Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.), Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska, Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko, po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 października 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 503/15 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 503/15, po rozpoznaniu skargi J. P., uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie nałożenia obowiązku opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

B. K. wystąpiła w dniu 29 września 2014 r. z wnioskiem o "kontrolę zgodności wpisów w ewidencji gruntów i budynków z rzeczywistym stanem prawnym dla nieruchomości położonych na osiedlu [...] we Wrocławiu".

W dniu 21 listopada 2014 r. do Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we Wrocławiu wpłynęło pismo Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 12 listopada 2014 r. w sprawie podjęcia stosownych działań w zakresie zgodności wpisów w ewidencji gruntów i budynków ze stanem faktycznym dotyczącym działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie [...], miasta Wrocław.

Następnie Zarząd Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego zwrócił się do B. K. o złożenie wniosku wraz z dokumentacją geodezyjną sporządzoną przez geodetę uprawnionego w celu ujawnienia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków polegających na aktualizacji zgodnie ze stanem faktycznym na gruncie użytku gruntowego działki nr [...]. Na złożenie dokumentacji geodezyjnej wyznaczono termin 30 dni od dnia otrzymania pisma informując, że w przeciwnym wypadku zgodnie z art. 22 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne starosta będzie obowiązany nałożyć obowiązek opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków. W wyznaczonym terminie taka dokumentacja nie wpłynęła.

Zawiadomieniem z dnia 23 stycznia 2015 r. Prezydent Wrocławia poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie nałożenia obowiązku zgłoszenia zmiany danych ewidencyjnych dotyczących użytku gruntowego oraz opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków w zakresie działki nr [...].

Dnia 11 lutego 2015 r. wpłynęło pismo B. K., w którym oświadczyła, że na działce [...] trwają prace budowlane związane z budową domu jednorodzinnego i budowa nie jest zakończona oraz poinformowała o dokumentach wydanych w związku z budową.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Prezydent Wrocławia nałożył obowiązek opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków, dotyczącej zmiany użytku dla nieruchomości położonej we Wrocławiu, obręb [...] działka nr [...], w terminie 60 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji.

W uzasadnieniu organ I instancji powołał się m.in. na art. 22 ust. 2, 3 i 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wskazując że działka nr [...] figuruje w operacie ewidencji gruntów i budynków z zapisem użytków gruntowych: RIIIb o powierzchni 0,0269ha i RIVb o powierzchni 0,1820ha, natomiast na mapie zasadniczej na przedmiotowej działce znajduje się budynek w budowie, ujawniony na podstawie opracowania geodezyjnego KERG [...] w sierpniu 2010 r. W związku z powyższym zachodzi konieczność zaktualizowania użytku gruntowego.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Prezydent Wrocławia uzupełnił decyzję własną z dnia [...] lutego 2015 r. poprzez wpisanie w orzeczeniu B. K. i J. P. jako osób, na które nakładany jest obowiązek opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków, dotyczącej zmiany użytku dla działki nr [...].

Odwołanie od decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lutego 2015 r. złożyli J. P. oraz B. K.

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z danymi ujawnionymi w bazie ewidencji gruntów i budynków, działka nr [...] posiada użytki rolne RIIIb i RIVb i nie jest zabudowana. Natomiast z materiałów zasobu wynika, iż w 2010 r. na podstawie dokumentacji geodezyjnej (nr KERG [...]) sporządzonej przy aktualizacji mapy do celów projektowych dla innej nieruchomości, wykonawca tej pracy geodezyjnej ujawnił na mapie zasadniczej kontur budynku, znajdującego się na działce nr [...].

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podał, że po wszczęciu z urzędu na podstawie art. 22 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne postępowania ustalono, że stan rzeczywisty przedmiotowej nieruchomości jest inny niż ujawniony w bazie danych ewidencji gruntów i budynków, a różnica ta jest skutkiem robót budowlanych dokonanych na działce nr [...], to jest budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W bazie danych ewidencji gruntów i budynków dla tej działki nadal wpisane są użytki rolne, a przedmiotowy budynek nie jest ujawniony. Zaszła więc konieczność aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków, a uzyskanie danych niezbędnych do tej aktualizacji – zdaniem organu – nie jest możliwe w inny sposób, niż poprzez nałożenie na B. K. i J. P. obowiązku opracowania dokumentacji geodezyjnej.

W opinii organu, przedłożone przez skarżących decyzje administracyjne dotyczące zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości i trwałego wyłączenia z użytkowania rolniczego części gruntu, zawiadomienie o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych i decyzja zatwierdzająca projekt budowlany, nie zawierają kompletnych danych niezbędnych do aktualizacji bazy ewidencji gruntów i budynków zakresie użytków gruntowych. Zaznaczając, że ewidencja rejestruje nie tylko stany prawne, ale i faktyczne, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podniósł, że oceny stanu faktycznego w odniesieniu do definicji użytków gruntowych (załącznik nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków) oraz pomiaru stanu faktycznego na gruncie dokonuje wykonawca prac geodezyjnych i sporządzona przez niego dokumentacja geodezyjna powinna zawierać dane niezbędne do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków. Organ podkreślił, że obowiązek tej aktualizacji na podstawie dokumentacji architektoniczno-budowlanej dotyczy części danych ewidencyjnych budynku, o których mowa w § 63 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, jednak nawet dokumentacja architektoniczno-budowlana nie zawiera kompletnych danych ewidencyjnych dotyczących budynku, gdyż numeryczny opis konturu budynku czy pole powierzchni zabudowy budynku są wynikiem pomiarów terenowych opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Prezydenta Wrocławia art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał go za nietrafiony, ponieważ kwestionowana decyzja nie orzeka o nałożeniu na odwołujących obowiązku zgłoszenia zmiany, a obowiązku sporządzenia dokumentacji geodezyjnej.

Na powyższą decyzję J. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Zdaniem skarżącego, dane w ewidencji gruntów i budynków są nieaktualne, ponieważ Prezydent Wrocławia nie dokonał ich aktualizacji z urzędu po wydaniu i uprawomocnieniu się decyzji z dnia [...] marca 2008 r. Zgodnie z tą decyzją na trwałe wyłączono z użytkowania rolniczego [...]ha gruntów stanowiących część działki nr [...], a granice obszaru wyłączonego z użytkowania rolnego są naniesione na mapę będącą załącznikiem do decyzji. Skarżący podniósł, że zmiana ta nie została ujawniona w ewidencji gruntów i budynków, chociaż powinna być wpisana z urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylając decyzje I i II instancji wskazując że zmiana danych objętych ewidencją gruntów i budynków, to jest zmiana danych dotyczących oznaczenia użytku gruntowego przedmiotowej działki, wynikała z treści decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], bowiem decyzją tą właściwy organ zezwolił inwestorom B. K. i J. P. na trwałe wyłączenie z użytkowania rolniczego [...]ha gruntów rolnych, w klasie RIIIb – [...]ha i w klasie RIVa – [...]ha, położonych we Wrocławiu na działce nr [...], obręb [...], z przeznaczeniem pod inwestycję polegającą na budowie domu jednorodzinnego. Do powyższej decyzji dołączono mapę zasadniczą z naniesionymi zmianami wynikającymi z tego rozstrzygnięcia. Była to więc zmiana danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikająca z decyzji administracyjnej. W takim zaś przypadku obowiązek zgłoszenia właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków nie obciąża właścicieli nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu, zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) "art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647)" w zw. z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne ustalenia stanu faktycznego przyjętego przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji, tj. ustalenia że z decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] marca 2008 r. zezwalającej na trwałe wyłączenie z użytkowania rolniczego części gruntu wynikają wszystkie informacje niezbędne dla zaktualizowania operatu ewidencyjnego ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytku gruntowego działki nr [...], obręb [...];

b) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwe i niepełne uzasadnienie wyroku Sądu I instancji;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 2 zd. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520) w zw. z § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r., poz. 542) oraz art. 22 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 60 ust. 1 pkt 4, § 61 pkt 2, § 63 ust. 1 pkt 2 i 3, § 66 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu;

2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy naruszenia prawa materialnego, który wymaga rozstrzygnięcia, czy istniała podstawa materialnoprawna do wydania decyzji nakładającej na B. K. i J. P. obowiązek opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków, w pierwszej kolejności należy się odnieść do tego zarzutu. W zarzucie dotyczącym naruszenia prawa materialnego wskazano na art. 22 ust. 2 zd. 2, art. 22 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne w związku z wskazanymi przepisami rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Powołany w zarzutach art. 22 ust. 2 i 3 ustawy ma następującą treść: ust. 2. Podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno - budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, zaś ust. 3 jeżeli uzyskanie danych niezbędnych do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków nie jest możliwe w inny sposób, starosta może, w drodze decyzji administracyjnej, nałożyć na podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, obowiązek: 1) opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków, w przypadku ustalenia, że stan rzeczywisty nieruchomości jest inny niż ujawniony w tej bazie danych, a różnica ta jest skutkiem robót budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 i 1529). Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując wykładni art. 22 ustawy zwrócił uwagę, że stosownie do treści art. 22 ust. 2, obowiązek zgłoszenia przez właściciela nieruchomości właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków nie dotyczy zmian danych wynikających z decyzji administracyjnej. W myśl zaś § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zmiany w operacie ewidencyjnym wynikające z ostatecznych decyzji administracyjnych obowiązany jest wprowadzić starosta. W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 22 ust. 2 ustawy i § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Zgadzając się z stanowiskiem prawnym Sądu I instancji co do wykładni wskazanych przepisów, należy jeszcze zwrócić uwagę na jeden aspekt tej wykładni. Mianowicie art. 22 ust. 3 ustawy, który stanowi o obowiązku dostarczenia opracowania dokumentacji geodezyjnej na żądanie starosty odnosi się – w powiązaniu z art. 22 ust. 2 ustawy – do osób wymienionych w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, czyli między innymi właścicieli gruntu, ale tylko wtedy, gdy to oni zgłaszają staroście zmiany danych objętych ewidencją (tak między innymi w wyroku NSA z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 564/08), czyli zmiany dokonywane są na wniosek właścicieli gruntu. Jednym słowem wykładni art. 22 ust. 3 ustawy należy dokonać w związku z art. 22 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy. W przedmiotowej zaś sprawie jak wynika z doręczonego stronom zawiadomienia organu I instancji z dnia 23 stycznia 2015 r. (karta 18 akt administracyjnych) zostało "wszczęte postępowanie administracyjne z urzędu, w sprawie nałożenia obowiązku zgłoszenia zmiany danych ewidencyjnych dotyczących użytku gruntowego działki nr [...], położonej w obrębie [...] oraz opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków". W uzasadnieniu zaś tego zawiadomienia podano, że "w dniu 21 listopada 2014 r. do Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we Wrocławiu wpłynęło pismo Dolnośląskiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wnoszące o podjęcie stosownych działań w zakresie aktualizacji użytku gruntowego działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...]". Z tak sformułowanego zawiadomienia można zatem wnioskować, że organ z urzędu wszczął postępowanie w sprawie zmiany danych ewidencyjnych dotyczących użytku gruntowego, a to oznacza, że obowiązek opracowania dokumentacji geodezyjnej nie mógł być nałożony.

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego jest bezzasadny, a Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzje i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji nie naruszył przepisów prawa materialnego. W konsekwencji niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się do tych zarzutów należy przede wszystkim zauważyć, że art. 1 § 1 i art. 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (mylnie podano sądów powszechnych) nie mogły być przedmiotem zarzutu formułowanego, jako zarzut skargi kasacyjnej, albowiem wspomniane przepisy ustawy ustrojowej nie mają charakteru procesowego, a ustrojowy, zgodnie zaś z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawę zarzutu skargi kasacyjnej może stanowić naruszenie przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia warunki określone w tym przepisie, a fakt, że skarżący kasacyjnie polemizuje z samym rozstrzygnięciem nie oznacza, że uzasadnienie jest wadliwe.

Biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.