Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie : WSA Waldemar Michaldo WSA Jacek Bursa Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2014 r. sprawy ze skargi D.G. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia 3 września 2013 r. nr XXXII/442/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru Cmentarza w S. skargę oddala

D. G. wniosła skargą na uchwałę Rady Miejskiej w Niepołomicach numer XXXII/442/13 z dnia 3 września 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru Cmentarza w Staniątkach, zarzucając jej naruszenie:

a) art. 21 w związku z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U.97.78.483 z późniejszymi zmianami) i art. 140 kodeksu cywilnego z dnia 23 kwietnia 1964 r. (Dz.U.64.16.93 z późniejszymi zmianami) w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie prawa własności nieruchomości Skarżącej uniemożliwiające jej korzystanie z niego,

b) art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wadliwe określenie nazwy uchwały inicjującej postępowanie planistyczne, co w konsekwencji spowodowało brak spełnienia przesłanki czynnego udziału społeczeństwa w procedurze planistycznej,

c) art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego Rzeczpospolitej Polskiej (tekst jednolity z dnia 21 czerwca 2013 r. Dz. U. z 2013 r. poz. 1169) poprzez brak wskazania, czy zmiany planistyczne polegające na poszerzeniu cmentarza zainicjowane zostały wnioskiem biskupa diecezjalnego lub wyższego przełożonego zakonnego,

d) art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie zasad kształtowania polityki przestrzennej, co w konsekwencji spowodowało, że uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie odpowiada podstawowym wymogom w zakresie ochrony wartości architektonicznych, krajobrazowych i środowiskowych,

e) art. 17 pkt 6 ppkt. a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jedynie częściowe uwzględnienie stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie, co w konsekwencji spowodowało, iż uchwalony plan narusza obowiązek uwzględnienia zasad ochrony środowiska,

f) art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odwołanie się w treści planu do decyzji administracyjnych - por. § 4 ust. 2 planu, gdy tymczasem plan jako akt prawa miejscowego powoływać się może wyłącznie na inne akty prawa powszechnie obowiązującego,

g) art. 20 i 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U.97.78.483 z późniejszymi zmianami) w zw. z art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z dnia 2 lipca 2004 r. (tekst jednolity z dnia 24 kwietnia 2013 r., Dz.U. z 2013 r. poz. 672), poprzez nieuzasadnione ograniczenie swobody działalności gospodarczej, polegające na ustanowieniu norm w akcie prawa miejscowego, uniemożliwiających rozbudowę dotychczas prowadzonego przez Skarżącą przedsięwzięcia.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o stwierdzenie zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity z dnia 26 stycznia 2012 r. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) nieważności w całości uchwały Rady Miejskiej w Niepołomicach numer XXXII/442/13 z dnia 3 września 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru Cmentarza w Staniątkach oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi oraz piśmie wyjaśniającym i uzupełniającym stanowisko z dnia 20 sierpnia 2014 r D. G. podniosła, że w dniu 3 września 2013 r. Rada Miejska w Niepołomicach podjęła Uchwałę numer XXXII/442/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru Cmentarza w Staniątkach (zwana dalej także: "uchwałą Rady Miejskiej w Niepołomicach", "m.p.z.p. dla części obszaru Cmentarza w Staniątkach" oraz "plan"). Uchwała swoim zakresem obejmuje nieruchomość stanowiącą współwłasność skarżącej będącą częścią działki ewidencyjnej numer [...] położonej w Staniątkach oraz gminne działki [...], [...], [...] i [...], pośrednio sąsiadujące z nieruchomościami należącymi do skarżącej, oznaczonymi jako działki [...] i [...]. Według załącznika numer 1 do uchwały Rady Miejskiej w Niepołomicach pn. "Rysunek planu''' ww. działki gminne oznaczone zostały symbolami ZC (teren cmentarza), a fragment działki skarżącej symbolem R (teren rolniczy). Skarżąca wnosiła o przesunięcie projektowanej rozbudowy cmentarza poprzez jej skierowanie w kierunku zachodnim, proponując alternatywnie na ten cel zajęcie części jej działki nr [...] ( w drodze zamiany). Wskazała, że poszerzenie granic cmentarza w kierunku wschodnim spowoduje naruszenie jej prawa własności,, jak również należącej do niej studni głębinowej , albowiem cmentarz będzie graniczył bezpośrednio z działką o nr [...], która zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, budynkami gospodarczym oraz czynną studnią głębinową. Ta sytuacja narusza uprawnienia właścicielskie, gdyż uniemożliwia zagospodarowanie działek w sposób przez nią oczekiwany, a także prowadzi do istotnego spadku ich wartości.

Prawo własności można ograniczyć tylko ze względu na wartość mocniej chronioną, zgodnie z zasadą hierarchiczności wartości chronionych przez prawo. Skarżąca podkreśla, że wartością wyżej chronioną jest jedynie interes publiczny, cele publiczne, które polegać mają na zapewnieniu bezpieczeństwa, lub porządku publicznego, ochronie zdrowia i moralność obywateli, jak również ochronie wolności i prawa innych osób. Skarżąca na działce nr [...], bezpośrednio graniczącej z planowaną rozbudową cmentarza od strony wschodniej mieszka oraz od początku lat 90-tych prowadzi zakład produkcyjny — wytwórnię mas i kitów uszczelniających. Tymczasem zgodnie z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze "Odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone." Z tego wynika konieczność ustanowienia stref ochronnych, w sposób znaczący ograniczających możliwość inwestowania w ich obszarze. Pomimo bowiem faktu, iż strefy ochronne znajdują się na obszarze objętym innym aktem planistycznym - Miejscowym Planem Zagospodarowania przestrzennego Gminy Niepołomice obszar "B" przyjętym Uchwałą nr XLI/581/05 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 19 grudnia 2005 roku, to inwestycja, która powstanie na mocy obecnie procedowanego planu, będzie ograniczać prawa własności skarżącej. Z uwagi, bowiem na procedowaną zmianę poszerzenia granic cmentarza, w powołanym Miejscowym Planem Zagospodarowania przestrzennego Gminy Niepołomice obszar "B", ustanowiono strefy ochronne rozciągające się na nieruchomości Skarżącej. Jeżeli w przyszłości w ramach rozwoju Gminy Niepołomice uzasadnionym byłoby dopuszczenie zabudowy na działkach skarżącej, powyższe nie będzie możliwe, ze względu na konieczność utrzymania obligatoryjnej strefy ochronnej.

Studnia skarżącej jest studnią nie wymagającą pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania przestrzennego Gminy Niepołomice obszar "B" dla terenu, na którym studnia ta się znajduje, przewidziane jest zaopatrzenie w wodę z wodociągu gminnego. Żadne przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie nakładają obowiązku przyłączenia się do gminnej sieci wodociągowej, gdy taka sieć na terenie danej gminy istnieje. Gmina nie ma obecnie wpływu na istnienie i funkcjonowanie studni skarżącej. Tymczasem jak wynika z prognozy oddziaływania na środowisko, sporządzonej do planu, jako jeden z kluczowych warunków jego obowiązywania, wskazano na konieczność usunięcia studni. Jak wskazano w punkcie 8.1.3 Prognozy oddziaływania na środowisko ustaleń planu "studnia ta winna być zamknięta jako źródło zaopatrzenia w wodę zarówno ze względu na położenie w zasięgu oddziaływania istniejącego cmentarza jak i jego planowanego poszerzenia". Punkt 8.2.1 podpunkt c z kolei prognozy mówi, o tym, że przed realizacją cmentarza konieczne jest podjęcie działań w kierunku likwidacji studni skarżącej. Powyższe jednakże jest niemożliwe do realizacji, gdyż Gmina nie posiada instrumentów prawnych do wyegzekwowania takich działań. W konsekwencji niewątpliwie nałożenie obowiązku usunięcia studni, tak, aby możliwym była rozbudowa cmentarza, oparta na zaskarżonej uchwale, stanowi rażące naruszenie prawa. Nawet w wypadku decyzji skarżącej o dobrowolnej likwidacji posiadanej przez nią studni, związane z tym koszty, stanowią podstawę wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym przeciwko Gminie.

Uchwała planistyczna Rady Miejskiej w Niepołomicach z 2 września 2010 r. "w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" nie wskazuje konkretnego obszaru, dla którego będzie sporządzany plan. Ogranicza to możliwość udziału mieszkańców w tworzeniu aktu planistycznego, co jest jedną z zasad prowadzenia procedury planistycznej. Nazwanie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu w sposób, który nie informuje potencjalnie zainteresowanych mieszkańców o rozpoczęciu prac planistycznych, uniemożliwia czynny udział lokalnej społeczności, w tworzeniu prawa, bezpośrednio ich obowiązującego. Taki brak dookreślenia obszaru objętego zmianami planistycznymi w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt 1) u.p.z.p.

Cmentarz w Staniątkach jest katolickim cmentarzem wyznaniowym. Zgodnie natomiast z art. 42 ust. 1 Ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego Rzeczpospolitej Polskiej, umieszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów przeznaczonych pod cmentarz katolicki, może odbyć się wyłącznie na wniosek odpowiednich organów kościelnych.

Przepis art. ust 1 ww. ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego Rzeczpospolitej Polskiej jest przepisem szczególnym (lex specialis) w stosunku do przepisów art. 14 ust. 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jako taki wyłącza możliwość przeznaczenia określonego terenu na katolicki cmentarz wyznaniowy bez stosownego wniosku biskupa diecezjalnego lub wyższego przełożonego zakonnego. Katolicki cmentarz wyznaniowy pozostaje w gestii Kościoła Katolickiego i to Kościół, a nie gmina, decyduje o tym czy cmentarz jest potrzebny, a jeśli tak to w jakim zakresie. Z treści § 1 ust. 1 Uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu wynika wyłącznie, że procedura planistyczna zmierzająca do ulokowania cmentarza, została wszczęta na wniosek Burmistrza Niepołomic. Brak natomiast w powołanej uchwale jakiejkolwiek wzmianki, że procedura planistyczna została przeprowadzona na wniosek biskupa diecezjalnego, powoduje istotne naruszenie art. 42 ust. 1 Ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego Rzeczpospolitej Polskiej. Zarzut nie dotyczył samej kwestii istnienia wniosku biskupa diecezjalnego, ale braku wskazania tego wniosku w uchwale inicjującej procedurę planistyczną.

Dalej skarżąca powołuje się na art. 1 ust 2 pkt 1 u.p.z.p., który nakazuje uwzględniać wymagania ładu przestrzennego. Zgodnie z art. 2 pkt 1 tej ustawy przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych rekcjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Analizując ten przepis zarzuca, że wybrany zachodni kierunek rozszerzenia cmentarza nie był jedynym możliwym rozwiązaniem, bowiem wielokrotnie wskazywała na alternatywne rozwiązanie polegające na rozbudowie cmentarza w kierunku południowym lub zachodnim.

Następnie powołuje się na art. 1 ust. 2 pkt. 2 u.p.z.p. i stwierdza, że obligatoryjnym elementem uwzględnianym w kształtowaniu polityki przestrzennej są walory architektoniczne i krajobrazowe. Tymczasem warunki geologiczno — hydrologiczne obszaru objętego zamierzeniem planistycznym, nie pozwalają na rozbudowę cmentarza i dokonania zmian w terenie. W prognozie oddziaływania na środowisko (pkt 8.2.1. b) "Przewiduje się zmiany w istniejącym ukształtowaniu terenu związane z koniecznością nasypania terenu przeznaczonego do rozbudowy cmentarza (dla umożliwienia dokonywania pochówków do głębokości 2,5 m p.p.t. - z uwagi na wodę podziemną)". Z powyższego wynika, że dla celów budowy cmentarza konieczne będzie nadsypanie terenu, co zdaniem skarżącej spowoduje powstanie elementu krajobrazu, niewątpliwie odróżniającego się od łagodnie opadającego i generalnie równego, co obniży jego walory krajobrazowe.

W dalszej kolejności skarżąca wskazuje na naruszenie art. 1 ust. 2 pkt. 3 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który statuuje obowiązek uwzględnienia wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami. Jej zdaniem kwestia zagrożenia skażeniem wód gruntowych była problematyczna już od początku procedury. Jak wynika z opracowania ekofizjograficznego, celem spełnienia wymogów określonych w Rozporządzeniu o pochówku, koniecznym jest nadsypanie od rzędnej 213,20 m n.p.n. aby zachować kierunek spływu wód podziemnych z północy na południe, zgodnie z opadaniem terenu. A zatem, z powyższego wynika konieczność kolejnej ingerencji — tym razem w zakresie wód podziemnych i ujęcia tych wód — tak, by możliwym była rozbudowa cmentarza z zachowaniem warunków sanitarnych określonych w § 4 Rozporządzenia, teren cmentarza powinien znajdować się w miarę możności na wzniesieniu i nie podlegać zalewom oraz posiadać ukształtowanie umożliwiające łatwy spływ wód deszczowych. Powyższa natomiast ingerencja w naturalne ukształtowanie terenu, bezsprzecznie narusza wyrażoną w § 1 Rozporządzenia zasadę, iż teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie.

Sporządzona na zlecenie Skarżącej ekspertyza dr. J. Z. z Zakładu Ekorozwoju i Kształtowania Środowiska Uniwersytetu Przyrodniczego w K., jednoznacznie wskazuje na negatywny wpływ planowanej rozbudowy cmentarza na walory środowiskowe i przyrodnicze. Została jednakże całkowicie zignorowana przez Gminę. Powyższe jest o tyle zastanawiające, że na tożsame wątpliwości— wskazał także Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie. Zgodnie z art. 17 pkt. 6 ppkt. a u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o opinię szeregu instytucji, w tym odpowiedniego regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Pierwsza opinia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 20 stycznia 2012 r. była negatywna. Jak wskazał organ uzgadniający, Gmina nie przeprowadziła badań hydrogenicznych, których wykonanie było konieczne, z uwagi na możliwość wystąpienia płytkiego poziomu wód gruntowych, co ma istotne znaczenie na określenie warunków pochówku. Kolejna opinia wydana dnia 1 lutego 2013 r. była już pozytywna, ale Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska zawarł w niej wiele zastrzeżeń. Po pierwsze zwrócił uwagę na konieczność likwidacji legalnie eksploatowanej studni Skarżącej. Po drugie podniósł, że teren przeznaczony pod rozbudowę cmentarza tylko częściowo spełnia wymogi Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, ze względu na obecność w gruncie węglanu wapnia, co jest sprzeczne z § 5 wyżej wymienionego rozporządzenia. Po trzecie, organ wskazał na konieczność ponownego rozważenia zasadności tak znacznego podniesienia terenu, w wyniku którego to powstanie czterometrowa skarpa. Podsumowując opinię, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że opinia ta nie przesądza o realizacji planowanego zamierzenia, które szczegółowo poddane będzie dalszej analizie na kolejnych etapach zgodnie z zapisem § 5 ust. 4 pkt 3b przedmiotowego aktu planistycznego. A zatem organ uzgadniający poddał w wątpliwość możliwość rozbudowy cmentarza na terenie wybranym przez Gminę, z uwagi na niekorzystne ukształtowanie terenu pod względem hydrogenicznym. W kontekście powyższego warto zwrócić uwagę, iż jak wynika ze stanowiska Gminy Niepołomice, przedmiotowe zastrzeżenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zostały uwzględnione na etapie procedowania planu, albowiem stosowne zmiany wprowadzono do prognozy oddziaływania na środowisko i opracowania ekofizjograficznego. Jednakowoż, za całkowicie iluzoryczne uznać należy uwzględnienie uwagi w przedmiocie likwidacji studni Skarżącej, albowiem jak wskazano powyżej w pkt a), brak jest podstaw prawnych do nałożenia na Skarżącą takiego obowiązku. Wobec powyższego, całkowicie niezrozumiałe jest stwierdzenie Gminy zawarte w powołanym wykazie, iż "w odniesieniu do ustaleń zawartych w uzasadnieniu opinii w tym szczególnie w zakresie konieczności likwidacji studni położonej przy północnej granicy obszaru planu, w strefie ochrony sanitarnej cmentarza, do projektu planu wprowadzono uzupełnienia obligując do uwzględnienia przed realizacją przedsięwzięcia uwarunkowań i wymogów wynikających z przepisów odrębnych". W konsekwencji wskazać należy, iż Rada Miejska w Niepołomicach nie uwzględniła zastrzeżeń Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie, albowiem niemożliwa jest realizacja kluczowego zastrzeżenia organu uzgadniającego, warunkująca rozbudowę cmentarza, w postaci likwidacji studni Skarżącej, co niewątpliwie czyni uchwalony plan oczywiście wadliwym.

Zdaniem skarżącej, odwołanie się do decyzji administracyjnych w treści uchwały Rady Miejskiej w Niepołomicach należy uznać za nieprawidłowe, ponieważ plan, jako akt prawa miejscowego powoływać może wyłącznie na inne akty prawa powszechnego. Wynika to z charakteru decyzji administracyjnej, która w sposób wiążący określa prawa i obowiązki podmiotu w niej wymienionego w danym stanie faktycznym. Tymczasem w § 4 ust. 2 planu wskazano, że "Określa się następujące elementy wynikające z przepisów odrębnych oraz dokumentów i decyzji wiążących wg przepisów odrębnych na rysunku planu, o którym mowa w § 1 ust. 7 pkt". Skarżąca stwierdza, że zapis wprost w swojej treści powołuje na kwestię odpowiednich decyzji, co jest niedopuszczalne. Po pierwsze, w żaden sposób nie wskazano, do jakich decyzji odwołuje się plan użyto, bowiem ogólny zwrot "decyzje". Po drugie, nawet jakby możliwa była ich identyfikacja, to sam fakt odesłania do decyzji administracyjnej nie jest dopuszczalny. Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, iż uchwała Rady Miejskiej w Niepołomicach narusza w sposób rażący powszechnie obowiązujące przepisy prawa poprzez zawarcie w akcie prawa miejscowego konkretnych i indywidualnych norm.

Skarżąca w związku z rozwojem przedsiębiorstwa planuje rozbudowę obiektów związanych z produkcją. W tym celu zamierza przeznaczyć na ten cel rezerwy wolnego terenu na działce, na której zakład znajduje się obecnie, a ponadto zakupiła niezabudowaną działkę sąsiednią. Przyjęcie m.p.z.p. dla obszaru części Cmentarza w Staniątkach trwale zamyka możliwość rozbudowy jakichkolwiek obiektów na znajdującym się w obszarze bezpośredniego oddziaływania inwestycji ulokowanej niniejszym planem, na gruncie należącym do skarżącej. Fakt ten stanowi poważne zagrożenie dla istnienia firmy. Ograniczenie zaskarżonym planem swobody działalności gospodarczej, trudno uznać za uzasadnione interesem publicznym. Rozbudowa cmentarza parafialnego jest przedsięwzięciem ważnym i potrzebnym z punktu widzenia lokalnej społeczności, ale przedsięwzięcie to — jak zostało wskazane powyżej - jest możliwe do zrealizowania w inny sposób, który nie utrudniłby funkcjonowania i rozwoju przedsiębiorstwa skarżącej. Zakład skarżącej jest prowadzony legalnie. Obiekt znajdujący się na jej działce nie jest wcale budynkiem gospodarczym związanym z produkcją rolniczą. Już w 1997 r. uzyskano decyzją Burmistrza Niepołomic, znak: [...] o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania budynku inwentarsko-gospodarczego na Zakład Produkcyjny — wytwórnię mas i kitów uszczelniających — "[...]". Obiekt ten skontrolował Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Wieliczce dnia 30 października 2003 r., nie stwierdzając żadnych naruszeń w zakresie sposobu użytkowania.

Skarżąca wykorzystuje działki gospodarczo a planowana rozbudowa cmentarza uniemożliwi dalszy rozwój działalności. Uniemożliwienie prowadzenia działalności gospodarczej, która wykonywana była i jest zgodnie z prawem, stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Niepołomice wniosła o jej oddalenie w całości. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze wskazano, że nie są trafne a podniesienie ich nie wywiera skutku w postaci stwierdzenia nieważności uchwały. To istotą rozstrzygnięć planistycznych jest oddziaływanie na sferę prawa własności. Władztwo planistyczne prowadzić może do ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności, skoro jego realizacja w drodze uchwalania planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego determinuje sposób zagospodarowania nieruchomości. W przypadku owego zdeterminowania powodującego dla właściciela ograniczenia w korzystaniu, ustawodawca przewidział stosowne rekompensaty.

Rada Gminy dalej zauważa, że obszar wskazany pod rozbudowę cmentarza parafialnego w Staniątkach, jest obszarem wskazanym na ten cel już od wielu lat, a inwestycja ta jest wyczekiwana przez społeczność lokalną. W poprzednio obowiązującym planie miejscowym (Uchwała nr XXX/200/93 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 23.12.1993 r. w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Niepołomice, opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Krakowskiego z dnia 17.01.1994r, Nr 3/94 poz. 7) znajdował się w terenach zieleni urządzonej o charakterze publicznym (symbol ZU) z podstawowym przeznaczeniem m.in. pod cmentarze z towarzyszącymi obiektami sakralnymi. Plan ten w swojej treści również ustanawiał strefę ochrony sanitarnej wokół urządzeń, o zasięgu wyznaczonym na rysunku planu, z ograniczeniami w zabudowie. W planie miejscowym - uchwale nr XXVIII/1984 Rady Narodowej Miasta i Gminy w Niepołomicach z dnia 22 marca 1984 r. w sprawie zatwierdzenia planu przestrzennego zagospodarowania Miasta i Gminy Niepołomice - działki objęte skarżonym planem znajdowały się wtedy w terenach rolnych, jednak strefy ochronne wokół istniejącego cmentarza już w całości obejmowały działkę nr [...] skarżącej.

W tekście uchwały inicjującej z dnia 02 września 2010 w § 1 ust. 1 mowa jest o obszarze, którego plan dotyczy, równocześnie do uchwały dołączony jest załącznik graficzny z określonym obszarem. W § 1 ust. 2 uchwały wyraźnie wskazano, że granice obszaru objętego planem, o którym mowa w ustępie 1 przedstawia załącznik nr 1 do uchwały. Uchwała zawiera uzasadnienie, w którym także obszar jest określony. Także we wszystkich ogłoszeniach, obszar, którego plan dotyczy był wyraźnie zaznaczany. W tym stanie rzeczy nie sposób przyjąć, by nie została spełniona przesłanka czynnego udziału społeczeństwa w procedurze planistycznej.

W dniu 12 lipca 2010 wpłynął do Urzędu Miasta i Gminy Niepołomice wniosek z dnia 05 lipca 2010 podpisany przez Arcybiskupa Metropolitę Krakowskiego Kardynała S. D. o przeznaczenie na cmentarz katolicki w planie zagospodarowania przestrzennego wymienionych we wniosku działek położonych w Staniątkach stanowiących własność Gminy Niepołomice. Wniosek powołuje się na przywoływany przez autorkę skargi art. 42 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989. Z kolei uzasadnienie uchwały inicjującej z 02 października 2010 zawiera powołanie się na wymagany wniosek.

Powołując się na art. 1 ust.2 pkt 1 a szczególnie art. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym zdefiniowano "ład przestrzenny" skarżąca w swojej argumentacji odniosła się m.in. do składanej przez nią propozycji lokalizacji rozbudowy cmentarza po stronie zachodniej czy południowej istniejącego cmentarza w drodze zamiany działek. Dla poparcia powyższego stwierdzenia skarżąca nie przedstawia, zarówno obecnie jak i na etapach wcześniejszych opracowania planu miejscowego, faktycznych argumentów świadczących o braku analogicznych szeroko prezentowanych w skardze zastrzeżeń w odniesieniu do terenów wnioskowanych przez nią, jako zamienne.

Zgłoszone uwagi dotyczące warunków hydrogeologicznych, zmian w krajobrazie w wyniku koniecznych prac ziemnych i inne są bardzo podobne dla wnioskowanych terenów po stronie zachodniej, a po stronie południowej znacznie bardziej niekorzystne z uwagi na wyższy poziom wód gruntowych wynikający ze zbliżenie do dna doliny oraz konieczność zwiększenia wysokości nadsypów ziemnych.

Realizacja rozbudowy planowanego cmentarza w warunkach wyczerpujących się miejsc grzebalnych na terenie cmentarza istniejącego jest interesem nadrzędnym służącym celowi publicznemu. O przyjętej lokalizacji terenu rozbudowy cmentarza poza względami wynikającymi ze stanu własności (teren gminny) zadecydowały także elementy funkcjonalne wynikające ze stanu istniejącego tj. usytuowanie kaplicy i dojazdu, które w warunkach rozbudowy będą zlokalizowane centralnie (symetrycznie). W odniesieniu do uwarunkowań krajobrazowych przeprowadzona w prognozie oddziaływania na środowisko ogólna ocena wpływu ustaleń planu na środowisko wykazała, że rozszerzenie istniejącego cmentarza na teren wolny od zabudowy objęty planem nie spowoduje znaczącej zmiany w krajobrazie tej części Staniątek tj. nie wpłynie w sposób znaczący na panoramę krajobrazu centralnej części Staniątek szczególnie na widoki z autostrady w kierunku terenu cmentarza położonego na przedpolu terenów zabudowanych zwłaszcza w sytuacji występujących częściowych przesłonięć istniejącą zielenią wzdłuż P.. Ponadto w związku z zaleceniem w planie opracowania kompleksowego projektu zieleni cmentarza istnieje pełna możliwość złagodzenia wpływu inwestycji na krajobraz lokalny.

Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w toku procedury planistycznej został poddany opiniowaniu i uzgadnianiu przez właściwe organy i instytucje, w tym Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie. Istotnie jak przyznaje organ pierwsza opinia w/w organu była opinią negatywną, nie mniej jednak wynikała ona z faktu braku spełnienia wymogów formalnych tj. spełnienia zapisu zawartego w dokumencie Studium warunkującego możliwość realizacji poszerzenia cmentarza od wykonanej dokumentacji hydrogeologicznej - potwierdzającej przydatność terenu dla funkcji cmentarza. Ponieważ poszerzenie cmentarza następowało w mpzp, z przytoczonego powyżej zapisu wynikało, że specjalistyczne badania w tym zakresie winny być wykonane przed przystąpieniem do sporządzania tego planu. Jak słusznie zauważył RDOŚ w Krakowie spełnienie zapisu Studium poprzez sporządzenie dokumentacji hydrogeologicznej wpłynie na możliwość określenia w projekcie planu odpowiednich warunków pochówku stosownie do wyników przeprowadzonych badań, szczególnie jak podkreślono w sytuacji, gdy w opracowaniu ekofizjograficznym stwierdzono możliwość występowania płytkiego poziomu wód gruntowych

W odniesieniu do wymienionych wyżej uwag RDOŚ w Krakowie, Urząd Miasta i Gminy Niepołomice przeprowadził szerokie konsultacje z tym organem, w tym szczególnie dotyczące niezbędnego zakresu merytorycznego i formy sporządzanej dokumentacji geologiczno - inżynierskiej do przedmiotowego planu, uwzględniając przepisy odrębne w tym względzie. Dokumentacja taka została sporządzona umożliwiając rozeznanie występujących uwarunkowań w podłożu oraz sformułowanie niezbędnych regulacji w projekcie planu w zakresie warunków pochówku a przeprowadzone rozpoznania, są wystarczające dla potrzeb związanych z lokalizacją rozbudowy istniejącego cmentarza.

Jednocześnie wyniki badań i wnioski wynikające z tej dokumentacji zostały odpowiednio ujęte i skomentowane w opracowaniu ekofizjograficznym i prognozie oddziaływania na środowisko. W/w dokumenty uzupełniono także o informacje wskazujące czy analizowany teren spełnia wymogi Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959r. Nr 52 poz. 315). Skorygowane dokumenty planistyczne przekazano do ponownego zaopiniowania przez RDOŚ w Krakowie.

W wyniku ponownej analizy przez RDOŚ przedłożonych materiałów planistycznych uzyskano opinię pozytywną projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko z propozycją rozważenia w projekcie planu w odniesieniu do zapisu obligującego do zastosowania rozwiązań technicznych obejmujących prace związane z wyrównaniem terenu przez nadsypanie do rzędnej ok. 214 m n.p.m. przy jednoczesnym dopuszczeniu drenażu odwadniającego, czy zasadne jest tak znaczne podniesienie terenu, w wyniku którego powstanie czterometrowa skarpa. Jednocześnie RDOŚ opiniując pozytywnie projekt planu stwierdził, że "opinia ta nie przesądza o realizacji planowanego zamierzenia, które szczegółowo poddane będzie dalszej analizie, na kolejnych etapach zgodnie z zapisem § 5 ust 4 pkt 3b projektu planu". Jednocześnie w swoim uzasadnieniu do opinii Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska poruszył kwestie, które zostały ujęte w opracowaniu ekofizjograficznym i prognozie oddziaływania na środowisko do projektu planu, a mianowicie: obecność w gruncie węglanu wapnia, stwierdzając iż "co prawda stwierdzona obecność w gruncie węglanu wapnia stoi w konflikcie z zapisami § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959r. Nr 52 poz. 315), które stanowi, że grunt cmentarza nie powinien zawierać węglanu wapnia. Jednak z punktu widzenia ochrony środowiska zawartość w gruncie węglanu wapnia nie wyklucza wykorzystania tego terenu pod cmentarz, ale musi zostać uwzględniona na etapie eksploatacji cmentarza gdyż CaCO3 może wywoływać proces mumifikacji zwłok, w związku z czym okres 20 lat, po którym grób może być użyty do ponownego chowania, może być za krótki".

W związku z zastrzeżeniami RDOŚ i w celu uwzględnienia jego stanowiska podjęto następujące działania:

- w zakresie poruszonej przez RDOŚ w Krakowie kwestii rozważenia zapisu projektu planu dotyczącego nadsypania terenu do rzędnej ok. 214 m n.p.m. (w wyniku którego powstanie czterometrowa skarpa) w sytuacji dopuszczonego jednocześnie do realizacji drenażu odwadniającego, stwierdzono, że projekt zmiany planu wymaga w tej kwestii szczegółowej konsultacji z autorami dokumentacji geologiczno - inżynierskiej, gdyż we wnioskach i zaleceniach tej dokumentacji określono podstawowe wymagania, które zostały odzwierciedlone w projekcie planu, w tym w przedmiotowym zapisie. W wyniku dokonanych przez autorów dokumentacji geologiczno - inżynierskiej analiz możliwości zmniejszenia wysokości nasypu mas ziemnych dokonano zmiany treści tej dokumentacji w odniesieniu do przedmiotowego zapisu dotyczącego nadsypania terenu, co stanowi uwzględnienie stanowiska RDOŚ w Krakowie. Dokonana zmiana stanowi załącznik do dokumentacji geologiczno - inżynierskiej i została wprowadzona za uzgodnieniem organu zatwierdzającego podstawową dokumentację. Na podstawie dokonanej korekty w dokumentacji geologiczno-inżynierskiej odpowiednio skorygowano zapis projektu planu oraz materiały towarzyszące tj. opracowanie ekofizjograficzne i prognozę oddziaływania na środowisko.

- w odniesieniu do ustaleń zawartych w uzasadnieniu do opinii, w tym szczególnie w zakresie konieczności likwidacji studni położonej przy północnej granicy obszaru planu, w strefie ochrony sanitarnej cmentarza do projektu planu wprowadzono stosowne uzupełnienia zapisu, który otrzymał następujące nowe brzmienie: "przed realizacją przedsięwzięcia obowiązek uwzględnienia innych uwarunkowań i wymogów wynikających z przepisów odrębnych oraz uzupełnienia dokumentacji geologiczno - inżynierskiej (w nawiązaniu do tych przepisów) uwzględniającej zróżnicowane warunki w obszarze objętym planem i w bezpośrednim otoczeniu oraz umożliwiającej dostosowanie programu przeznaczenia podstawowego lub dopuszczalnego i sposobu zagospodarowania do tych warunków".

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie dokonując oceny regulacji wprowadzonych do projektu planu oraz analizy materiałów towarzyszących (opracowanie ekofizjograficzne, prognoza oddziaływania na środowisko, dokumentacja geologiczno - inżynierska) nie przesądził o braku możliwości rozbudowy cmentarza na terenie wybranym przez Gminę, natomiast opierając się na występujących uwarunkowaniach oraz ocenach i wnioskach określonych w w/w opracowaniach towarzyszących a w szczególności na zapisach projektu planu, wyraził swoje stanowisko, że opinia, którą przedkłada "nie przesądza o realizacji planowanego zamierzenia, ponieważ zgodnie z zapisem §5 ust. 4 pkt 3b projektu planu będzie ono szczegółowo poddane dalszej analizie, na kolejnych etapach" po uchwaleniu projektu planu.

RDOŚ zwrócił uwagę w swoim uzasadnieniu w nawiązaniu do ustaleń prognozy oddziaływania na środowisko oraz dokumentacji geologiczno - inżynierskiej na konieczność likwidacji studni położonej przy północnej granicy obszaru planu, w strefie ochrony sanitarnej cmentarza oraz konieczność uwzględnienia na etapie eksploatacji cmentarza zawartości w gruncie węglanu wapnia.

Mając na uwadze względy formalne, w tym położenie studni poza granicami opracowania planu, tj. brak możliwości wprowadzenia bezpośrednich dyspozycji w tym zakresie do projektu planu, a także fakt ewentualnego braku porozumienia między stronami, co do przedmiotowej studni projekt planu uzupełniono o ogólny zapis, który umożliwia z jednej strony dopełnienie pozostałych wymogów i warunków wynikających z Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze dla realizacji zamierzenia (zamknięcie studni, oraz sprawa węglanu wapnia) jednocześnie z drugiej strony zabezpiecza interes skarżącego, bowiem w sytuacji gdy uwarunkowania i wymogi wynikające z tych przepisów nie zostaną dopełnione (w tym nie dojdzie do zamknięcia studni), nie będzie możliwe zrealizowanie podstawowego programu cmentarza związanego ze strefami sanitarnymi a więc powierzchni grzebalnych.

W tej sytuacji jak podkreśla Rada Gminy uznać należało, że stanowisko RDOŚ zostało wzięte pod uwagę i uwzględnione w projekcie planu, w tym w dostosowaniu do uwarunkowań formalnych - uwzględniając fakt, iż opiniodawca w swoim piśmie nie określił wprost na jakim etapie przedmiotowa studnia ma zostać zamknięta oraz nie wskazał jednoznacznie, iż w projekcie planu należy zamieścić szczegółowy zapis określający nakaz zamknięcia tej studni. Natomiast podkreślono, że etap, na którym zamknięcie studni powinno nastąpić wskazuje jednoznacznie opracowanie prognozy oddziaływania na środowisko, na którym oparte zostało stanowisko RDOŚ, a mianowicie: "istotnym problemem do rozwiązania na etapie projektowania inwestycyjnego i realizacji inwestycji jest sprawa indywidualnej studni na działce sąsiadującej z obszarem objętym planem po jego stronie północnej, którą to w istniejących uwarunkowaniach należy zlikwidować".

Trudno przyjąć w takiej sytuacji by Gmina Niepołomice nie ma prawa do zabezpieczenia rezerwy terenowej pod realizację poszerzenia cmentarza w warunkach spełnienia praktycznie większości wymogów rozporządzenia, poza istniejącą studnią zlokalizowaną poza obszarem objętym zmianą planu i uwagą dotyczącą spełnienia wymogów związanych z ewentualnym wystąpieniem węglanu wapnia, które poddane powinny być analizie na dalszym etapie. W świetle zapisów przedmiotowego planu samo zabezpieczenie rezerwy terenowej na rozbudowę cmentarza nie przesądza o realizacji ustalonego w niej programu a szczególnie w przypadku gdy nie zostanie spełniony zapis § 5 ust. 4 pkt 3 lit. b tego planu. Teren ten w przypadku braku możliwości wykorzystania dla powierzchni grzebalnych będzie możliwy jednocześnie do wykorzystania na cele kolumbarium, alei pieszych, względnie obiektów kubaturowych związanych z obsługą techniczną i gospodarczą, które posłużyć mogą również dla cmentarza istniejącego czy też na cele zieleni urządzonej i izolacyjnej bowiem program ten nie będzie podlegał ograniczeniom wynikającym z występujących stref ochrony sanitarnej.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odwołanie się w treści planu do decyzji administracyjnych ( § 4 ust. 2 planu ) - Rada Gminy wyjaśnia że w przypadku zapisu o brzmieniu: "Określa się obowiązujące elementy wynikające z przepisów odrębnych oraz dokumentów i decyzji wiążących wg przepisów odrębnych zawarte na rysunku planu:" nie pozwala on ani jakimkolwiek podmiotom na indywidualne uzgadnianie odstępstw od planu, ani nie zawiera powołań, w wyniku których nakładałby na bliżej nieokreślone czy określone osoby dokonania jakichś czynności uzależniając od ich wyniku możliwość podjęcia określonych działań na obszarze planu (nie nałożono konkretnego nakazu na określoną osobę, nie reguluje się jednostkowych kwestii odnoszących się do ściśle określonych osób, nie przesądza się także jakie konkretne osoby mogą korzystać z danego terenu i nie wskazuje takich konkretnych osób). Zapisy § 4 przepisów ogólnych regulują jedynie kwestię, które ustalenia zawarte na rysunku planu są ustaleniami obowiązującymi a które informacyjnymi. Wśród ustaleń obowiązujących rozróżniono podział na elementy, które stanowią ustalenia planu oraz elementy, które nie są ustaleniami planu, a wynikają z przepisów odrębnych oraz dokumentów i decyzji wiążących wg tych przepisów. Ponadto w zapisie tym nie zastosowano odesłania do tych przepisów, decyzji i dokumentów, lecz odwrotnie to na ich podstawie, w tym także, jako aktów nadrzędnych w stosunku do aktu prawa miejscowego, elementy te zostały w planie uwzględnione, o czym świadczy słowo "wynikające z". Dalej odpowiedz na skargę stwierdza, że tak jak prawo własności podlega ograniczeniom nakładanym w granicach władztwa planistycznego, tak analogicznym ograniczeniom podlegać może swoboda działalności gospodarczej. Nie można, bowiem mylić owej swobody z niczym nieograniczonym woluntaryzmem.

Działka nr [...] w żadnym obowiązującym planie miejscowym nie była przeznaczona pod działalność produkcyjną, czy choćby usługową. W obecnie obowiązującym planie miejscowym (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Niepołomice - obszar "B", przyjęty uchwałą nr XLI/581/2005 z dnia 19 grudnia 2005 r., opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Małop. Nr 145, poz. 973 z 2006 r.) działka skarżącej od strony północnej znajduje się w terenach zabudowy zagrodowej i mieszkalnictwa jednorodzinnego (symbol MRJ, w około 55%), a w południowej części (od strony cmentarza) znajduje się w terenach rolnych (około 45%).

Zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Niepołomice (przyjętym uchwałą nr LXIII/629/10 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 27 kwietnia 2010 r.) działki skarżącej przeznaczone są od północy pod tereny zabudowy mieszkaniowej (symbol MN2, w około 50%), oraz od południa - tereny rolne. Także nie przewiduje się na tych działkach rozwoju budownictwa (tym bardziej wprowadzania terenów o funkcji produkcyjnej). Gdyby hipotetycznie strefy ochronne wokół cmentarza ustanowić tylko od istniejącej części, to i tak w całości działka nr [...] skarżącej objęta byłaby tą strefą, studnia skarżącej także. Takie rozwiązanie było już w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego z 1984 r.

Skarżąca pomija fakt, że jej żądania nie ograniczały się tylko do zamiany obszaru pod planowaną rozbudowę cmentarza, ale także (a może przede wszystkim) do zmiany planu miejscowego i przeznaczeniu dz. [...] w całości pod zabudowę (najlepiej produkcyjno-usługową). Z uwagi na Studium Gminy oraz uwarunkowania przestrzenne, takie rozwiązanie nie jest możliwe do spełnienia, dlatego wszystkie próby negocjacyjne kończyły się niepowodzeniem.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowo-administracyjnym jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem. Działając na podstawie tego przepisu Sąd Administracyjny orzeka o legalności zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie ocenia natomiast celowości, słuszności, czy też racjonalności przyjętych w planie rozwiązań planistycznych. Z kolei zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. / Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów należy uznać, że jest ona bezzasadna. W pierwszej kolejności należy odnieść się do legitymacji skarżącej do wywiedzenia skargi. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. ). Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest, zatem przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny. Ocena ta zaś dotyczy charakteru naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego występuje wówczas, gdy jest ono konsekwencją naruszenia obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego lub procesowego).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarżąca wykazała swą legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Plan swoim zakresem obejmuje nieruchomość stanowiącą współwłasność Skarżącej będącą częścią działki ewidencyjnej numer [...] położonej w Staniątkach oraz gminne działki [...], [...], [...] i [...], pośrednio sąsiadujące z nieruchomościami należącymi do skarżącej, oznaczonymi, jako działki [...] i [...]. Skarżąca jest właścicielem tych nieruchomości, które co prawda nie leżą na terenie objętym planem, ale uznać należy, iż przyjęte rozwiązania w zakresie zagospodarowania obszaru przeznaczonego pod rozszerzenie cmentarza ze względu na bliskie sąsiedztwo mają wpływ na jej interes prawny albowiem cmentarz będzie graniczył bezpośrednio z działką o nr [...], która zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, budynkami gospodarczym oraz czynną studnią głębinową

Przed wniesieniem skargi pismem z dnia 17 kwietnia 2014 r. skarżąca, na podstawie art. 101 ust 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wezwała Radę Miejską w Niepołomicach do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem przez Radę Miejską w Niepołomicach uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru Cmentarza w Staniątkach. Rada Miejska w Niepołomicach, pomimo upływu trzydziesto-dniowego terminu, nie udzieliła odpowiedzi na to wezwanie. Jak stanowi art. 53 § 2 p.p.s.a., w przypadku skierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Termin wniesienia skargi został, zatem zachowany.

Skarga nie mogła zostać uwzględniona, bowiem w zaskarżonej uchwale – miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru Cmentarza w Staniątkach Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby doprowadzić do stwierdzenia jego nieważności poprzez naruszenie zasad sporządzania planu ( art. 28 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu) jak tego domaga się skarżąca.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się różnego rodzaju wartości, co w praktyce może prowadzić do sprzeczności interesów różnych osób a nawet konfliktów. Z jednej, bowiem strony uwzględnia się prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy), z drugiej zaś potrzeby interesu społecznego, wymagania ochrony środowiska, potrzeby ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi, rozwój infrastruktury i inne wyszczególnione w ustawie. Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu oraz sposób jego zagospodarowania i warunki zabudowy (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.) organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem. Obowiązek taki wynika, przede wszystkim z art. 2 Konstytucji RP. W rozpoznawanej sprawie doszło do powstania sprzeczności pomiędzy chronionymi prawnie uprawnieniami właścicielki nieruchomości D. G., a interesem publicznym Gminy Niepołomice wyrażonym przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru oznaczonego, jako " Cmentarz Staniątki". Te szczególne wartości i interesy podlegające ustawowej ochronie zostały właściwie przez organ planistyczny rozważone, a te najistotniejsze z nich w pełni zachowano.

Z przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika obowiązek zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przeznaczenie terenu na cmentarz w studium determinuje przeznaczenie tego terenu na ten sam cel w planie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym narzędziem, za pomocą, którego gmina może realizować wynikające z art 3 ust. 1 u.p.z.p. zadanie własne polegające na kształtowaniu i prowadzeniu polityki przestrzennej. Art. 1 ust. 2 ustawy zawiera katalog podstawowych wartości, których ochronę i umacnianie gmina powinna uwzględniać prowadząc politykę przestrzenną, a więc w szczególności podczas przyjmowania planów miejscowych. Plan rozszerzenia cmentarza w Staniątkach całkowicie zgodny jest ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Niepołomice ( załącznik nr 1 B do uchwały Nr LXIII/629/10 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 27 kwietnia 2010 r) Teren objęty planem przeznaczony był w studium pod poszerzenie cmentarza oznaczony symbolem "ZC". Obejmuje on teren istniejącego cmentarza oraz przeznaczonego pod jego poszerzenie. W terenie utrzymuje się istniejące obiekty oraz dopuszcza lokalizację obiektów gospodarczych, urządzeń infrastruktury technicznej oraz wewnętrznych ciągów komunikacyjnych i parkingów, służących obsłudze cmentarza. Jednocześnie studium określa, że warunkiem samej realizacji poszerzenia cmentarza jest stwierdzenie przydatności terenu na podstawie dokumentacji hydrogeologicznej. Dopuszcza się jednocześnie utrzymanie rolniczego użytkowania gruntów w terenach stanowiących rezerwy pod poszerzenie cmentarzy. Wokół cmentarzy obowiązuje zachowanie stref sanitarnych. Sama procedura uchwalenia planu została zachowana prawidłowo.

Stosownie do art. 14 ust. 1 u.p.z.p., w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wbrew twierdzeniom skargi czynny udział społeczeństwa w procedurze planistycznej nie był ograniczony. Procedura planistyczna została zapoczątkowana Uchwałą nr LXVIII/700/10 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 2 września 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( k – 5 - 9 ). Do uchwały inicjującej z 2 września 2010 r dołączono załącznik graficzny nr 1 z czytelnym oznaczeniem obszaru którego dotyczy. Uchwała stanowi o konkretnym obszarze, co zostało prawidłowo ogłoszone i wyłożone do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Osoba rzeczywiście zainteresowana tym konkretnym obszarem, jakie tworzą nieruchomości objęte planem bez trudu mogła go zidentyfikować i złożyć ewentualne zastrzeżenia. Plan poszerzenia cmentarza w Staniątkach dotyczy działek Gminy Niepołomice użyczonych parafii , bez potrzeby wykupu nieruchomości i bez wydatków z budżetu miasta, na realizowanie tego zadania własnego gminy jakim jest poszerzenie cmentarza i stworzenie warunków podłączeń do infrastruktury ( dokumentacja urbanistyczna k - 177 i nast.).

Stosownie do art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r o cmentarzach i chowaniu zmarłych ( tekst jednol. Dz. U. z 2011 r , Nr 118 , poz. 687 ze zm. ), właściwe władze kościelne decydują o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza wyznaniowego, które może nastąpić na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego. Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika że zmiany planistyczne zainicjowane zostały wnioskiem biskupa diecezjalnego z dnia 5 lipca 2010 r ( k – 4 ) stosownie do art. 42 ust 1 ustawy z 1989 r o stosunku państwa do kościoła, wniosek znajduje się w aktach administracyjnych a uzasadnienie samej uchwały inicjującej z dnia 2 września 2010 r stanowiące jej integralną część ( k - 9 ) powołuje się na wymagany i złożony przez Arcybiskupa Metropolitę Krakowskiego wniosek . Jednocześnie stwierdzono, że zasięg stref sanitarnych jest już ustalony w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Niepołomice dla obszaru "B " przyjętego uchwała Nr XLI/581/05 w dniu 19 grudnia 2005 r i nie występuje konieczność powiększenia obszaru objętego planem o zasięg stref sanitarnych cmentarza, ponieważ znajdują się one w obowiązującym planie miejscowym.

Zgodnie z zapisami Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej prawo własności jest prawem chronionym i opiera się na nim panujący ustrój gospodarczy państwa, czego wyrazem jest art. 21 , który stanowi że "Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia". Prawo własności jest również podstawowym uprawnieniem przysługującym każdemu człowiekowi, stosownie, bowiem do art. 64 "1. Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. 2. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. 3. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie naruszą ona istoty prawa własności".

Zarzut skarżącej dotyczący naruszenia jej prawa własności nie mógł doprowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały a sposób jego sformułowania i przytoczone argumenty jedynie pozornie przystają do okoliczności sprawy. Należy, bowiem mieć na względzie, często przywoływane w orzecznictwie argumenty, że normy planowe określają cele, które powinny być osiągnięte nie przesądzając środków, które mogą być zastosowane do osiągnięcia celu. Plan zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawę do ingerencji w prawo własności, dotyczyć to może sposobu wykonywania prawa a nie samego prawa ( wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1999 r , IV SA 295/96, str 167 komentarza prof. Z. Niewiadomskiego do ustawy o planowaniu przestrzennym) Specyfika władztwa organu planistycznego jest taka że organ musi ważyć słuszny interes społeczny z jednostkowym interesem właściciela gruntu ( objętego planem, bądź sąsiedniego). W rozpoznawanej sprawie wartość interesu społecznego, jakim jest stworzenie oczekiwanych i niezbędnych kolejnych miejsc pochówku ( wobec niewystarczających na dotychczasowym cmentarzu) jest wyższy od zaprezentowanego przez skarżącą. Należy, bowiem zauważyć, że działka skarżącej nr [...] i tak znajdowała się od dawna w strefie ochronnej istniejącego cmentarza. Jednocześnie sam uchwalony i zaskarżony plan zagospodarowania nie dotyczy bezpośrednio działki skarżącej, na której zamieszkuje i prowadzi działalność gospodarczą i nie godzi bezpośrednio w jej prawo własności. Niewątpliwie już dotychczas istniejąca strefa ochronna spowodowana istnieniem cmentarza w Staniątkach nakłada na skarżącą ograniczenia w sposobie wykonywania prawa własności. W takiej sytuacji Art. 36 ust 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwarza możliwość formułowania roszczeń odszkodowawczych, które rekompensują ograniczenia w zakresie sposobu wykonywania prawa własności. Zgodnie z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy: odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę.

Uchwalony plan zgodny jest z wymogami ochrony środowiska. W trakcie procedury planistycznej przeprowadzono stosowne uzgodnienia i uwzględniono stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie, który uzgodnił zaproponowany zakres prognozy planu pozytywnie. Proponowana przez skarżącą lokalizacja w kierunku południowo zachodnim jest niekorzystna z uwagi na wyższy poziom wód gruntowych wynikający ze zbliżenia do dna doliny oraz konieczność zwiększenia wysokości nadsypów ziemnych.

Brak przeciwskazań dla środowiska naturalnego również ze względu na poziom wód gruntowych i obecność warstwy nieprzepuszczalnych iłów, które izolują zbiornik CZWP [...] ( opracowanie ekofizjologiczne k – 195 i nast. a także dokumentacja geologiczno - inżynierska k 436 i nast). W strefach sanitarnych istniejącego cmentarza nie dopuszcza się możliwości lokalizacji nowych studni a istniejące powinny zostać zamknięte ( dokumentacja urbanistyczna k – 241 i nast.) Istniejąca studnia jako źródło zaopatrzenia w wodę powinna zostać zamknięta zarówno ze względu na położenie w zasięgu oddziaływania istniejącego cmentarza jak i jego planowanego poszerzenia. ( K - 251 ) . Podłoże gruntowe posiada środowisko nieagresywne o parametrach gruntu charakteryzującymi się wartościami ; pH= 5,9-7,1, zawartość CaCO3-0,21-3,73 %. Sama obecność węglanu wapnia z punktu widzenia ochrony środowiska nie wyklucza wykorzystania tego terenu pod cmentarz , niezbędne jest również rozważenie nadsypania do rzędnej 214 m n.p.m przy jednoczesnym dopuszczeniu drenażu odwadniającego , co uwzględniono w treści planu formułując zapis że teren należy nasypać od rzędnej 213,20 m npm , zachowując spadek w kierunku południowym i południowo wschodnim do rzędnej 211,90 npm przy dopuszczeniu wykonania drenażu odwadniającego (uwzględniając wahania poziomu zwierciadła wody podziemnej ) § 5 pkt 3b,

Sama ewentualna obecność węglanu wapnia winna zostać wzięta pod uwagę na etapie projektowania inwestycyjnego, co nie przesądza że w przypadku braku możliwości wykorzystania terenu na cele grzebalne o jego wykorzystaniu na cele kolumbarium, alei pieszych, obiektów kubaturowych związanych z obsługa techniczną i gospodarczą cmentarza,

Przeznaczenie obszaru w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod cmentarz nie musi oznaczać, że na całym tym obszarze powstanie cmentarz. Rozbudowa istniejącego cmentarza będzie poprzedzona stosowną uchwałą rady gminy, uzgodnioną z właściwym organem inspekcji sanitarnej. Koniecznym warunkiem budowy cmentarza, jako budowli stanowiącej obiekt budowlany (art. 3 pkt 1 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, tekst jednol. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) jest uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 i 7 wym. ustawy). W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany będzie musiał przestrzegać wszelkich obowiązujących przepisów, w tym dotyczących wymogów sanitarnych, warunków bezpieczeństwa oraz poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 prawa budowlanego). Przy tworzeniu bądź rozbudowie cmentarza muszą też być zachowane warunki techniczne określone w art. 5 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych i w wykonawczym do tej ustawy rozporządzeniu Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze ( Dz. U. z dnia 16 września 1959 r) Rozporządzenie w sposób szczegółowy wskazuje niezbędne warunki lokalizacji. Przestrzeganie tych przepisów daje rękojmię poszanowania uzasadnionych interesów obu stron.

W trakcie trwanie postępowania planistycznego prawidłowo dokonano stosownych uzgodnień również z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, Państwowym Powiatowym i Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym, Zarządem Dróg a także innymi wymaganymi jednostkami. Rozbudowa cmentarza uzgodniona została pozytywnie. W trakcie uzgodnień rozważano niezbędne warunki wymienione w § 1 - § 6 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r., które w stopniu wystarczającym spełnia planowane przedsięwzięcie.

Uchwalony plan w swojej treści w żaden sposób nie odwołuje się bezpośrednio do decyzji administracyjnych, również w § 5 ust 4 pkt 3 b stanowiąc tylko ogólnie o obowiązku uwzględnienia innych uwarunkowań i wymogów wynikających z przepisów odrębnych oraz uzupełnienia dokumentacji geologiczno - inżynierskiej przed realizacją przedsięwzięcia. Zaskarżony plan prawidłowo nie zawierał żadnej dyspozycji w zakresie studni skarżącej, bowiem studnia położona jest poza granicami planu. Kwestia ta rozstrzygana będzie na etapie projektowania inwestycyjnego i realizacji inwestycji. Podobnie § 4 ust 2 przepisów ogólnych planu ma jedynie charakter informacyjny a dotyczy rysunku planu.

Artykuł 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r o swobodzie działalności gospodarczej ( tekst jednol. z 2013 r., poz. 672) stanowi, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Swoboda działalności gospodarczej ma rangę konstytucyjnego prawa człowieka, co wynika z art. 20 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. ( Dz. U. z 16 lipca 1997 r ), który stanowi, że społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie ze stanowiącym uzupełnienie tego przepisu art. 22 Konstytucji RP, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Swoboda działalności gospodarczej skarżącej nie została naruszona, bowiem powołuje się ona jedynie na swoje potencjalne zamierzenia dotyczące rozbudowy przedsięwzięcia, nie konkretyzuje ich a aktualnie nie ma możliwości na terenach rolnych nr [...] i [...] zabudowy kubaturowej służącej prowadzeniu działalności gospodarczej. Teren funkcjonującego cmentarza posiada podłączenie do sieci wodociągowej i elektroenergetycznej, podobnie jak wszystkie gospodarstwa domowe na sąsiednich działkach. Jednocześnie, co istotne działka [...] w żadnym z dotychczasowych planów nie była ani nie jest przeznaczona pod działalność produkcyjną czy usługową, dlatego argumenty skarżącej o naruszonej wolności są bezzasadne. Powoływanie się przez skarżąca na naruszenie praw nabytych związanych z prowadzoną już działalnością gospodarczą również nie jest usprawiedliwione i racjonalne, gdyż skarżąca rozpoczynając prowadzenie działalności gospodarczej w sąsiedztwie funkcjonującego cmentarza i terenu określonego w studium pod jego poszerzenie winna tak zaplanować swoją działalność by temu wymaganiu sprostać. Planowane poszerzenie cmentarza w Staniątkach w żaden sposób nie narusza istoty wolności prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą. Samo prowadzenie działalności gospodarczej ma charakter dynamiczny, co wymaga od przedsiębiorcy niezbędnej elastyczności zarówno w kontekście swobodnej gry sił rynkowych, ale również spełnienia koniecznych wymagań związanych z uzasadnionym rozwojem przestrzennym terenu, na której działalność jest prowadzona.

W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje: naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W tej normie ustawowej poszukiwać należy ewentualnych podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 3 września 2013 r, biorąc jednak pod uwagę wszystkie naprowadzone motywy należy uznać, że w sprawie nie doszło do naruszenia podanych w podstawach skargi przepisów dotyczących warunków sytuowania cmentarzy ani wskazanych przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także Sąd z urzędu nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby przesądzić o uznaniu zaskarżonej uchwały za wadliwą.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), orzekł, jak w sentencji.