Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia NSA Maria Wieczorek (sprawozdawca), Protokolant Maria Filipek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Z. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. nr 204, poz. 2088 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Z. A. od decyzji wydanej z upoważnienia Marszałka Województwa z dnia [...] ([...]) w sprawie cofnięcia Z. A. zezwolenia wydanego z upoważnienia Marszałka Województwa z dnia [...] ([...]) na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej P.-L. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji,

W odwołaniu od decyzji I instancji Z. A. podniósł, że w trakcie postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji wyjaśnił, że naruszenia wydanego zezwolenia faktycznie miały miejsce, gdyż zdarzały się przypadki zabrania lub wysadzenia pasażera poza przystankiem, jednakże były one rzadkie i nie naruszały zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Ponadto podniósł, że nie można brać pod uwagę przypadków, które miały miejsce w 2004 r. i 2005 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym stanowi, że zezwolenie uprawniające przewoźnika drogowego do wykonywania określonego rodzaju transportu drogowego, cofa się w razie naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu,. Zgodnie z art. 20 ust. 1 powyższej ustawy w zezwoleniu określa się w szczególności: 1) warunki wykonywania przewozów, 2) przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów oraz 3) miejscowości, w których znajdują się przystanki – przy przewozach regularnych osób.

Odnosząc się do zagadnienia granic czasowych objętych postępowaniem administracyjnym zakończonym wydaniem kwestionowanej przez stronę decyzji, kolegium wzięło pod uwagę jedynie materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji po wydaniu przez niego decyzji z dnia [...] o umorzeniu postępowania w sprawie cofnięcia stronie zezwolenia, bowiem ta słusznie podnosi w odwołaniu, że nie można opierać się na dowodach zebranych wcześniej i w innym postępowaniu.

Materiał dowodowy zebrany w aktach sprawy potwierdza naruszenie warunków zawartych w wydanym zezwoleniu z dnia [...], tj. w rozkładzie jazdy będącym jego integralną częścią.

Strona nie zaprzecza, że w dniu [...] 2006 r. między godz. 8.29 a 8.50 wysadzała lub zabierała pasażerów poza miejscami oznaczonymi w rozkładzie jazdy. Nie ma tu znaczenia, że kierowały nią względy czysto ludzkie, bowiem jak wynika z materiału zdjęciowego dołączonego do akt sprawy, nie zawsze były to osoby starsze czy niepełnosprawne, zaś wysadzanie lub zabieranie pasażerów miało miejsce bezsprzecznie poza przystankami wskazanymi w rozkładzie jazdy, a na dodatek w miejscach mogących stawić stanowić zagrożenie bezpieczeństwa.

W dniu [...] 2005 r. Z. A. zrealizował kurs z godz. 11.50 niezgodnie z limitem czasowym przewidzianym w rozkładzie jazdy o 11 minut. Nie można tłumaczyć tego naruszenia tym, że przewoźnik realizował już rozkład jazdy projektowany, a nie obowiązujący, gdyż dopiero ostateczna decyzja właściwego organu administracji o zmianie udzielonego zezwolenia upoważnia przewoźnika do ruchu pojazdów zgodnie z nowym rozkładem jazdy.

Na powyższą decyzję organu odwoławczego Z. A. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając naruszenie prawa materialnego art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. nr 204, poz. 2088 ze zm.). W skardze podniósł, że powodem cofnięcia zezwolenia było dwukrotne wysadzenie lub zabranie pasażerów poza miejscami oznaczonymi w rozkładzie jazdy oraz jedenastominutowe przekroczenie limitu czasowego kursu w dniu [...] 2005 r.

Podniósł, że ustalenia są zgodne ze stanem faktycznym. Jednak skarżący nie zgadza się z zastosowaną sankcją cofnięcia zezwolenia. Uważa, że przepis art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym nie może być podstawą zezwolenia w każdym przypadku nawet jakiegoś najmniejszego uchybienia warunkom określonym w zezwoleniu.

Skarżący wysadzał i zabierał pasażerów w miejscach poza wymienionymi w rozkładzie jazdy na prośbę osób starszych bądź niepełnosprawnych, nie był więc w stanie przeszkodzić w tym czasie wysiadać lub wsiadać innym osobom.

Musi być jakaś gradacja naruszeń, od takich, które skutkują cofnięciem zezwolenia po takie, które tego nie powodują, bo są istotne lub wywołane jakąś usprawiedliwioną przyczyną zewnętrzną.

Cofnięcie zezwolenia w praktyce pozbawi skarżącego prawa wykonywania zawodu. Skarżący jest jedynym żywicielem licznej rodziny, a w wieku 53 lat nie jest możliwe, by znalazł inną pracę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, dlatego podlega oddaleniu.

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Oznacza to, że sąd, rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego.

Podkreślić w tym miejscu należy, że sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem obowiązującym. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują jednak, by sąd administracyjny mógł skontrolować działalność administracji publicznej według kryterium słusznościowego czy ich zgodności z zasadami współżycia społecznego.

Zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 lit. a-c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchyleniu podlega decyzja lub postanowienie, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju naruszeń prawa zaskarżonej decyzji zarzucić nie można.

Materię wydawania i cofania zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym regulują przepisy rozdziału 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. nr 204, poz. 2088 ze zm.). Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy wykonywanie przewozów regularnych wymaga zezwolenia wydanego w zależności od zasięgu tych przewozów przez jeden z wymienionych w lit. a-g organów. Stosownie do art. 20 powołanej ustawy w zezwoleniu określa się w szczególności:

1) warunki wykonywania przewozów,

2) przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów,

3) miejscowości, w których znajdują się przystanki.

Załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy (art. 20 ust. 1a ustawy).

Jednymi z zasad, jakim podlegają przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym, wymienionych w art. 18b ust. 1 pkt 1-7 cyt. ustawy, jest zasada wsiadania i wysiadania pasażerów tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy (pkt 3) oraz wykonywanie przewozów zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu (pkt 7). W myśl art. 18 ust. 2 ustawy podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się m.in. zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy (pkt 3) oraz naruszania warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu (pkt 5).

Zezwolenie cofa się w razie m.in. naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu (art. 24 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy).

Zatem, jak wynika z analizowanej ustawy, obowiązkiem uprawnionego do wykonywania przewozów jest przestrzeganie obowiązków nałożonych na niego w ustawie (m.in. art. 18b ust. 1 i 2 cyt. ustawy) oraz w zezwoleniu, którego częścią składową jest rozkład jazdy, a sankcją za naruszenie lub zmianę warunków, na jakie zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu (w tym w rozkładzie jazdy) jest cofnięcie zezwolenia.

Organy administracji orzekające w sprawie zobowiązane więc były do ustalenia, czy doszło do naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu.

Sąd uznaje, że ustalenia te zostały dokonane prawidłowo.

Podkreślić ponadto należy, że wykazane przez organy naruszenie warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane, tj. wysadzanie i zabieranie pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy oraz naruszenie będącego elementem zezwolenia rozkładu jazdy, tj. odjazd z przystanku niezgodnie z rozkładem jazdy, potwierdził sam skarżący w odwołaniu i skardze, nie kwestionując przy tym prawidłowości przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego.

Pobudki skarżącego, jakimi kierował się, wysadzając i zabierając pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy, jakkolwiek skądinąd szlachetne, zasadnie zostały uznane przez organ za nie mające znaczenia w sprawie. Ustawa o transporcie publicznym bowiem nie przewiduje możliwości odstąpienia od wydania decyzji o cofnięcia zezwolenia w przypadku kierowania się przez prowadzącego transport zasadami współżycia społecznego.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że prawo administracyjne nie zna odpowiednika, jakim jest w prawie cywilnym art. 5 Kodeksu cywilnego nakazujący stosowanie przy korzystaniu ze swych praw klauzuli zasad współżycia społecznego. Dlatego klauzula "zgodności z zasadami współżycia społecznego" nie może być stosowana w dziedzinach normowanych prawem administracyjnym, chyba że odsyła do nich przepis szczególny tego prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 1993 r., sygn. SA/Po 279-280/93, Monitor Pod. z 1994 r. nr 10, s. 315).

W Kodeksie postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r., Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) przewidziano wprawdzie zasadę uwzględniania przez organy administracji publicznej interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), jednakże stosowanie owego nakazu nie może powodować naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż przepisy prawa materialnego wyznaczają treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z 25 lutego 2002 r., sygn. II SA 3126/00, LEX nr 81779). Zasada załatwiania sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej decyzji administracyjnej i skargi sądowej, nie może modernizować i modyfikować przepisów materialnego prawa administracyjnego oraz nie może stanowić dyrektywy wykładni przepisów prawa materialnego stosowanych w trybie postępowania administracyjnego. (por. wyrok naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 1999 r., sygn. I SA/Wr 1302/97, LEX nr 40461).

Jedynym odstępstwem od obowiązku stosowania warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie przewozów regularnych jest przypadek wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych lub blokad drogowych (art. 20 a ust. 1 cyt. ustawy).

Z powyżej przytoczonych przepisów ustawy o transporcie publicznym wynika, że decyzja o cofnięciu zezwolenia podmiotowi, który naruszył warunki, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu – należy do tzw. decyzji związanych, które w przeciwieństwie do decyzji uznaniowych charakteryzują się tym, że nie zostawiają organowi administracyjnemu luzu decyzyjnego co do wyboru konsekwencji prawnych wynikających z normy prawnej podczas stosowania jej do danego stanu faktycznego. Zatem w przypadku określonym w art. 24 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy nie jest podejmowana decyzja uznaniowa charakteryzująca się swobodą decyzyjną organu, lecz ww. decyzja związana. Taką decyzję zobowiązany był wydać organ w niniejszej sprawie.

Transport publiczny jest związany z zaspokajaniem potrzeb komunikacyjnych mieszkańców danego terenu. Ustawodawca przewidział system koncesyjny na prowadzenie takiej działalności. Oznacza to, że sposób prowadzenia działalności poddany jest szczególnej kontroli. Skoro zatem organ ustalił naruszenie warunków, na jakich wydano zezwolenie oraz określonych w zezwoleniu, miał obowiązek cofnięcia zezwolenia, zatem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Z tych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270 ze zm.).