Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 19 czerwca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia NSA Roman Ciąglewicz po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 768/16 w sprawie ze skargi R.S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 768/16 oddalił skargę R.S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

R.S. wnioskiem z dnia 30 grudnia 2015 r. zwrócił się do Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] o udostępnienie, w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."), informacji publicznej w postaci zanonimizowanych kopii postanowień Sądu Apelacyjnego w [...] wydanych w grudniu 2015 r. na skutek zażaleń na postanowienia sądów okręgowych – wydziałów penitencjarnych. Wnioskodawca zaznaczył, że w/w informacje mogą zostać zapisane na płycie CD/DVD.

Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] w odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 12 stycznia 2016 r. poinformował R.S., że Sąd Apelacyjny w [...] w grudniu 2015 r. wydał 91 postanowień spełniających kryteria podane we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Przygotowanie żądanych informacji z tak dużej liczby spraw wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników Sądu, który może negatywnie wpłynąć na tok realizacji ustawowych zadań Sądu. W konsekwencji organ, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., wezwał wnioskodawcę do wykazania w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego pisma – że żądana przez niego informacja publiczna ma szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego, a więc ma charakter informacji przetworzonej.

R.S. w odpowiedzi na to wezwanie, w piśmie z dnia 18 stycznia 2016 r. poinformował, że nie zgadza się z dokonanym przez organ zakwalifikowaniem żądanej przez niego informacji publicznej do kategorii informacji przetworzonej.

Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] decyzją z dnia 3 lutego 2016 r. nr [...], na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmówił R.S. udostępnienia informacji publicznej w postaci postanowień Sądu Apelacyjnego w [...] wydanych w grudniu 2015 r. na skutek zażaleń na postanowienia sądów okręgowych – wydziałów penitencjarnych stwierdzając, że w/w informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, zaś wnioskodawca nie wykazał, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Na skutek wniesienia przez R.S. od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznawał Minister Sprawiedliwości, który decyzją z dnia 5 kwietnia 2016 r. nr [...], na postawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji podał, że w niniejszej sprawie przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej są postanowienia Sądu Apelacyjnego w [...] wydane w grudniu 2015 r. na skutek zażaleń na postanowienia sądów okręgowych – wydziałów penitencjarnych. W urządzeniach ewidencyjnych sądów powszechnych tego rodzaju sprawy są oznaczone osobnym symbolem — AKzw. Liczba spraw, objętych zakresem wniosku R.S., tj. oznaczonych symbolem AKzw, które zostały rozpoznane przez Sąd Apelacyjny w [...] w grudniu 2015 r., wynosi 91 (postanowień).

Organ odwoławczy podzielił argumentację organu pierwszej instancji, który stwierdził, że żądane przez stronę dokumenty nie mogą zostać przekazane w sposób prosty. Organ musiałby podjąć czynności polegające na wytypowaniu i zestawieniu orzeczeń spełniających parametry powołane przez wnioskodawcę, a następnie poddać te dokumenty procesowi anonimizacji. W tym celu konieczne byłoby oddelegowanie jednego lub kilku pracowników Sądu, którzy nie mogliby w tym czasie realizować normalnych, codziennych obowiązków służbowych, co z kolei mogłoby negatywnie wpłynąć na tok realizacji zadań ustawowych Sądu.

Jednocześnie Minister Sprawiedliwości wyjaśnił, iż jest mu wiadome z urzędu, że żądane w sprawie orzeczenia nie podlegają publikacji w Portalu Orzeczeń Sądu Apelacyjnego w [...]. Wynika to wprost z § 2 ust. 2 pkt 8 zarządzenia Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia 1 sierpnia 2012 r. nr Adm-0410-1/12 w sprawie utworzenia Internetowego Portalu Orzeczeń Sądu Apelacyjnego w [...]. Anonimizacja orzeczeń w Sądzie Apelacyjnym w [...] odbywa się wedle ściśle określonych zasad ustalonych w załączniku nr 3 do w/w zarządzenia, pt. "Reguły anonimizacji". Zgodnie z tym dokumentem, anonimizacja jest to proces przetwarzania treści w taki sposób, aby uniemożliwić identyfikację występujących w dokumencie osób fizycznych. Proces anonimizacji jest swoistym kompromisem między udostępnianiem informacji w celu ich upublicznienia a potrzebą przestrzegania obowiązujących norm prawnych gwarantujących ochronę prawną określonych dóbr i wartości. W pkt 4.3 omawianego dokumentu podano, że automatyczna anonimizacja (tj. z wykorzystaniem specjalistycznego programu komputerowego) opiera się na wynikach działania różnych algorytmów związanych z przetwarzaniem języka naturalnego, zaś tego typu algorytmy zawsze mają pewien procent sytuacji, w których podejmują błędne decyzje. Każde automatycznie zanonimizowane orzeczenie musi być sprawdzone przez pracownika Sądu, którego zadaniem jest akceptacja, bądź poprawienie każdej sugerowanej przez program końcowej frazy orzeczenia oraz sprawdzenie, czy w tekście nie znajdują się inne treści – pominięte przez program – które wymagają anonimizacji, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Orzeczenia oznaczone symbolem AKzw, aby mogły być udostępnione, musiałyby zostać poddane w/w procedurze przygotowania, z wykorzystaniem specjalistycznego programu komputerowego, jak w przypadku orzeczeń publikowanych. Oznacza to, że organ pierwszej instancji, aby zrealizować wniosek R.S., musiałby poddać żądane orzeczenia takim samym zabiegom, jakie są konieczne do opublikowania pozostałych orzeczeń w Portalu Orzeczeń. Postanowienia wydane w sprawach AKzw liczą przeciętnie od 4 do 5 stron, dlatego można przyjąć, że anonimizacja jednego takiego orzeczenia zajęłaby około 10 minut. Przy uwzględnieniu liczby 91 orzeczeń objętych zakresem wniosku w niniejszej sprawie, byłoby to ok. 455 stron i czas realizacji ok. 910 minut (ok. 15 godz.). Jedna osoba byłaby w stanie wykonać tę pracę w ciągu ok. 2 dni roboczych, przy założeniu, że pracowałaby przez pełne 8 godzin dziennie wyłącznie nad przygotowaniem orzeczeń dla wnioskodawcy. Organ odwoławczy podzielił ocenę Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...], który uznał, że realizacja wniosku prowadziłaby do zakłócenia normalnego toku działania Sądu i utrudniłaby wykonywanie jego zadań.

Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, na ocenę charakteru żądanej w sprawie informacji publicznej rzutuje dodatkowo rodzaj informacji zawartych w postanowieniach oznaczonych symbolem AKzw. W treści tych postanowień, wraz z uzasadnieniami, mogą występować dane chronione, w tym imię i nazwisko skazanego, identyfikatory, tj. PESEL, numer i seria dowodu osobistego, numer legitymacji, numer telefonu, nazwy miejscowości i nazwy geograficzne, nazwy urządzeń i pojazdów, dane pozwalające na identyfikację innych osób występujących w sprawie, w tym bliskich skazanego i świadków, ale także opisy zdarzeń i zachowań, których ujawnienie mogłoby prowadzić do naruszenia zasad ochrony danych osobowych i prawa do prywatności.

Uwzględniając powyższe rozważania, w tym przede wszystkim okoliczność, że przygotowanie żądanych orzeczeń do ich udostępnienia nie byłoby wyłącznie czynnością techniczną, polegającą na mechanicznym zaczernieniu imienia i nazwiska skazanego, lecz czynnością analityczną polegającą na zweryfikowaniu poprawności automatycznej anonimizacji, w tym wychwyceniu ewentualnych błędów i pominięć programu komputerowego, organ odwoławczy przyjął stanowisko Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] za prawidłowe, gdyż w sprawie istotnie musiałoby dojść do przetworzenia informacji publicznej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Bez wpływu na to stwierdzenie pozostaje fakt, że na potrzeby funkcjonowania Internetowego Portalu Orzeczeń pracownicy Sądu poddają anonimizacji wiele innych rodzajów orzeczeń. Pamiętać bowiem należy, iż praca ta odbywa się sukcesywnie, w miarę wydawania kolejnych orzeczeń sądowych, a przede wszystkich, że służy ona szeroko rozumianemu dobru publicznemu i ma walor edukacyjny. Natomiast rozpoznawana sprawa dotyczy rodzaju spraw, które nie pozostają w powszechnym zainteresowaniu obywateli. Stąd decyzja Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] (podobnie, jak prezesów innych sądów) o wyłączeniu orzeczeń wydawanych w tej kategorii spraw z publikacji w Portalu Orzeczeń. W konsekwencji praca konieczna dla przedmiotowego wniosku musiałaby zostać wykonana wyłącznie na potrzeby tej jednej sprawy i obejmowałaby analizę setek stron orzeczeń jednocześnie – tak, aby następnie mogły one zostać wydrukowane (skopiowane) i przesłane wnioskodawcy.

Ponadto Minister Sprawiedliwości zauważył, iż w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, mimo wezwania, R.S. nie wskazał powodów, dla których przetworzenie informacji publicznej, której się domaga, byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dowodził, że jego wniosek dotyczy informacji prostej. Brak stanowiska odwołującego ( wnioskodawcy) nakłada na organ obowiązek ustalenia istnienia szczególnego interesu publicznego w oparciu o materiał zgromadzony w aktach sprawy, a także informacje będące w posiadaniu organu z urzędu.

Organ odwoławczy wskazał, że R.S. jest osobą odbywającą karę pozbawienia wolności. Z dużym prawdopodobieństwem przyjąć należy, iż jego zainteresowanie orzeczeniami wydanymi na skutek zażaleń skazanych w sprawach karnych wykonawczych jest bezpośrednio związane z jego sytuacją osobistą i może być pomocne chociażby w formułowaniu środków zaskarżenia, tak aby odniosły one rezultat zgodny z jego oczekiwaniami. Już we wcześniejszych sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, w których odwołujący domagał się udostępnienia poszczególnych segmentów orzecznictwa wybranych sądów apelacyjnych, swoje działanie motywował koniecznością prowadzenia własnych spraw, w których występował w charakterze strony. Innym razem wskazywał, że zależy mu na dobru wymiaru sprawiedliwości, przez które rozumie sprawiedliwe procesy. Związek niniejszej sprawy z poprzednimi, to także fakt, że R.S. konsekwentnie akcentuje własne prawo (i potrzebę) do posiadania żądanych informacji. Wzywany do wskazania szczególnego interesu publicznego, koncentruje się na zwalczaniu stanowiska organów i odmawia wskazania, w jakim celu potrzebne są mu wnioskowane dokumenty, a także w jaki sposób zamierza je wykorzystać dla dobra ogółu. W istocie wnioskodawca nie wykazał, że poniesienie znacznych nakładów na sporządzenie oczekiwanej przez niego informacji będzie służyło ważnemu celowi publicznemu i skorzysta z tego więcej osób, niż tylko sam zainteresowany.

Na podstawie dostępnych źródeł informacji brak jest jakichkolwiek przesłanek pozwalających uznać, że działa on w interesie publicznym i jego intencją jest realne i konkretne wykorzystanie żądanych informacji dla dobra ogółu.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi R.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił :

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 10 ust. 1 u.d.i.p.;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 104 § 1, art. 7 i art. 8 K.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Ponadto wniósł o ewentualne zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") do czasu wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie ze skargi nr 2714. Wniósł też o przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym oraz zwrot poniesionych kosztów postępowania, w szczególności kosztów wysyłanej w sprawie korespondencji.

W uzasadnieniu skargi przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie.

Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi R.S. w sprawach o sygn. akt II SA/Wa 1413/15 i II SA/Wa 1414/15, a przedmiot tych spraw był tożsamy z przedmiotem niniejszej sprawy i dotyczył żądania przekazania skarżącemu kserokopii postanowień wydanych w sprawach oznaczonych symbolem AKzw. W w/w sprawach Sąd doszedł do przekonania, że organ w sposób prawidłowy zakwalifikował żądaną informację jako informację publiczną przetworzoną oraz podzielił ocenę organu, iż w obu tych sprawach skarżący nie wykazał, aby przetworzenie informacji było uzasadnione szczególnym interesem publicznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku powołał treść art. 61 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz wskazał, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, określa, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że żądana przez skarżącego informacja w postaci zanonimizowanych kopii postanowień Sądu Apelacyjnego w [...] wydanych w grudniu 2015 r. na skutek zażaleń na postanowienia sądów okręgowych – wydziałów penitencjarnych, ma charakter informacji publicznej określonej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Spór prawny między stronami sprowadza się do kwestii charakteru żądanej przez R.S. informacji publicznej, tj. do oceny, czy jego wniosek dotyczył udostępnienia informacji publicznej prostej, czy przetworzonej.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji, pojęcia "informacji przetworzonej". Z tego względu w literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych, dokonano wykładni tego pojęcia. Przyjmuje się, że informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05 (LEX nr 281369) stwierdził, że informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tak zwanej informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej, nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego.

Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego (M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, s. 87). Wytworzenie takiej informacji wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy) i nadania skutkom tego działania cech informacji (H. lzdebski – Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Warszawa 2001 r., s. 31, R. Stefanicki - Ustawa o dostępie do informacji publicznej - Wybrane zagadnienia w świetle orzecznictwa sądowego PiP 2004 r. nr 2 s. 97).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosek R.S. o udostępnienie przez Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] informacji publicznej, zawierał żądanie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Na dzień złożenia przez skarżącego wniosku, podmiot zobowiązany nie dysponował żądaną informacją, gdyż postanowienia objęte wnioskiem nie podlegają publikacji z urzędu w Portalu Orzeczeń Sądu Apelacyjnego w [...]. Wytworzenie tej informacji wymagało podjęcia dodatkowych szczegółowo opisanych w uzasadnieniach decyzji czasochłonnych działań o znacznym nakładzie pracy, związanych z anonimizacją orzeczeń. Z uwagi na ilość żądanych kopii postanowień oraz konieczność dokonania wielu czynności wymagających dużego nakładu pracy, połączonego z wysiłkiem intelektualnym (co niewątpliwie spowodowałoby dezorganizację pracy Sądu), organy obu instancji prawidłowo uznały, że żądana przez skarżącego informacja publiczna stanowi informację przetworzoną. Zasadnie przyjęły, że R.S. nie wykazał, że otrzymanie przez niego takiej właśnie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wniosek skarżącego z dnia 30 grudnia 2015 r. jak i jego pismo z dnia 18 stycznia 2016 r., stanowiące odpowiedź na wezwanie organu do uzupełnienia wniosku, nie dawały podstaw do przyjęcia, że po stronie R.S. występuje przesłanka szczególnie istotnego interesu publicznego. Skarżący nie wyjaśnił bowiem, w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony tego interesu lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej, a zwłaszcza Sądu Apelacyjnego w [...], czy też sądownictwa w ogóle.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł R.S., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego – art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."), poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że uzyskanie informacji w zakresie kopii 91 uzasadnień orzeczeń sądowych, po usunięciu z ich treści danych wrażliwych (anonimizacji), stanowi informację przetworzoną, podczas gdy informacja taka jest kwalifikowana jako informacja prosta, podlegająca udostępnieniu bez konieczności wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego;

2) naruszenie prawa materialnego – art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 i ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret trzecie u.d.i.p., poprzez ich niezastosowanie i odmowę udzielenia skarżącemu, w trybie dostępu do informacji publicznej, kopii 91 uzasadnień orzeczeń sądowych, podczas gdy w świetle naruszonych przepisów treść orzeczeń sądów powszechnych jako dane publiczne stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu każdemu zainteresowanemu.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie oraz wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej za sporządzenie skargi kasacyjnej, wskazując, że koszty te nie zostały opłacone ani w całości, ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przytoczył argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych zarzutów. Powołując stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że sama czynność anonimizacji nie powoduje, że uzasadnienie orzeczenia sądowego przestaje być informacją publiczną prostą i staje się informacją publiczną przetworzoną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż wnioskowana przez R.S. informacja publiczna, w postaci zanonimizowanych kopii postanowień Sądu Apelacyjnego w [...] wydanych w grudniu 2015 r. na skutek zażaleń na postanowienia sądów okręgowych – wydziałów penitencjarnych, stanowi informację publiczną przetworzoną, R.S. nie wykazał, że uzyskanie przedmiotowej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy istnienia tego rodzaju interesu nie wykazał. Powyższe stwierdzenie skutkowało odmową udostępnienia wyżej wymienionemu żądanej informacji publicznej.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie podana wyżej informacja publiczna ma charakter informacji publicznej prostej, nie ma on obowiązku wykazania, że żądana przez niego informacja publiczna ma szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego. W związku z powyższym informacja ta podlega udostępnieniu każdemu zainteresowanemu.

W konsekwencji istota sporu prawnego sprowadza się oceny charakteru żądanej przez R.S. informacji publicznej w świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni tego przepisu trafnie wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że jakkolwiek na gruncie obowiązującego prawa – informacja przetworzona nie posiada definicji legalnej, to można wskazać, że charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności.

Zauważyć należy, iż uzyskanie przez wnioskodawcę żądanych informacji musi wiązać się z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14 oraz 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14). Za informację publiczną przetworzoną należy uznać taką informację publiczną, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14).

W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo, iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Jest to zatem informacja przygotowywana niejako "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11).

Ponadto wskazać należy, iż proces powstawania informacji przetworzonej skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, a więc ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jedną z przesłanek uzasadniających ograniczenie prawa do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest zatem konieczność ochrony "porządku publicznego" (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W pojęciu tym mieści się m.in. postulat zapewnienia organom władzy publicznej prawidłowego funkcjonowania w celu wykonywania ich kompetencji. Wynika z tego, że realizacja prawa dostępu do informacji publicznej nie może prowadzić do dezorganizacji organów władzy publicznej czy do istotnych zakłóceń w prawidłowym funkcjonowaniu tych organów. Taki skutek może wywołać w konkretnych okolicznościach konieczność analizowania, selekcjonowania oraz anonimizacji dokumentów urzędowych znajdujących się w posiadaniu danej instytucji publicznej, jeśli wniosek o udostępnienie informacji nie ogranicza się do jednego czy kilku konkretnie wskazanych przez wnioskodawcę dokumentów, lecz obejmuje np. całość dokumentów wytworzonych przez tę instytucję w pewnym okresie czasu czy w określonej kategorii spraw (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1769/13).

Uwzględniając istotę informacji publicznej przetworzonej jako rezultatu określonego działania zmierzającego do jej przygotowania, przyjąć należy, iż przesłanka szczególnej istotności takiej informacji dla interesu publicznego stanowi podstawę dla podjęcia scharakteryzowanych wyżej działań przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Proces przetworzenia informacji publicznej w celu jej udostępnienia musi znajdować uzasadnienie w przesłance szczególnej istotności dla interesu publicznego. Niewątpliwie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. będący podstawą do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, ogranicza do niej dostęp, wskazując na konieczność wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to dokonane aktem rangi ustawowej odpowiada regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jak również art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, albowiem zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy. Ustawodawca, ograniczając w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dostęp do informacji przetworzonej, czyni to w zgodzie z zasadą proporcjonalności i nie można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela, skoro przedkładając interes publiczny nad interes strony, prawodawca ma na względzie zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organów Państwa i innych podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. Konstytucyjne prawo do informacji nie jest absolutne. Nie chodzi o to, aby udzielenie informacji publicznej było jedynie istotne dla interesu publicznego, lecz ma być dla tego interesu publicznego szczególnie istotne. W przypadku informacji publicznej przetworzonej, jej udostępnienie jest poprzedzone procesem tworzenia nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1737/12 ). Powyższy pogląd został podzielony również w kolejnych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego wydawanych w sprawach prowadzonych z inicjatywy R.S., takich jak m.in. wyroki NSA z dnia: 26 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 924/14; 6 września 2016r. , sygn. akt I OSK 293/15 oraz 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1297/15 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd pierwszej instancji – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – nie naruszył wskazanych przez niego przepisów prawa i zasadnie ocenił, że wniosek R.S. dotyczy informacji przetworzonej, a nie prostej. Prawidłowo zaaprobował stanowisko organów, że dla udzielenia żądanej informacji, celem dokonania anonimizacji stosownych uzasadnień orzeczeń Sądu Apelacyjnego w [...], niezbędne byłoby zaangażowanie jednego lub kilku pracowników tego Sądu na dłuższy okres (ok. 2 dni), którzy nie mogliby w tym czasie realizować normalnych, codziennych obowiązków służbowych, co w konsekwencji mogłoby wpłynąć negatywnie na bieżące wykonywanie zadań przez ten Sąd. Wykonywane przez nich czynności związane z realizacją wniosku skarżącego kasacyjnie wymagałyby bardzo starannego przeczytania uzasadnień tych orzeczeń, celem anonimizacji bądź ochrony danych – przeprowadzonej specjalnie na potrzeby zadośćuczynienia oczekiwaniom skarżącego. Specyfika wyroków sądowych wraz z uzasadnieniami powoduje, że często zawierają one nie tylko dane stron postępowań, lecz również innych osób, w tym biegłych czy świadków. Zakres złożonego wniosku jest szeroki, zwłaszcza przedmiotowo i wbrew stanowisku R.S., wskazany zakres czynności nie może być uznany za "zwykły". Biorąc pod uwagę ewentualny stopień zaabsorbowania organu realizacją przedmiotowego wniosku, zaakceptowanie stanowiska skarżącego kasacyjnie godziłoby w zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i zasadnie przyjął, że wniosek R.S. z dnia 30 grudnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczył informacji publicznej przetworzonej. Uzyskanie tego rodzaju informacji jest możliwe po uprzednim wykazaniu przez wnioskodawcę szczególnej istotności dla interesu publicznego udostępnienia żądanej informacji lub po stwierdzeniu z urzędu występowania takiego interesu (art. 14 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W tej sprawie skarżący kasacyjnie przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego nie wykazał, nie dopatrzono się jej także z urzędu. Sąd pierwszej instancji zatem prawidłowo uznał, że odmowa udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej była zasadna, a wydane w tym przedmiocie decyzje prawa nie naruszają.

W tej sytuacji zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść także zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 i ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret trzecie u.d.i.p., poprzez ich niezastosowanie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego kasacyjnie o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej na zasadzie prawa pomocy, wyjaśnić należy, iż wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 P.p.s.a.), który przyznaje je w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.