznaczenia, na sposób wykonywania własności działki nr [...], również i w tym zakresie ustalenia planu miejscowego dotyczą interesu prawnego ówczesnych właścicieli działki nr [...], który przekłada się na interes prawny skarżących, jako obecnych właścicieli przedmiotowej działki.

Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującej w dniu uchwalenia kwestionowanego planu miejscowego, każde naruszenie przepisów art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawie z uwagi na konieczność oceny legalności uchwały według stanu prawnego na dzień jej podejmowania.

Skoro więc w procedurze uchwalania planu miejscowego, zawartego w uchwale Rady Gminy W z dnia [...] marca 2001 r., naruszono art. 18 ust. 2 pkt 5 lit.a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezawiadomienie ówczesnych właścicieli działki nr [...] oraz [...] o wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, to kwestionowany plan miejscowy w tej części, w której jego ustalenia oddziałują na wykonywanie prawa własności działki nr [...] oraz [...] jest nieważny.

Nie można natomiast podzielić stanowiska skarżących, iż takie naruszenie stanowi ustalone w tym planie, jako dopuszczone uzupełniająco na obszarze określonym w planie symbolem "MN", budownictwo jednorodzinne szeregowe. Jest to bowiem, podobnie jak przeznaczenie podstawowe tego obszaru budownictwo jednorodzinne, co wynika z rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r., nr 10, poz. 46 ze zm.).

Podobnie nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżących ustalenie w załączniku graficznym tego planu nieprzekraczalnej linii zabudowy działki [...],

która przebiega w połowie zrealizowanego garażu na tej działce. Projekt tego planu został bowiem wyłożony do publicznego wglądu, jak już wspomniano, w dniach od 15 lipca do 15 sierpnia 1997 r., gdy właścicielem przedmiotowego obszaru była inna osoba. Był to obszar niezabudowany, stanowił dużą działkę, następnie podzieloną na mniejsze, w ramach tego podziału powstała m. in. działka o nr ew. [...]. Jej zabudowa i wzniesienie przedmiotowego garażu w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę były zdarzeniami późniejszymi w stosunku do wyłożenia owego planu. Stąd uchwalony następnie plan zmian tych już nie objął. Zważywszy jednak, iż garaż ten został zrealizowany w zamierzonym miejscu na nieruchomości skarżących kwestionowany wyrys planu w tym zakresie, w stosunku do ich działki, w praktyce pozostał bezskuteczny i przez to nie naruszył ich interesu prawnego.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł, jak w pkt. I sentencji oraz na podstawie art. 151 tej ustawy orzekł, jak w pkt. II sentencji.

O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.