Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A. W. i A. W. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 30 października 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie lokalizacji ławki 1) uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 13 września 2017 r., nr [...] 2) umarza postępowanie administracyjne, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżących: A. W. i A. W. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. i A. W., jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 30 października 2017 r., nr [...] , utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 13 września 2017 r., nr [...], którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie lokalizacji ławki w odległości ok. 3 m od budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...].

Wniesienie skargi zapadło w następującym stanie faktycznym:

Na skutek pisemnej interwencji A. i A. W. z dnia 30 czerwca 2017 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim (dalej: PINB) w dniu 11 lipca 2017 r. wszczął postępowanie wyjaśniające i wezwał Spółdzielnię [...] w [...] do podjęcia działań mających na celu przeniesienie spornej ławki w miejsce oddalone od okien pomieszczeń budynków przeznaczonych na pobyt ludzi, w odległości nie mniejszej niż 10 m.

Spółdzielnia, pismem z dnia 20 lipca 2017 r., oświadczyła, że nie zgadza się z ww. stanowiskiem PINB oraz poinformowała, że dotychczasowe decyzje w sprawie ławki są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w tym Prawa budowlanego, Statutem Spółdzielni oraz uwzględniają wolę większości użytkowników mieszkań klatki przy ul. [...].

Kolejnym pismem z dnia 7 sierpnia 2017 r. PINB wezwał Spółdzielnię do przedłożenia uchwały, bądź innego dokumentu świadczącego o wyrażeniu woli przez większość użytkowników mieszkań klatki nr [...] na usytuowanie przedmiotowej ławki w obecnej lokalizacji. Pismem z dnia 11 sierpnia 2017 r. Spółdzielnia udzieliła odpowiedzi, załączając następujące dokumenty: pisma mieszkańców z dnia 10 września 2012 r., z dnia 18 października 2016, z dnia 17 marca 2017 r. oraz oświadczenia sześciu mieszkańców klatki nr [...].

Natomiast, w dniu 25 września 2017 r. PINB w powiecie nyskim przeprowadził kontrolę na miejscu, podczas której ustalił, że przed każdym wejściem do bloków w obrębie ul. [...] znajduje się ławka, podobnie usytuowana jak przed klatką nr [...]. Według ustaleń PINB, ławki służą do chwilowego wypoczynku osób wychodzących z klatki lub do niej wchodzących.

PINB w powiecie nyskim - po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, analizie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie oraz mając na względzie wolę większości użytkowników lokali mieszkalnych w klatce nr [...] - postanowieniem z dnia 13 września 2017 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ławki zlokalizowanej w odległości ok. 3 m od budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że ławka jest zamontowana zgodnie z projektem i planem zagospodarowania terenu osiedla przy ul. [...] w [...]. Była ona zamontowana w momencie oddawania budynku do użytkowania, tj. od [...] r., zaznaczając jednocześnie, że poprzednio obowiązujące warunki techniczne nie regulowały tej kwestii. PINB uznał również, iż fakt czasowego demontażu ławki (w celu konserwacji) oraz ponowny jej montaż nie wymaga pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia do organów administracji architektoniczno-budowlanej. W tych okolicznościach, PINB przyjął, że "z innych uzasadnionych przyczyn" postępowanie nie może być wszczęte.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli A. i A. W. (zwani dalej: skarżący), żądając uchylenia rozstrzygnięcia i doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa. Wskazali, że jako strona postępowania zostali pozbawieni w nim udziału poprzez uniemożliwienie im zajęcia stanowiska co do oświadczeń Spółdzielni. Szczegółowo opisali stosunki własnościowe tej nieruchomości, w której posiadają lokal mieszkalny, a także wieloletni konflikt sąsiedzki.

Opolski Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej: OWINB), przywołanym na wstępie postanowieniem z dnia 30 października 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB w powiecie nyskim. OWINB stwierdził, że zażalenie skarżących nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie PINB jest prawidłowe. W uzasadnieniu OWINB opisał podejmowane działania przez organ pierwszej instancji w wyniku interwencji skarżących oraz zacytował brzmienie art. 61a § 1 K.p.a. Organ wyjaśnił, iż przepis ten wymienia dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą natomiast przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, ale należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, jak np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, bądź gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. OWINB argumentował także, iż postępowanie przed organami nadzoru budowlanego, wszczynane jest wyłącznie z urzędu m.in. dla ochrony interesu publicznego. Organy te są zobowiązane do podjęcia stosownych działań, gdy obiekt budowlany zagraża życiu lub zdrowiu ludzi albo bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, gdy jest użytkowany w sposób stwarzający takie zagrożenie albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Dlatego też, przedstawiane organom nadzoru budowlanego żądania wszczęcia postępowania nie mają decydującego znaczenia dla określenia zakresu postępowania, które powinny prowadzić. Organ nadzoru nie jest związany granicami żądania. Ma obowiązek przeprowadzić postępowanie w takich granicach, jakie wynikają z okoliczności i potrzeby podjęcia przez ten organ działań w granicach jego kompetencji. Do czynności podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego zalicza się w szczególności przeprowadzenie kontroli, prowadzenie postępowań wyjaśniających, podejmowanie rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, a także współdziałanie z innymi organami (np. architektoniczno-budowlanymi). W świetle powyższego, OWINB uznał, że nie ma istotnego znaczenia treść pisma skarżących z dnia 7 czerwca 2017 r., żądającego doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami prawa ławki umieszczonej w odległości ok. 3 m od budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...].

We wniesionej skardze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, podnosząc zarzut niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Organy nie wzięły pod uwagę, zdaniem skarżących, że na skutek bezprawnych działań Spółdzielni (zarządcy) doszło do montażu ławki w lipcu [...] r. na nieruchomości wspólnej, przekraczając czynność zwykłego zarządu i to bez wymaganej zgody wszystkich współwłaścicieli - art. 199 Kodeksu cywilnego (K.c.) i art. 64 ust. 1 Konstytucji. Skarżący podali, że nie odniosły skutku wieloletnie ich i innych współmieszkańców starania przed organami Spółdzielni o przywrócenie stanu sprzed lipca [...] r. W ocenie skarżących, organy pominęły okoliczność, że w okresie od sierpnia [...] r. do lipca [...] r. przed klatką nr [...] nie była zainstalowana ławka. Podnieśli również, że wprawdzie w [...] r. ławka była umieszczona przed klatką nr [...], jednak na wniosek mieszkańców tej klatki z dnia 17 sierpnia [...] r. Spółdzielnia zdemontowała ławkę, a następnie zainstalowała ją na przeciwległej stronie budynku [...], w odległości przekraczającej 10 m od budynku. Odtąd był spokój, ład i porządek przed klatką i w zamieszkiwaniu. Trwało to do lipca [...] r., kiedy ławkę zainstalowano w odległości ok. 3 od okien budynku, z naruszeniem ww. przepisów Konstytucji RP oraz K.c. i przepisów Prawa budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690, z późn. zm). Skarżący stwierdzili, że zainstalowanie ławki w odległości ok. 3 m od okien budynku, bez zgody wszystkich mieszkańców i dokonania zgłoszenia było w istocie samowolą budowlaną. Dlatego w tej sprawie organy nadzoru budowlanego powinny wykazywać się troską o doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem ww. robót. Jako organy policyjne w dziedzinie budownictwa zobowiązane są ścigać naruszających prawo, a nie akceptować powstałej samowoli budowlanej.

W odpowiedzi na skargę OWINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Wskazać też trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 30 października 2017 r.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że narusza ono przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i wydanie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a.

Przypomnienia zatem wymaga, że przedmiotem oceny Sądu w rozpoznawanej sprawie było postanowienie OWINB w Opolu z dnia 30 października 2017 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie PINB w powiecie nyskim z dnia 13 września 2017 r., nr [...], którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie lokalizacji ławki w odległości ok. 3 m od budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...].

Postępowanie administracyjne, w myśl reguły zawartej w art. 61 § 1 K.p.a., wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Powołany przepis winien być interpretowany w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji oraz normują inicjatywę co do powstania stosunku prawnego określonej treści. Z kolei, stosownie do art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ. U. z 2017 r. poz. 1332) w zw. z art. 61 § 1 K.p.a., wszelkie postępowania przed organem nadzoru budowlanego wszczynane są z urzędu, bez względu na okoliczności i przyczyny oraz podmioty interweniujące w danej sprawie.

W kontrolowanej sprawie, właśnie w związku z interwencją skarżących zapadło zaskarżone postanowienie, którym organ nadzoru budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie lokalizacji spornej ławki. Podstawę prawną tego zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 61a § 1 K.p.a., zatem istotą sporu stała się odmowa wszczęcia postępowania z urzędu przez organ administracji publicznej. Stosownie do art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie o wszczęcie postępowania administracyjnego (o którym mowa w art. 61), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W okolicznościach sprawy powołany przepis został przez organy zastosowany, z uwagi na wystąpienie innej uzasadnionej przyczyny, która powoduje, że postępowanie administracyjne nie może być wszczęte. Przy czym, odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce, ale wyłącznie w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13, LEX nr 1982821). Inaczej mówiąc, przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i wskazanie (podanie) nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Natomiast, gdy organ podejmuje działanie na wniosek lub z urzędu (na skutek interwenci), które polega m.in. na wyjaśnianiu oraz ustalaniu stanu faktycznego sprawy - bez formalnego wszczęcia postępowania - i po stwierdzeniu, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania, niedopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. W sprawie niniejszej, taka właśnie sytuacja miała miejsce.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ pierwszej instancji - po otrzymaniu interwencji skarżących - wszczął postępowanie wyjaśniające w sprawie ławki zlokalizowanej w odległości ok. 3 m od budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...]. W pierwszej kolejności wezwał zarządcę (Spółdzielnię) do przeniesienia spornej ławki w miejsce oddalone we wskazanej odległości. W ramach postępowania wyjaśniającego organ skierował do zarządcy kolejne pisma, oczekując odpowiedzi i stosownej dokumentacji. Organ dokonał też kontroli na miejscu spornej ławki, a ustalenia zawarł w protokole z dnia 25 września 2017 r. Powyższe oznacza, że organ nie miał pewności co do tego czy prowadzić postępowanie czy też nie i uznał, że zanim podejmie stanowisko w przedmiocie spornej ławki powinien dokonać stosownych wyjaśnień i czynności. W ich trakcie de facto ustalał stan faktyczny i prawny sprawy, bowiem uzyskiwał od inwestora (Spółdzielni) wyjaśnienia, przeprowadzał kontrolę. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, organ pierwszej instancji nie mógł odmówić wszczęcia postępowania, bowiem jego działanie nie wskazywało na istnienie oczywistego przekonania co do niedopuszczalności jego prowadzenia. Tym samym odmowa wszczęcia postępowania w pierwszej instancji, następnie utrzymana w mocy przez organ drugiej instancji, stanowiła naruszenie przepisu art. 61a § 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wydane postanowienia podlegały zatem uchyleniu.

Dostrzec też należy, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum sprawy (żądania). Jednak w niniejszej sprawie, na skutek opisanej wyżej odmowy wszczęcia postępowania, organ ustalił "po zbadaniu całokształtu materiału dowodowego", iż ławka jest zamontowana zgodnie z projektem i planem zagospodarowania terenu osiedla przy ul. [...] w [...] i była zamontowana już w [...] r. Organ stwierdził też, że poprzednio obowiązujące warunki techniczne nie regulowały tej kwestii. Przywołane wyżej stanowisko organu w efekcie doprowadziło do wniosku, iż zachodzi przeszkoda przedmiotowa w dalszym prowadzeniu postępowania, a zatem w tym zakresie winna zostać wydana decyzja administracyjna o umorzeniu postępowania z art. 105 § 1 K.p.a. Podnieść bowiem należy, że umieszczenie spornej ławki - na terenie będącym własnością Spółdzielni (ich członków), która wykonuje wobec tej nieruchomości zarząd, a nieruchomość ta nie jest miejscem publicznym - oznacza, że czynność ta nie wymagała, ani nie wymaga zgłoszenia bądź pozwolenia. Ponadto, ławka ta nie jest elementem "placu zabaw".

Ponieważ w rozpoznawanej sprawie zaistniała pozytywna przesłanka do umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianego w art. 105 § 1 K.p.a., dlatego na zasadzie art. 145 § 3 P.p.s.a., Sąd umorzył postępowanie administracyjne. Wydane przez Sąd orzeczenie o umorzeniu postępowania administracyjnego zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W punkcie drugim sentencji wyroku Sąd orzekł w trybie art. 145 § 3 P.p.s.a. o umorzeniu postępowania administracyjnego. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł w punkcie 3, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., które obejmują wpis od skargi w kwocie 100 zł.